- a) Desde el Congreso Pedagógico
- b) Los Ámbitos de la Descentralización en la Ley Federal de Educación
- c) Un Discurso Alternativo
"Es una ciudad hecha sólo de excepciones, exclusiones, contradicciones, incongruencias, contrasentido. Pero no puedo llevar mi operación más allá de ciertos límites: obtendría ciudades demasiado verosímiles para ser verdaderas".
Ítalo Calvino, "Las ciudades invisibles".
La descentralización de los sistemas educativos excede notablemente el campo de la mera organización y administración educativa y es un tema recurrentemente trabajado y polémico, presente hoy en la agenda educativa de la mayoría de los países del mundo .
La comprensión de los procesos inherentes a las políticas descentralizadoras requiere además de que se los estudie desde un punto de vista técnico, que se los vincule estrechamente con los contextos históricos y políticos en donde se enmarcan. Por tal razón para analizar la experiencia de descentralización educativa en Argentina resultaría útil considerar la crisis del Estado de Bienestar, las tradiciones históricas, la recomposición de las políticas sociales y, en especial, la discusión sobre el papel del Estado en relación a la educación, como así también, las relaciones entre Estado e Iglesia Católica1. Este artículo se circunscribirá a señalar algunas notas relacionadas con la conceptualización y los posibles riesgos y ventajas de los procesos descentralizadores. Aún reconociendo que la tensión entre centralización y descentralización educativa es en nuestro país de lejana data, aquí se intentará mostrar la posición claramente favorable hacia uno de los polos de esta tensión, adoptada por sectores muy heterogéneos que participaron en el Congreso Pedagógico de 1984. También se tratará esta problemática en el marco de lo estipulado en la Ley Federal de Educación, para finalizar con algunas consideraciones críticas vinculadas a la implementación de los procesos de descentralización educativa.
I. DESDE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Puelles Benítez (1993) sostiene que una organización está centralizada cuando el poder de decisión se concentra en la cúspide, adoptando una estructura piramidal, de arriba hacia abajo, donde los diversos escalones que la constituyen son instancias estrictamente operativas. Mientras que en una estructura descentralizada, se asiste a una delegación de autoridad, es decir, el poder de decisión es compartido por varios niveles de la organización; hay distribución territorial del poder entre el Estado Nacional y otros entes intermedios (estados federados, regiones, provincias, departamentos, comunidades autónomas, etc.). No obstante, algunas concepciones limitan el concepto, al asociar la descentralización a la autonomía local, en donde hay una cesión de poderes a las llamadas comunidades territoriales básicas (comunas o municipios). En este último caso el término refiere sólo a la experiencias de municipalización.
La centralización-descentralización no es una problemática que pueda absolutizarse, sino que admite en la teoría y en la práctica diversos grados de concresión, desde la existencia de sistemas fuertemente centralizados pero con tendencias centrífugas, hasta la máxima autonomía local compatible con la unidad nacional. En este sentido, el análisis de las experiencias de múltiples países indican que no es posible hablar de modelos puros, en tanto que existen diversos grados y pluralidad de modalidades de ensayos descentralizadores al mismo tiempo que no existe uniformidad dentro de las organizaciones predominantemente centralizadas (Mcginn, 1987). De este modo, el concepto engloba reformas educativas con características diversas: desconcentración, transferencia, provincialización, municipalización, privatización, etc. Es precisamente, a partir del análisis de la naturaleza y alcance de los casos nacionales, en que el concepto transforma su significación y sentido y desde esta perspectiva, resulta la necesidad de revisarlo.
Al considerar que "el problema general de la descentralización del sistema educativo nacional se estructura alrededor de la concentración y distribución del poder, en términos espaciales y sociales" (Tenti Fanfani, 1993:142), el avance hacia auténticos procesos de descentralización debería ir acompañado de una simultánea descentralización de recursos, competencias y capacidades técnicas. "En otras palabras, se trata de encontrar las claves para contruir un sistema que no sea ni una serie de partes sin un todo ni un todo homogéneo, totalitario y sin partes" (Tenti Fanfani, 1993:117).
Pareciera haber cierto consenso entre los especialistas, desde el punto de vista del proceso de adopción de decisiones, sobre la existencia de ciertos ámbitos que actuarían como claves fundamentales para identificar el tipo dominante de estructura organizativa prevaleciente en un país: determinar la estructura básica del sistema educativo (niveles, duración de la escolaridad obligatoria, requisitos de acceso de un nivel educativo a otro); establecer las condiciones para obtener títulos académicos; expedir títulos; supervisar y financiar el sistema educativo.
Desde el punto de vista político, la descentralización contribuiría a afianzar el sistema democrático al acercar la toma de decisiones a órganos de gobierno y control locales elegidos democráticamente, contribuyendo a una mayor participación de los actores más estrechamente involucrados en la gestión y supervisión de la educación. Sin embargo, la experiencia de países que han implementado estrategias descentralizadoras parece advertir, que la asociación entre descentralización y participación no es automática sino que son dos procesos "que exigen ser trabajados simultáneamente para que el efecto democratizador pueda tener lugar" (Sánchez Martínez, 1992:145).
También tendería a incrementar la eficiencia administrativa al descongestionar funciones del nivel central, que reservaría competencias sobre asuntos claves de alta conducción, transfiriéndose a las instancias inferiores atribuciones más directamente relacionadas con la organización y funcionamiento de los centros escolares, lo cual facilitaría la comunicación, la agilización de los trámites y dar respuestas pertinentes a los problemas concretos del medio. Sin embargo, continúa Sánchez Martínez (1992), los resultados de evaluaciones de estos procesos no parecen aportar evidencias tan taxativas al respecto. En los hechos surge una multiplicación costosa y conflictiva de servicios administrativos, proliferación de controles y dispar capacidad de gestión entre las regiones.
La heterogeneidad y diferenciación son rasgos más propios de estructuras organizativas descentralizadas que tienen implicancias en materia curricular, es decir, en los contenidos y en las prácticas pedagógicas. En este sentido es que Novick de Senén González (1987) considera como relevante la contribución de la descentralización educativa para preservar la cultura, los valores y las tradiciones de la comunidad regional y local. Al respecto se ha señalado que en los planes de estudio y en los programas de enseñanza de países con tradición descentralizada lo local ocupa un espacio mayor que en los de tradición centralista (Sánchez Martínez, 1992:144).
Uno de los posibles riesgos que conllevan las políticas descentralizadoras, que podrían explicar el fenómeno tan extendido de la centralización, argumentados por los autores clásicos, es que pueden "exacerbar el sentimiento particularista en detrimento de la conciencia nacional y en perjuicio de los intereses generales (ello explica, entre otras cosas, la necesidad de un minimum de uniformidad en los Estados, conseguido gracias a una organización centralizada que vela por los intereses comunes a toda la nación)" (Puelles Benítez, 1993:15).
El peligro de la atomización del sistema educativo nacional, constituído por un mosaico de administraciones educativas inconexas, atenta contra el principio de la igualdad de oportunidades educacionales. Este posible efecto segmentador podría contribuir a profundizar las desigualdades educativas entre regiones e instituciones escolares. Es en este sentido, que se deberían generar condiciones tendientes a compensar los desequilibrios.
a) Desde el Congreso Pedagógico
La Comisión de Gobierno y Financiamiento de la Educación, en un dictamen de consenso unánime, plantea que las funciones del Estado Nacional y los Estados Provinciales respecto a educación están ya establecidas en las Constituciones respectivas y que las leyes que las reglamentan deben coordinarse para asegurar la coherencia del sistema (Ministerio de Educación y Justicia de la Nación, 1988:222 y subs.).
Además que la futura Ley de Educación tendrá que asegurar la "progresiva provincialización y municipalización de la gestión educativa". Dicha gestión requiere, para ello, "la imprescindible y necesaria transferencia de los recursos pertinentes del Estado Nacional", que deberá aumentar los índices de coparticipación de los impuestos nacionales en las provincias de menores recursos propios.
También se deberá garantizar una "amplia libertad operativa de las diversas regiones". Para ello deberán definirse las competencias entre Nación, Provincias y Municipos, para resolver la problemática de la demanda educativa, mediante un proceso de regionalización, desconcentración y descentralización. Se insiste que para garantizar el proceso de descentralización es necesario que la transferencia de los establecimientos nacionales a las provincias se haga conjuntamente con los recursos respectivos.
El Punto 1 de este Dictamen finaliza sosteniendo que tanto la "regionalización, la provincialización, el federalismo, presupone que los Estados Provinciales no deben delegar funciones que puedan cumplir". Plantean así "provincializar la enseñanza superior con el presupuesto de la Nación".
En los Dictámenes de acuerdo mayoritario y de disenso, el tema principal que separa es el referido a la gratuidad de la enseñanza. Pero ambos establecen que le compete al Estado Nacional fijar "las pautas y contenidos mínimos" en todos los niveles, controlar y supervisar, como así también, desarrollar acciones de asistencialidad para "atender situaciones derivadas de la realidad socio-económica".
¿Porqué razón corrientes diversas o contrapuestas de opinión, acuerdan por unanimidad la "progresiva provincialización y municipalización de la gestión educativa"?. Una respuesta taxativa no parece posible, sin embargo, resulta pertinente considerar entre otros aspectos los siguientes. En primer lugar, la relación entre federalismo y descentralización educativa. Este principio fue reinvidicado desde el siglo pasado por disímiles y vastos grupos de opinión, sin embargo el centralismo como característica constitutiva, presente desde la conformación del sistema educativo nacional, puede explicarse por el interés de los sectores dominantes de homogeneizar la población para legitimar un nuevo orden social (Tenti Fanfani, 1993). Además, el federalismo educativo fue el argumento principal utilizado para implementar el traspaso de los establecimientos educativos. En segundo lugar, la Iglesia sostuvo que lo que un ente menor puede hacer satisfactoriamente no tiene porqué asumirlo o absorverlo el ente político mayor. En tercer lugar, en los diferentes dictámenes de la Comisión Nº 7, se menciona la estrategia descentralizadora como una vía para democratizar los procesos de decisión. De allí, la nuclearización como una instancia integradora local. Se esperaba también que las nuevas asignaciones de responsabilidades y de funciones serían acompañadas de los recursos necesarios para poder cumplirlas.
b) Los Ámbitos de la Descentralización en la Ley Federal de Educación
El llamado proceso de descentralización federal del sistema educativo argentino consistió básicamente en una transferencia de servicios, iniciado con las escuelas del nivel primario a comienzos de la segunda mitad del siglo XX y concretado sin definir los marcos legales que regularan las nuevas condiciones. La ley nacional 24.195/93 propone los procedimientos y mecanismos que debieran haber estado garantizados antes de iniciar el "operativo descentralizador".
La Ley Federal define las atribuciones y responsabilidades de los distintos órganos de gobierno de la educación, redefiniendo las relaciones entre el Estado Nacional, las Jurisdicciones Provinciales y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA), teniendo en cuenta, entre otros, los "criterios de unidad nacional, democratización, descentralización y federalización, participación, equidad…" (Art. 51).
El Estado Nacional se reserva la "responsabilidad principal e indelegable" de fijar la política educativa (Art. 2) y la de "garantizar el cumplimiento de los principios, objetivos y funciones del Sistema Nacional de Educación" (Art. 53 a). También le corresponde, sobre la base de los acuerdos definidos en el Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCyE), la facultad de establecer las bases curriculares mínimas "dejando abierto un espacio curricular suficiente para la inclusión de contenidos que respondan a los requerimientos provinciales, municipales, comunitarios y escolares" (Art. 53 b; disposición en la que se excluye a las universidades); promover y organizar una red de formación, perfeccionamiento y actualización del personal docente (Art. 53 g); evaluar periódicamente la calidad del funcionamiento del sistema educativo (Art. 53 K; a este respecto las universidades se rigen por la legislación específica) e "implementar programas especiales para garantizar el ingreso, permanencia y egreso de los alumnos/as en todos los ciclos y niveles del sistema" (Art. 53 e).
Asimismo le compete al Poder Edjecutivo Nacional, a través del ministerio específico, dictar normas sobre equivalencias de títulos y de estudios, estableciendo la validez automática de los concertados en el seno del CFCyE (Art. 53 c) y las relativas a la revalidación de títulos y certificados de estudios en el extranjero (Art. 53 l ).
Las autoridades jurisdiccionales (provinciales y MCBS) competentes tienen, por su parte, la atribución dentro de su jurisdicción de organizar, administrar y conducir los establecimientos educativos de gestión estatal y autorizar y supervisar los de gestión privada. En este sentido, les compete el diseño de la estructura de los respectivos subsistemas (Art. 59 a y 59 c). Excepto la educación universitaria, asumen la responsabilidad de la prestación de la totalidad de los servicios educativos en todos sus niveles y modalidades. Esta modalidad de gestión, tiende así a descentralizar el gobierno y la administración directa de las escuelas.
Asimismo es de incumbencia de estas autoridades, "aplicar con las correspondientes adecuaciones, las decisiones del CFCyE" (Art. 59 d) y evaluar periódicamente el sistema educativo en el ámbito de su competencia (Art. 59 e).
El CFCyE aparece como la fórmula de "coordinación y concertación" (Art. 54) de un sistema educativo descentralizado, y tiene la misión de "unificar criterios entre las jurisdicciones" y "cooperar en la consolidación de la identidad nacional" (Art. 55). Integrado por las máximas autoridades educacionales de las distintas jurisdicciones constituye, dentro del texto de la ley, el ámbito de articulación de la diversidad que tiende a preservar la unidad del Sistema Educativo Nacional.
La mayoría de los documentos oficiales justifican la descentralización educativa enmarcándola en un proyecto educacional fundado en la concepción federal de organización del Estado. Sin embargo, aparece como un mecanismo de re-centralización del poder en la medida en que no condujo a una ampliación social en la distribución del poder, incorporando a sectores sociales tradicionalmente excluídos (Vázquez, 1995).
Si el motor de estos procesos hubiere estado orientado por objetivos técnico-pedagógicos, la transferencia de los servicios nacionales en sus diferentes niveles debería haberse realizado atendiendo las condiciones que garantizaran un proceso eficaz; vale decir, teniendo en cuenta la capacidad económico-financiera, de planificación y gestión técnica, factibilidad de implementar estrategias de redefinición de formación docente, posibilidades de generar proyectos de regionalización curricular por parte de cada una de las jurisdicciones provinciales.
Las voces críticas sostienen que los organismos multilaterales de crédito y la banca privada extranjera apoyan y profundizan esta política, presionando al Estado Nacional para reducir el gasto público y aumentar la recaudación fiscal. En este contexto, se sustituiría la concepción moderna de la educación como un derecho social por la de educación como bien de consumo al decrecer la responsabilidad del Estado en el financiamiento de la educación.
Si el Estado Nacional no implementa acciones compensatorias, podrían agudizarse aún más las desigualdades geográficas en la prestación de los servicios y la transferencia se convertiría así en un instrumento de segmentación educativa. A esta realidad habría que agregar la crisis de sentido por la cual atraviesa la educación pública nacional (Braslavsky, 1987).
(*) Publicado originalmente en Revista Contextos)
1- Aspectos considerados en la versión original de este trabajo y que por limitaciones de espacio no han podido ser desarrollados aquí.
- Braslavsky, C. 1987 Un desafío fundamental de la educación latinoamericana durante los próximos 25 años: construir su sentido. La Educación. Revista Interamericana de Desarrollo Educativo. Año 31 (101): 67-82.
- Mcginn, N. 1987 Un proyecto de investigación y acción para descentralización de sistemas educacionales en América Latina y el Caribe. La Educación. Revista Interamericana de Desarrollo Educativo. Año 31 (101): 165-180.
- Ministerio de Educación y Justicia de la Nación 1988 Congreso Pedagógico. Informe Final de la Asamblea Nacional. Buenos Aires.
- Novick de Senén González, S. 1987 Reflexiones sobre las posibilidades y perspectivas de la regionalización educativa en América Latina. La Educación. Revista Interamericana de Desarrollo Educativo. Año 31 (101): 135-154.
- Puelles Benítez, M. 1993 Estudio teórico sobre las experiencias de descentralización educativa. Revista Iberoamericana de Educación (3): 13-40.
- República Argentina. Ministerio de Cultura y Educación. Ley Federal de Educación. 1993.
- Sánchez Martínez, E. 1992 La descentralización federal como criterio estratégico de la política educacional. Separata de la Revista de la Universidad Blas Pascal. Año 1 (2): 143-152.
- Tenti Fanfani, E. 1993 La escuela vacía. Deberes del Estado y responsabilidad de la sociedad. UNICEF-Losada. Buenos Aires.
- Vázquez, S. 1995 El discurso de la descentralización. La lógica del ajuste. Revista La Educación en Nuestras Manos. Año 4 (28/29/30): 9-14.
Ana Isabel Terreno
Graciela Amalia Domínguez
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