Gasto fiscal y bien común

Enviado por IVÁN JOSÉ TURMERO ASTROS

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Introducción

En el país de Bolivia se encuentran sistemas económicos, políticos y fiscales con una estructura similar al resto de los países latinoamericanos, sin embargo, todos los métodos, programas y estrategias en los diferentes sistemas del país son de bajo rendimiento, por tanto, existe una falla en el posible avance nacional a largo plazo.

En la sección de finanzas, se ha cambiado la estructura debido a reformas desde el año 1985 hasta el año 2006, con el propósito de mejorar la situación de los pobres que poseen barreras en sus oportunidades de poseer los servicios públicos de primera necesidad. Las finanzas del país se consideran de forma deficiente que evita el control de los gastos en el sector privado y público, requiriendo programas, cambios o simplemente un mejor control en las acciones que requieren gastos y alteran el valor de porcentaje de tendencia del PIB.

Bolivia ha sido influenciado por informaciones de investigaciones hechas por económicos e investigadores sociales, aplicando las estrategias mencionadas, aliviando las deudas y mejorando la estructura de gastos público, los cuales obtuvieron resultados positivos, desafortunadamente no lo suficiente con las condiciones actuales, el país se ve necesitado de estudios más detallados o programas especiales en aviación de la deudas en el sector público.

CAPITULO I

Bolivia: efectos dinámicos y efectividad de la política fiscal

REVISIÓN DE LA LITERATURA

TEORÍA GENERAL SOBRE LA EFECTIVIDAD DE LA POLÍTICA FISCAL Y EL SECTOR REAL

Para comenzar a analizar la efectividad del multiplicador fiscal en la economía boliviana, a través de un modelo VAR, es necesario reconocer primero el contexto teórico bajo el cual estamos desarrollando el presente modelo. Es de esta manera que encontramos necesario repasar los fundamentos de las teorías keynesianas y neo-keynesianas así como sus críticas y observaciones por su contraparte clásica y neo-clásica.

EFECTOS DE POLÍTICAS FISCALES SOBRE LA DEMANDA

El punto de inicio más frecuente para el análisis de los efectos de una política fiscal sobre el lado de la demanda es el enfoque keynesiano. En su versión más sencilla, este enfoque supone una rigidez absoluta en los precios así como un exceso en la capacidad agregada de producción, de modo que el producto está determinado por la demanda agregada. Es dentro de este modelo que la demanda agregada y la productividad reaccionan a una expansión fiscal a través del efecto multiplicador. En este enfoque el multiplicador es superior a uno y aumenta con la sensibilidad del consumo frente al ingreso corriente; y es más grande cuando aumenta el gasto que cuando se reduce la carga impositiva. Finalmente, si un incremento en el gasto se da de manera paralela a una reducción en los impuestos, el multiplicador de presupuesto equilibrado es igual a uno. (Hemming et al., 2002).

Entre las críticas y observaciones más comunes que se dan a este modelo se encuentra el efecto crowding out o desplazamiento, que ocurre debido a las consecuencias de la intervención fiscal sobre las tasas de interés y el tipo de cambio. Esto es sin mencionar el crowding out directo, que ocurre cuando el gobierno adopta el rol de productor de bienes y servicios, llegando ocasionalmente a sustituir así al sector privado y a las importaciones a través de las fuerzas de oferta y la demanda.

Otros elementos que pueden determinar la magnitud del efecto crowding out son la flexibilidad en los precios y los efectos de la riqueza en la demanda agregada. Para el primero, los neo-keynesianos adoptaron este fenómeno a su modelo abriendo espacio para la flexibilidad de precios, a pesar de que todavía existen rigideces nominales si los precios no se ajustan completamente a los mercados (Mankiw, 1985). El segundo efecto emerge en el caso particular en el cual el consumo depende del estado actual de la riqueza financiera. Un incremento en las tasas de interés normalmente reducirá el valor nominal de los activos financieros, así también lo hará una apreciación del tipo de cambio en el caso de activos en divisas.

EFECTOS NO-KEYNESIANOS DE UNA POLÍTICA FISCAL

Surgen de los modelos neo-clásicos que hacen referencia a las ya conocidas limitaciones del enfoque keynesiano, en especial a su falta de fundamentos microeconómicos. A pesar que los modelos neo-clásicos tienden a concentrarse en los efectos de las políticas fiscales sobre la oferta, se seguirá el enfoque propuesto por Hemming et al. (2002) en lo que se refiere a modelos neoclásicos con implicaciones sobre el lado de la demanda.

ü En primer lugar, las expectativas racionales tienden a conllevar ajustes a futuro en variables que ocurrirían de manera más progresiva con las expectativas adaptativas (que sí fueron incorporadas en algunas variaciones de los modelos keynesianos). Es de esta manera que los efectos a largo plazo de la política fiscal tendrán influencia incluso sobre el corto plazo, y es aquí donde adquiere importancia la diferenciación entre políticas temporales y permanentes. (Krugman y Obstfeld, 1997).

ü El efecto de la Equivalencia Ricardiana es también sumamente importante al momento de considerar los efectos de una política fiscal. Ya que, el enfoque keynesiano se basa en la suposición de que el consumo se relaciona con el ingreso corriente, pero si los consumidores son ricardianos, en el sentido de que tienden a mirar hacia el futuro, y están completamente conscientes de las limitaciones del presupuesto inter-temporal del gobierno, anticiparán que un corte en los impuestos hoy día, financiado con emisión de deuda del gobierno, resultará en impuestos más altos en el futuro. En este caso el consumo no cambiará debido a que el ingreso permanente tampoco se verá afectado dada la ausencia de restricciones en la liquidez y en mercados perfectos de capital (Barro, 1974).

ü Otro elemento importante es la suavización del consumo, que presenta dos modelos que hacen énfasis en este efecto como consecuencia de una política fiscal de emisión de deuda, que son:

§ El modelo canónico, Barro-Ramsey, explica que la política de deuda del gobierno redistribuye la carga impositiva a través de varias generaciones, pero este efecto es contrarrestado por familias que suavizan su consumo y dejan su riqueza a futuras generaciones a través de las herencias (Barro, 1974).

§ El segundo modelo canónico es el de la superposición generacional de Diamond-Samuelson. En este caso, las personas suavizan el consumo a lo largo de sus propias vidas, pero no hay ningún fin de herencia. Es en este caso que la emisión de deuda del gobierno enriquece a unas generaciones a expensas de otras, realiza un crowding out del capital, y reduce los estándares de vida del estado de equilibrio.

Paralelamente, es necesario considerar también a la prima de la tasa de interés y credibilidad como un canal importante de transmisión a través del cual la deuda puede afectar al multiplicador fiscal. A medida que la deuda del gobierno aumenta con expansiones fiscales, la prima de riesgo de inflación reforzará los efectos de crowding out a través de las tasas de interés (Miller et al., 1990). Es bajo estas condiciones que una expansión fiscal temporal será más efectiva que una permanente, ya que implica un menor riesgo de menoscabar la sostenibilidad de la deuda. Es dentro de este contexto que la credibilidad política adquiere importancia. Si hay poca fe en la capacidad del gobierno para revertir un incremento temporal en el gasto o un corte en los impuestos porque le falta un antecedente de cautela fiscal, y las expectativas se inclinan a que la política fiscal sea permanente en lugar de ser temporal, entonces lo más probable será que las tasas de interés incorporen una prima de riesgo. Esta es una de las razones principales para que los multiplicadores fiscales se vuelvan negativos.

EFECTOS DE POLÍTICAS FISCALES SOBRE LA OFERTA

Hemming et al. (2002) también explican que el análisis del rol que juega la política fiscal sobre la estabilización tiende a enfocarse sobre todo en los efectos sobre la demanda. Sin embargo, cuando se trata de analizar el tema de limitaciones en la capacidad, sólo las políticas que promueven respuestas por el lado de la oferta permiten enfocarse en él. Adicionalmente, existen efectos de políticas fiscales sobre la oferta que pueden tener consecuencias a corto plazo sobre la demanda debido a las expectativas de que el crecimiento a largo plazo sea mayor.

El primer efecto a ser considerado es el de impuestos, gasto gubernamental y crecimiento. Al momento de analizar el impacto a corto plazo de una política fiscal, es necesario prestarle atención a la manera en que los cambios a los impuestos salariales afectan la oferta de trabajo y los cambios sobre los impuestos al capital afectan al ahorro y la inversión. Esto puede afectar incluso a la ubicación del trabajo móvil y capital internacionales. Es particularmente relevante el gasto del gobierno en bienes con externalidades positivas, ya que éstos pueden llevar a mayor crecimiento. Otros modelos muestran que dichas inversiones pueden mover a la economía entre equilibrios buenos y malos (Azariadis y Drazen, 1990), con grandes diferencias macroeconómicas (por ejemplo, a medida que la economía se escapa de una trampa de desarrollo) que implican que los multiplicadores fiscales son bastante altos.

Otro efecto que no debe pasar desapercibido es el de los nuevos modelos clásicos. Un elemento característico de estos, que fue resaltado inicialmente por Lucas (1975) y Sargent y Wallace (1975), es que las políticas que son completamente anticipadas y que afectan a la demanda agregada (no a la oferta agregada) no tienen ningún efecto sobre el crecimiento tanto en el corto como en el largo plazo. Sólo las políticas no anticipadas (es decir aquellas que reflejan sorpresas del gobierno o información imperfecta) tienen algún tipo de efecto, el cual emerge completamente por el lado de la demanda.

ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LA POLÍTICA FISCAL

Finalmente, el efecto de una política fiscal sobre la actividad económica pude depender de factores institucionales. Una manifestación de esto son los rezagos internos y externos: los rezagos largos reducen los multiplicadores fiscales de corto plazo; los internos muestran el tiempo que toma reconocer que una política fiscal debe ser cambiada y luego aplicar las correspondientes medidas, éstos son una función del proceso político y la efectividad de la administración fiscal; los rezagos externos reflejan el tiempo que tarda la demanda agregada en asimilar las medidas fiscales (Blinder y Solow, 1974).

Es también necesario tomar en cuenta las consideraciones de economía política. Los déficits largos y persistentes pueden apuntar a la existencia de un sesgo deficitario que puede ser explicado por varios factores de política económica (Alesina y Perotti, 1995): tanto los votantes como gestores de políticas pueden estar sujetos a una ilusión fiscal, por la cual puedan no estar al tanto de las limitaciones presupuestarias inter-temporales del gobierno y, por ende, podrían terminar a favor de déficits sobre superávits; es también posible que los votantes y gestores de políticas prefieran trasladar la carga del ajuste fiscal hacia generaciones futuras; la acumulación de deuda suele ser también una herramienta estratégica con el propósito de limitar el espacio de maniobra fiscal de los futuros gobiernos; las consolidaciones fiscales pueden retrasarse a causa de conflictos políticos relacionados con el repartimiento de costos de ajuste entre distintos grupos, dando como resultado déficits persistentes; finalmente, las instituciones presupuestarias pueden funcionar de manera tal que conlleven persistentemente a gastar demasiado.

LITERATURA EMPÍRICA SOBRE LA EFECTIVIDAD DE LA POLÍTICA FISCAL

Esta sección repasa brevemente la literatura empírica que estudia la efectividad de la política fiscal. Hemming et al. (2002), en este sentido, la separa en tres grupos.

ü El primero se refiere a los trabajos que estudian episodios de saneamiento fiscal y buscan identificar contracciones fiscales expansionistas utilizando, por ejemplo, el Método Generalizado de los Momentos (véase, por ejemplo, Giavazzi y Pagano, 1996 y Perotti, 1999).

ü Un segundo grupo estudia los factores que determinan los multiplicadores fiscales, analizando, por ejemplo, las relaciones entre la política fiscal, tasas de interés, inversión y pruebas de equivalencia ricardiana (por ejemplo, Seater, 1993 y Giavazzi et al., 2000).

ü Finalmente, en el tercer grupo se consideran los trabajos que se enfocan en los efectos dinámicos de la política fiscal sobre variables macroeconómicas. Entre estos trabajos pueden encontrarse simulaciones de amplios modelos macroeconómicos (modelos de equilibrio general, principalmente) y, más recientemente, el uso de la metodología de vectores auto-regresivos (VAR).

Sin embargo, a pesar que el uso de los modelos VAR ha demostrado ser eficaz en la descripción de la dinámica conjunta de las variables (Stock y Watson 2001), la correlación existente entre las variables endógenas, propia de la naturaleza del modelo, implica que los términos error de las ecuaciones de forma reducida también se encuentran correlacionados. Por tanto, cuando se desea inferir sobre las relaciones estructurales entre las variables surge el problema de identificación (véase Hamilton, 1994, para un mayor detalle sobre este problema). Esto implica que al adoptar esta metodología la dificultad reside en identificar los shocks exógenos o estructurales. Dentro del marco metodológico de los modelos VAR, son principalmente tres los enfoques principales que la literatura sigue para abordar esta problemática.

El primer enfoque, conocido como “narrativo” o de “variable dummy”, se basa en el enfoque de “estudio de eventos” desarrollado inicialmente por Romer y Romer (1989). Consiste en la introducción al modelo de variables dummy con el objetivo de capturar episodios fiscales determinados, no previstos y exógenos (principalmente, se han utilizado fechas que capturan información fiscal en periodos de guerra

El enfoque del VAR estructural (SVAR) aparece como una alternativa al modelo anterior. Desarrollado inicialmente por Blanchard y Perotti (1999) y empleado por varios otros estudios para analizar la política fiscal (Marcellino, 2002; Restrepo y Rincón, 2006; De Castro y Hernández, 2006; entre otros), este enfoque se centra en los errores del sistema. La identificación de los shocks se basa en la imposición de restricciones y en la estimación de un conjunto de ecuaciones simultáneas entre las innovaciones del modelo VAR y los shocks fiscales exógenos. Por un lado, se argumenta que los rezagos en las decisiones de la política fiscal discrecional constituyen una ayuda a este enfoque en cuanto a la imposición de restricciones (Perotti, 2007). Sin embargo, por el otro lado, se argumenta también que ese rezago permite al sector privado anticipar los shocks, provocando la existencia de un sesgo en las funciones de impulso respuesta estimadas.

Finalmente, el tercer enfoque se basa en la descomposición de Choleski. Este método es alternativo al anterior aunque, igualmente, se basa en un modelo estructural. Para identificar los shocks estructurales, este método obtiene las restricciones que vinculan los residuos de la forma reducida con las perturbaciones estructurales utilizando la descomposición de Choleski de la matriz de covarianzas. Los residuos obtenidos se encuentran intercorrelacionados, permitiendo calcular la función impulso-respuesta sobre la base de impulsos ortogonales entre sí. Entre los autores que utilizan este enfoque puede mencionarse, entre otros, a Fatás y Mihov (2001), Favero (2002) y De Castro (2004).

BREVE RESEÑA A LA POLÍTICA FISCAL EN BOLIVIA

En el análisis de la política fiscal en Bolivia es inevitable comenzar en los años 1984-1985. La magnitud del impacto de la hiperinflación implicó una serie de reformas en el país que lograron la estabilización fiscal, sentaron las bases para una estabilización macroeconómica exitosa y ayudaron a consolidar el naciente y frágil régimen democrático. Sin embargo, algunos autores sostienen que las políticas implementadas desde entonces no fueron las ideales y con el paso de los años se han ido postergando ciertas medidas consideradas necesarias, como la formalización y universalización del sistema tributario hasta el presente (Sheriff, 2003). Estas críticas aumentaron particularmente para los años 2000-2005 en los cuales el déficit fiscal amenazaba con llevar al país hacia una recesión de magnitud similar a la de Argentina en 2001.

Sin embargo, la economía boliviana ha registrado superávits fiscales desde el 2006. Esto se debe principalmente a los mayores precios de exportación para los productos bolivianos, junto con mayores ingresos provenientes del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y regalías, dando como resultado ingresos públicos considerablemente más elevados. En un estudio reciente se sostiene que “entre los años 2004 y 2008, los ingresos gubernamentales se incrementaron de 28,5 por ciento del PIB a 48,4 por ciento, un incremento enorme de 20 puntos porcentuales en términos del PIB”. Los autores luego proceden a explicar que la tasa de crecimiento mejoró en el periodo 2002-2008 y se encuentra correlacionada de manera positiva con el comportamiento fiscal del sector público. La economía registró un crecimiento anual del 4,8 por ciento para el periodo 2004 – 2008, con el crecimiento llegando a su pico con 6,1 por ciento en 2008, siendo éste el más alto desde 1975.

El grafico anterior muestra el comportamiento de tres variables consideradas esenciales en la política fiscal: consumo público, inversión pública e ingreso público, entendido este último como el ingreso por recaudaciones tributarias menos las transferencias (Anós-Casero et al., 2010). En el gráfico se puede observar que el gasto de consumo final de las administraciones públicas se ha mantenido relativamente constante desde 1990, oscilando alrededor del 11% del PIB. La misma estabilidad puede ser observada en el comportamiento de la inversión pública como porcentaje del PIB, con la excepción de un leve incremento de un punto porcentual desde el 2006, año en el cual la inversión subió de 7 a 8,9% del PIB, manteniéndose en 8% hasta el año 2010. Sin embargo, la variable que más resalta por su comportamiento es la de ingresos públicos como porcentaje del PIB, que incrementa considerablemente el 2007, año en el cual llega a conformar el 10,5% del PIB. Este incremento da lugar a un periodo de tres años 2005-2008 en el cual el ingreso público llegó a ser superior que la inversión pública. Una de las explicaciones más comunes para este incremento en ingresos es el aumento en los ingresos provenientes de los impuestos IVA e IDH, que en conjunto representan la mitad del ingreso por impuestos. El ingreso por IDH adquiere particular importancia debido a su acelerado crecimiento promedio (52 por ciento), con el mayor incremento en 2006, cuando el Estado volvió a tomar control de YPFB a través del decreto de nacionalización (Machicado et al., 2011).

En cuanto a la composición de la inversión pública, el gráfico anterior muestra que en los últimos años la mayor parte de la inversión fue destinada a la infraestructura, con una participación de 48 por ciento para el año 2010. El segundo puesto ha sido históricamente ocupado por la inversión social, con una participación del 33 por ciento de la inversión pública ejecutada en el año 2010.Esta es una tendencia que se ha mantenido relativamente constante en el periodo 1990-2010. Por otro lado, la inversión en actividades productivas ha ido creciendo sostenidamente desde el 2006, sin embargo no ha vuelto a alcanzar los porcentajes con los que contaba en los años 1991 (20 por ciento) y 2002 (19 por ciento).

Finalmente, muchos autores concluyen su revisión sobre el estado actual de la política fiscal boliviana explicando que ella está operando dentro de un nuevo contexto macroeconómico. Dentro del mismo se pueden observar ingresos crecientes así como nuevas responsabilidades del sector privado en lo que se refiere a las empresas estatales y compromisos de políticas dedicadas a reducir la pobreza en Bolivia de manera sostenida (Machicado et al., 2011).

Datos y metodología

LOS DATOS

Para el presente trabajo se utilizó información anual para el periodo 1990-2010. La frecuencia de las observaciones es de carácter anual debido a una ausencia de disponibilidad de datos trimestrales, especialmente en el caso la variable de inversión pública. Otras variables que fueron utilizadas son las de consumo público, consumo privado, PIB e ingreso público; entiéndase este último como la suma de la renta interna más la renta aduanera, menos las transferencias (en concordancia con la metodología empleada por Anós-Casero et al., 2010).

Tomando en cuenta las limitaciones existentes en el país al momento de conseguir datos consistentes, las variables mencionadas fueron obtenidas de la base de datos en línea del Instituto Nacional de Estadística (INE) así como de la base de datos de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE). Las variables utilizadas para construir la variable de ingreso público (renta interna, renta aduanera y transferencias) fueron obtenidas del flujo de caja del Tesoro General de la Nación, provisto por el INE. El Consumo Público fue obtenido del cuadro del PIB por tipo de gasto, en el cual la variable recibe el nombre de Gasto de Consumo Final de la Administración Pública. La variable Consumo Privado también fue obtenida del mismo cuadro, en el cual recibe el nombre de Gasto de Consumo Final de los Hogares e ISFLSH. La variable de Inversión Pública se refiere la inversión pública ejecutada y fue obtenida de la base de datos de UDAPE.

2.1.2 METODOLOGÍA ECONOMÉTRICA: VAR ESTRUCTURALES

Este trabajo estudia desde una perspectiva empírica el impacto en el producto generado por un shock fiscal exógeno y no anticipado. Para esto, el marco metodológico utilizado se basa en el enfoque VAR estructural (SVAR). Los shocks estructurales son aislados e identificados utilizando la descomposición de Cholesky y siguiendo a Fatás y Mihov (2001), Rezk et al. (2006) y Hur (2007). Una vez que los shocks son identificados, es posible estimar las funciones impulso respuesta (FIR) y la descomposición de varianza a fin de obtener los efectos dinámicos de estos impulsos sobre la actividad económica.

VAR ESTRUCTURAL (SVAR)

De esta manera, la relación entre los errores de la forma reducida y las innovaciones exógenas o estructurales estaría determinada por la siguiente relación:

O también:

En este caso, los shocks de gasto e impuestos reflejan los impactos de la política fiscal sobre el producto que desean obtenerse.

FUNCIONES DE IMPULSO RESPUESTA (FIR)

La FIR rastrea el efecto de un shock en una de las variables del modelo sobre las otras variables endógenas. Un shock sobre la variable no sólo tiene un impacto sobre sí misma, sino que también es transmitido al resto de las variables endógenas a través de la estructura dinámica del VAR.

Resultados

2.3. CARACTERIZACIÓN DE LAS VARIABLES

En este estudio sobre la economía boliviana se utilizaron tres series fiscales con frecuencia anual para el periodo 1990-2010. A estas series se les aplicó la transformación logarítmica con el objeto de estabilizarla varianza, quedando definidas las series fiscales como LogPIB (PIB real), LogGASTOPUB (Gasto Público) y LogINGPUB (Ingresos Fiscales Netos).

Con el objetivo de testear la presencia de estacionariedad y definir el grado de integración de las series, se emplea el test de raíz unitaria de tipo Dickey-Fuller Aumentado (ADF). Alternativamente, se utiliza el test de Phillips-Perron como una segunda prueba de raíces unitarias (Phillips y Perron 1986). Los resultados, presentados en el cuadro 1, confirman que las series en niveles no son estacionarias.

2.4. ANÁLISIS DE COINTEGRACIÓN

De existir cointegración, debiera incluirse en el modelo un término de corrección error. Para evaluar la existencia de cointegración se aplica el test de Johansen, cuyos resultados se muestran en el cuadro 2, utilizando los rezagos propuestos por los criterios de información de Akaike y Schwarz. Siguiendo la sugerencia de ambos criterios, se utilizan 2 rezagos.

Los resultados permiten rechazar, al 5 por ciento de confianza, la presencia de una relación de cointegración entre las tres series fiscales utilizadas. Por tanto, se continúa con la especificación de un modelo VAR con variables en diferencias.

2.5. VAR ESTRUCTURAL (SVAR) Y LA FUNCIÓN IMPULSO RESPUESTA (FIR)

El primer paso en la estimación del modelo SVAR consiste en obtener los residuos del VAR en forma reducida. Por tanto, se estimó un modelo VAR de orden 2 en diferencias, utilizando como variables endógenas la primera diferencia de las tres series fiscales descritas con anterioridad9. Adicionalmente, se utilizaron variables cualitativas con el objetivo de capturar información adicional sobre fenómenos que pudiesen incidir en el poder explicativo del modelo. Luego de haber realizado varias pruebas al respecto, se añade al modelo una variable dummy para el año 2005, periodo en que no sólo se experimenta un cambio en la lógica de la administración fiscal en Bolivia, sino también en el que se inicia el contexto internacional favorable para los precios de las principales exportaciones nacionales. Una vez estimado el modelo, se evalúa el comportamiento de los residuos de la forma reducida (ver cuadro 3). Estos siguen una distribución normal y se constata la ausencia tanto de heteroscedasticidad como de autocorrelacción y procesos ARCH.

Siguiendo con la metodología propuesta, se aplican las restricciones descritas anteriormente a través de la descomposición de Cholesky a fin identificar los coeficientes de las ecuaciones (4) a (6), que vinculan los residuos de la forma reducida con las innovaciones estructurales

Los signos de los efectos contemporáneos de los impuestos netos y el gasto sobre el producto se alinean más con la perspectiva neo-clásica que con las sugerencias keynesianas de política fiscal. En el primer caso, se halla que el efecto contemporáneo de los impuestos netos sobre el producto (a31) es pequeño, positivo y significativo. Un incremento de una unidad porcentual en los impuestos netos generaría un incremento de 0,03 por ciento en la tasa actual de crecimiento del producto. De la misma manera, se estima que el gasto público, por su lado, tendría un efecto contemporáneo negativo, pequeño y poco significativo sobre el producto (a32). Finalmente, los impuestos netos parecen tener un efecto contemporáneo no sólo positivo sino también significativo estadísticamente sobre el gasto público total (a21).

En el gráfico 3 se observa que un shock estructural o exógeno (Shock 1) de una desviación estándar que eleva los impuestos netos produce una respuesta positiva pero pequeña en la tasa de crecimiento del producto. Este impacto equivale aproximadamente al 6 por ciento del impulso y es transitorio, tendiendo a estabilizarse luego de alcanzar un pico máximo al tercer periodo. Asimismo, un shock estructural en el gasto público (Shock 2) de una desviación estándar produce un impacto negativo en la tasa de variación del producto de aproximadamente 4 por ciento del impulso inicial en el primer periodo.

En el gráfico 4 se presenta la respuesta acumulada del producto a los shocks fiscales. Mientras que un shock exógeno en los impuestos netos genera un impacto positivo sobre la tasa de crecimiento del PIB superior en aproximadamente 1 por ciento al valor del impulso inicial al cabo de 10 periodos, un shock estructural en el gasto público produce un impacto negativo inferior en menos del 0,5 por ciento al valor del impulso inicial al cabo de los mismos 10 periodos.

En el gráfico 5 se presenta de otra manera el impacto acumulado de los estímulos fiscales estudiados sobre el producto desde el primer hasta el tercer periodo, siguiendo la definición de multiplicador fiscal acumulado propuesta por Spilimbergo et al. (2009)10. De esta manera, queda en evidencia que el multiplicador fiscal acumulado respecto al gasto público es cercano a cero y, además, de corta duración. El multiplicador fiscal respecto a los impuestos netos es algo más grande y con mayor duración.

El análisis de descomposición de varianza complementa el análisis de la FIR, calculando la contribución de cada shock estructural sobre el error de predicción de cada variable periodos hacia adelante. Entre los resultados más relevantes, se observa que un shock estructural en los impuestos netos públicos explica hasta el 48 por ciento de la varianza del producto en un horizonte de hasta 3 periodos; un shock en el gasto público, por su parte, explica solamente hasta el 8 por ciento de la varianza del PIB dentro del mismo horizonte de tiempo.

CAPITULO II

Bolivia: financiación y arreglos institucionales para retirar barreras a los caminos de los pobres

INVENTARIO DE LA INFRAESTRUCTURA PRO POBRE EN BOLIVIA

INFRAESTRUCTURA EN EDUCACIÓN

Según el Ministerio de Educación, para el año 2005, Bolivia tenía 15.367 locales educativos, para 2.792.164 alumnos inscritos y una población en edad escolar de 2.910.262 personas. A pesar de que la cantidad de locales educativos se han incrementado en los últimos años, todavía la oferta se considera insuficiente. Si dividimos el número de alumnos inscritos entre el número de locales educativos en cada municipio, encontramos que en promedio los municipios tienen 122 alumnos inscritos por local educativo, con municipios que alcanzan un máximo de 776 alumnos y un mínimo de 8 alumnos.

La mayoría de los establecimientos educativos fueron construidos para este propósito (84,3 por ciento). No obstante las condiciones de estos edificios no son las más adecuadas. El 57 por ciento de los edificios educativos tiene suelo de cemento y el 7,5 por ciento tiene suelo de tierra; solamente el 46,2 por ciento recibe agua de la red pública, el resto obtiene agua de vertiente, pozo, carro repartidor u otro. Solo el 11,8 por ciento de los locales educativos tiene alcantarillado, el resto elimina las excretas a cámaras sépticas (27,8 por ciento), mediante otro sistema (45,4 por ciento), y el 0,6 por ciento no tiene sistema de eliminación de excretas (el restante no reporta este dato). Existen solamente 8.405 establecimientos con un ambiente para dirección y 1.261 con sala de profesores. La mayoría de los edificios educativos poseen patios (99,3 por ciento), una menor proporción posee canchas (79,3 por ciento), y solo una pequeña fracción posee coliseo (0,9 por ciento).

El número de ambientes de aprendizaje alcanza a 71.164 en todo el país, lo que equivale a 39,2 alumnos inscritos por aula. Si tomamos el número de alumnos inscritos por aula disponible en cada municipio, el promedio es de 57,6. En todos los locales educativos del país existen 28.371 baterías de baños, lo que equivale en promedio a 98,4 alumnos por batería. De acuerdo a los registros del Ministerio de Educación, solamente el 12,1 por ciento de todos los locales educativos en el país posee biblioteca, el 8,3 por ciento laboratorios y el 11,9 por ciento taller. En equipamiento es donde existen mayores deficiencias: en los 15.367 establecimientos sólo existen 9.245 computadoras, 5.949 televisores y 4.885 VHS.

INFRAESTRUCTURA EN SALUD

La infraestructura pública en el sector salud de Bolivia comprende a hospitales generales que tienen capacidad de proveer todo tipo de atenciones médicas y, consecuentemente, tienen el equipamiento necesario para ello; hospitales básicos en los que se atienden necesidades clínicas, pero no cuentan con quirófano ni con equipos para atenciones de diagnóstico como tomógrafos o laboratorios de análisis; los institutos especializados en gastroenterología, cardiología o en atención de niños; los centros de salud que atienden consultas básicas; y, los puestos de salud que son lugares mayormente rurales en los que se puede recibir atención de casos comunes y más simples, su equipamiento es más bien elemental y desde ellos se refieren los casos más complicados a los centros y hospitales que mejor puedan atenderlos. El cuadro 1 muestra la distribución de las instalaciones de salud, por categoría y por departamento.

La distribución geográfica de las instalaciones de salud no responde a la demanda. La razón por la que existe una inadecuada distribución de la infraestructura de salud es que ésta es construida no solamente por el Estado, sino también por entidades gestoras de regímenes de seguro social por delegación gubernamental. Estas últimas cuentan con infraestructura propia para uso de sus afiliados y son, después del Estado, la segunda administradora de hospitales generales. Adicionalmente las Iglesias, las Fuerzas Armadas, y organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro poseen y administran instalaciones de salud.

La distribución de la infraestructura de salud es inadecuada. Ciertos centros urbanos cuentan con capacidad excedente para atender a su población y otros centros urbanos y rurales carecen de esta capacidad. Por décadas se ha tratado de implantar en Bolivia un sistema único de salud, pero esta iniciativa ha encontrado enorme resistencia entre los trabajadores del sector y entre los afiliados a los seguros delegados más solventes. Sin embargo, para algunas prestaciones, como la del seguro universal materno infantil y la del seguro obligatorio para el transporte automotor, se ha conseguido que la atención de la natalidad en el primer caso y de lesiones por accidentes de tránsito en el segundo, se puedan atender en cualquier unidad de salud en la que las prestaciones sean demandadas. El costo de estas prestaciones es cubierto por el Estado en el primer caso y por compañías privadas aseguradoras en el segundo.

INFRAESTRUCTURA EN SANEAMIENTO BÁSICO

El artículo 20 de la Constitución Política del Estado, aprobada mediante referéndum en enero de 2009, manda que “Toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones” y que “El acceso al agua y alcantarillado constituyen derechos humanos,…”. El Estado tiene la responsabilidad de proveer estos servicios, y podrá hacerlo mediante contratos con la empresa privada en los casos de la provisión de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones.

De acuerdo al Informe Regional sobre Desarrollo Humano 2010 del PNUD, se requiere de un importante esfuerzo para aumentar las inversiones públicas, especialmente para atender a los más pobres. De los tres servicios básicos que nos ocuparemos en esta sección (agua, baño sanitario y drenaje), el agua es el de mayor cobertura (ver cuadro 2), pero se observa que en diez años la atención a la población con menores ingresos ha subido apenas en 3,5 puntos porcentuales, y que ha desmejorado para la población del segundo quintil de ingresos. En términos de acceso a baño sanitario, más de la mitad de la población del quintil de ingresos más bajos carece de este servicio mientras que el 63,1 por ciento de la población en el segundo quintil cuenta con el mismo. En términos de drenaje y alcantarillado la situación es de extrema carencia para los más pobres, apenas el 15 por ciento accede a este servicio.

INFRAESTRUCTURA EN ELECTRICIDAD

El sector de electricidad en Bolivia está constituido por el Sistema Integrado Nacional (SIN) y una serie de Sistemas Aislados (SA) más pequeños. El SIN está separado verticalmente, de manera que los generadores de electricidad le venden a los distribuidores y a los consumidores no regulados. Para el año 2009 la potencia instalada del SIN fue de 1.284,8 MW, y la generación bruta fue de 5.634,5 GWh que representó el 92,1 por ciento de la energía total producida en el país. Los SA están a cargo de empresas y cooperativas, y tenían en 2009 una potencia instalada de 244,2 MW, con una generación bruta de 484,6 GWh, representando el 7,9 por ciento restante.

Para el año 2009 había 4.550,7 kilómetros de líneas de transmisión, de las cuales 2.505 están dentro del sistema troncal y 2.045,7 fuera de este sistema. Tarija, Beni y Pando no están interconectados al SIN, y Santa Cruz y Chuquisaca están interconectados parcialmente, por lo que su demanda se atiende también desde sistemas aislados.

De acuerdo con datos de la Autoridad de Fiscalización y Control Social, a mayo de 2010, habían 1.318.940 consumidores domiciliarios, de los cuales 1.051.831 pertenecían al SIN, y 266.774 estaban conectados a los sistemas aislados.

Las inversiones ejecutadas en el sector eléctrico en los últimos quince años han permitido mejorar la cobertura de este servicio a toda la población, aunque la población más pobre sigue presentando carencias que merecen atención prioritaria. De acuerdo con el PNUD, en 1997, el 34,3 por ciento de las personas en el quintil de ingresos más bajo tenía acceso a la electricidad; este porcentaje se ha elevado a 53,8 por ciento en 2007. En el caso de las personas en el segundo quintil, la cobertura ha mejorado de 74 por ciento a 76 por ciento.

INFRAESTRUCTURA EN RIEGO

Según el Viceministerio de Riego existían, en el año 2000, 5.743 sistemas de riego en el país, de los cuales 248 no estaban en funcionamiento. De los 5.459 restantes, 5.350 se utilizan para la agricultura y 190 para la pecuaria. De los sistemas de riego destinados a la agricultura 626 eran sistemas familiares, y regaban un área menor a dos hectáreas. De los restantes 4.724 el 55,4 por ciento consistían en sistemas de riego pequeños (que regaban entre 10 y 100 hectáreas), el 36,7 por ciento eran sistemas de micro riego (entre 2 y 10 hectáreas), el 6,9 por ciento eran sistemas medianos (regando entre 100 y 500 hectáreas), y el 1 por ciento eran sistemas grandes (mayores a 500 hectáreas). Estos sistemas de riego son en general poco eficientes; en los sistemas tradicionales se llega a entregar entre 18 por ciento y 30 por ciento del total de agua que transportan inicialmente, y en los sistemas mejorados, entre 35 por ciento y 50 por ciento.

El agua que alimentan los sistemas de riego proviene principalmente de fuentes superficiales. El 69 por ciento de la infraestructura de riego tiene como fuente los ríos de caudales estacionales e intermitentes y cursos inestables, el 19 por ciento utiliza embalses naturales y construidos (lagunas y atajados), el 6 por ciento utiliza vertientes de pequeños caudales, y el 6 por ciento restante utiliza pozos de variada profundidad. Predomina el riego de superficie, siendo muy escasos los sistemas de riego por aspersión y localizados.

INFRAESTRUCTURA EN TELEFONÍA

Los servicios de telefonía en el país han estado provistos por una empresa estatal, dos privadas de telefonía móvil y por 14 cooperativas de servicios de telefonía fija. El sector privado incursionó en este rubro a finales de los años ochenta, pero alcanzó una importancia capital, con la terminación del monopolio Estatal y el traspaso a la administración privada de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones S.A. (ENTEL), en 1995. La cobertura de este servicio ha aumentado considerablemente desde entonces. La Ley de Telecomunicaciones que rige el sector hizo posible que las inversiones se multiplicaran y consecuentemente mejorara la cobertura. El sector rural que no tenía acceso a la telefonía fija y dependía de servicios de radio-comunicación con los centros urbanos, se ha beneficiado parcialmente de los cambios tecnológicos que se han introducido al país y que le han permitido acceder a la telefonía móvil.

INFRAESTRUCTURA EN CAMINOS

El sistema de infraestructura vial en Bolivia se divide en tres grandes grupos: i) red fundamental; ii) red departamental; y, iii) red de rutas terciarias o rurales. La red fundamentales competencia exclusiva del nivel central del Estado, mientras que las redes departamentales son competencia de los gobiernos departamentales, y los caminos vecinales (red municipal, o terciaria) son competencia de los gobiernos municipales.

La red vial ha crecido sostenidamente los últimos veinte años, alcanzando los 80.887 kilómetros de caminos en 2008, prácticamente el doble de la longitud de caminos que se tenía en 1990 (ver cuadro 4). La longitud de los caminos pavimentados es la que más ha crecido (250 entre 1990 y 2008), seguida por la de los caminos de ripio (160 por ciento), y muy por detrás por la red de caminos de tierra (50 por ciento). La red departamental es la que más ha crecido (313 por ciento), seguida por la red fundamental (121 por ciento), mientras que la municipal sólo ha crecido en 37 por ciento.

Partes: 1, 2, 3

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