El presidencialismo argentino: crítica y propuestas de reforma (página 2)

Cabe entonces preguntarnos, a la vista de este nuevo debate, tres cuestiones principales: ¿Cual es la relación existente hoy en día entre el poder ejecutivo y el legislativo en la Argentina?; ¿Qué inconvenientes trae para el gobierno nacional no contar con una mayoría a favor en el poder legislativo?; en caso de que el Congreso sea de un signo político distinto al del presidente de turno ¿genera esta situación riesgos considerables para la estabilidad del sistema?

Comencemos por dar una respuesta a la primera cuestión: la relación en la actualidad entre el presidente y el Congreso Nacional. En la Argentina se observa una siempre presente predominancia del primero sobre el segundo. El Congreso se encuentra en la actualidad marginado del circuito de decisiones claves. En los últimos años todos los temas que pasaron por el mismo, que fueron de una gran importancia política y que trascendieron en los medios de comunicación, llegando a despertar el interés de una gran parte de la opinión pública, tuvieron su origen en decisiones del poder ejecutivo (9). El parlamento fue utilizado por el gobierno como una especie de órgano intermedio el cual solo tenia la función de otorgar una cierta legitimidad a sus medidas, mostrándose constantemente reacio a tolerar modificaciones a sus proyectos de ley. A pesar de todo, puede considerarse que esta metodología, que ocasionó la critica de diversos sectores que tildaron al Congreso de ser una mera "escribanía" de la presidencia, se vio superada en el último tiempo (10).

Otro motivo por el cual el poder legislativo mantiene en parte un papel secundario en la vida política del país, fue la aprobación de iniciativas que recortaron sus facultades otorgándoselas al ejecutivo. Un claro ejemplo de esto se observa con la aprobación de la prorroga de la emergencia económica, que permite al presidente la utilización de los decretos de necesidad y urgencia, que a pesar de estar establecido expresamente en el articulo Nº 99 de la Constitución Nacional el carácter extraordinario de esta herramienta, han sido empleados en numerosas ocasiones por los gobiernos de turno para sancionar medidas de forma unilateral (11).

Para responder a la segunda cuestión, acerca de los inconvenientes que trae para el gobierno nacional no contar con una mayoría a favor en el parlamento (11), basta una revisión histórica de cómo se han dado las relaciones entre el presidente y el legislativo cuando ocurrió esta situación, para contemplar los inconvenientes que tuvo primero: inevitablemente su poder fue claramente debilitado al no contar con un Congreso que lo apoyara, ya que repetidamente sus medidas se vieron bloqueadas, sufriendo una significativa disminuido su capacidad de maniobra, y en varias ocasiones, volviéndose impotente ante la necesidad y la voluntad de actuar de acuerdo a sus propósitos. Esto fue lo que ocurrió con los gobierno de Alfonsín, a partir de 1987 luego de perder las elecciones legislativas en septiembre de ese año, y de De la Rúa, al quedar frente a un Congreso opositor al ser derrotado en los comicios de Octubre del 2001.

Con respecto a nuestra tercera pregunta, sobre si al no contar el gobierno con la mayoría en el Congreso surgen riesgos considerables para la estabilidad del régimen, se puede afirmar teniendo en cuenta lo dicho anteriormente, que en un presidencialismo, esta situación, que comúnmente genera un punto muerto en las relaciones entre ambos poderes llevando a la parálisis del sistema, claramente puede provocar inestabilidad y posibilita el origen de una crisis que muy pocas veces encuentra una resolución por vías institucionales, lo que no necesariamente implica un golpe de Estado (aunque este sea uno de los peligros que siempre se presentan como alternativas), sino también como señala Mainwaring, la renuncia del presidente (12).

Tener un Congreso opositor, representa para el gobierno de turno un importante desgaste, ya que debe negociar y ceder en sus pretensiones continuamente para poder obtener la aprobación de las leyes que envía. La reducción del poder del ejecutivo que se da en estas condiciones se ve además particular y profundamente agravada cuando la coyuntura económica no es favorable para el país. En estos casos muchas de las medidas que el presidente considera necesarias aprobar para paliar la crisis encuentran en el Congreso una barrera difícil de sortear. Frente a esta falta de gobernabilidad, la figura presidencial comienza a verse como ineficaz, inoperante e incapacitada para poder resolver la situación, y se empiezan a escuchar reclamos de diversos sectores de la economía a los que se suman las quejas de la ciudadanía (muchas veces manipulada por determinados intereses que aspirar obtener beneficios con la caída del gobierno), que ponen en jaque al presidente y a su gabinete.

La posibilidad de que ocurra esta conflictiva situación entre el ejecutivo y el legislativo cuando se originan gobiernos divididos constituye una de las principales críticas a los regímenes presidenciales, que en Argentina ha generado el debate sobre si esto se podría evitar con un sistema parlamentario. Pero ¿es realmente viable esta alternativa? Sartori afirma que, mientras la situación de estancamiento del sistema político que podría ocasionar la presencia de un gobierno divido se evita mediante la indisciplina partidista (13), los partidos disciplinados son una condición verdaderamente necesaria para el correcto funcionamiento del régimen parlamentario, de no presentarse esta condición este se convierte en un sistema de asambleas no funcionales. Sostiene además, que en el caso particular de Argentina, sus partidos no son "sólidos", manteniéndose unidos fundamentalmente por el incentivo que genera tratar de alcanzar la presidencia. Por lo que considera que el parlamentarismo "produciría una fragmentación partidista que Argentina no necesita".

La indisciplina y la debilidad partidaria del país, se hizo manifiesta en los últimos años. Los dos principales partidos argentinos nos dan una muestra de esto: la UCR sufrió una importante fragmentación que se profundizo luego de las elecciones presidenciales del 2003, en las que obtuvo el peor resultado de su historia con solo el 2,3% del total de los votos. Por su lado el peronismo se ha convertido en un rotulo vacio que permite que se incluyan en él a distintas fuerzas que compiten de manera directa por triunfar en las elecciones. La situación de los muchos partidos se ve además deteriorada por la falta de internas y la designación "a dedo" de los integrantes de las listas, y por la permanente inclusión en ellas de candidatos extra partidarios, elegidos no por su capacidad de conducción o por su carrera dentro de la organización, sino por la popularidad que han conseguido en otros ámbitos de la sociedad que les permite atraer votos o por la cantidad de dinero que son capaces de aportar para la campaña.

El presidente Alfonsín, a favor de una reforma de tipo parlamentaria, comento en su momento: "Esta a la vista lo que sucede en un presidencialismo hegemónico, los órganos de la administración desarrollan una tendencia a eludir la intervención parlamentaria y suelen ser extremadamente parcos a la hora de rendir cuentas".

Debemos tener en cuenta que los sistemas de gobierno, sean presidenciales o parlamentarios, no están solo definidos por su aspecto constitucional o formal (las normas que reglamentan su funcionamiento), sino también por su aspecto material o práctico, es decir, por diversos actores que según la manera en que se relacionan le dan una determinada dinámica al sistema. Puede entonces decirse que por mas que se realice una reforma constitucional para establecer una forma parlamentaria de gobierno, si los protagonistas son los mismos que teníamos en el presidencialismo y continúan manteniendo las ideas y formas de desenvolverse en la vida política que antes, lo mas probable es que en lugar de ser ellos trasformados por la practica parlamentaria, terminen adaptando al nuevo sistema para que sea funcional a sus viejas costumbres (14).

El profesor Néstor P. Sagüés, indica en uno de sus trabajos que antes de pensar la alternativa parlamentaria "hay que preguntarse sobre la aptitud del Congreso para asumir los roles que impone el parlamentarismo: si este ha sido inepto para asumir los de un sistema presidencialista (por morosidad, carencia de aptitudes para tomar decisiones razonables, abdicación de sus competencias, corrupción, falta de calidad y cultura de sus miembros, etc.), tal comportamiento es un mal presagio para la adopción de un régimen parlamentario, ya que este no hace milagros, y no puede mágicamente, transformar un Congreso presidencialista ineficiente en uno que funcione correctamente en un esquema parlamentario".

Nuevamente aquí nos encontramos con la opinión de Sartori, quien nos dice que "la cohesión y disciplina partidista (en las votaciones parlamentarias) nunca ha sido una consecuencia de los gobiernos parlamentarios. Si un sistema se basa en las asambleas fragmentadas, ingobernables, y emocionales, por su propia inercia seguirá tal cual es".

Además como señala el Dr. Juan Abal Medina (h), "en la Argentina se ha dado una radicalización de la lógica "amigo-enemigo" en los partidos, impidiendo la valoración positiva del disenso y la pluralidad de opiniones". Por lo tanto, vemos que esta situación traería serios inconvenientes para la practica parlamentaria, que demanda sustituir esta concepción, por la de ver a los demás partidos como integrantes necesarios para la vida política del sistema y como posibles socios, con los que a pesar de no compartir plenamente las ideas, se puede llegar a establecer un acuerdo duradero y estable para el mantenimiento de un gobierno.

De acuerdo con lo dicho anteriormente, vamos comentar brevemente que sistema de gobierno consideramos que seria mejor adoptar en Argentina en caso de que se decida reformar el actual. Esta a la vista que el cambio a un régimen parlamentario, no solucionaría los inconvenientes que hoy sufre presidencialismo argentino, e incluso podría llegar a agravarlos. Debemos seguir por lo tanto la recomendación de Sartori de optar por un régimen de tipo semipresidencial, ¿Pero de que tipo? Creemos que la mejor reforma y la mas fácil de ser aplicada en la Argentina, y que solucionaría el problema de los gobiernos divididos, seria una similar a la propuesta por Lloyd N. Cutler en 1980 para el sistema estadounidense. Esta consistía a grandes rasgos en que los poderes ejecutivo y legislativo fueran elegidos de manera simultánea y para mandatos de igual duración. En caso de que se produjera un punto muerto en las relaciones entre ambos que perjudique al sistema, el presidente (en una sola ocasión por cada mandato), podía disolver el Congreso y convocar a nuevas elecciones legislativas. A su vez, si ocurriese esto, el Congreso con el voto mayoritario de ambas cámaras emitido dentro de los 30 días siguientes a la decisión del mandatario, podía convocar a elecciones presidenciales para la misma fecha que las legislativas. A lo anterior, y con el objeto de buscar un equilibrio de poderes hay que agregar la posibilidad de que de la misma manera, sea el parlamento quien inicie el proceso. Desde nuestro punto de vista, esta es una alternativa que daría la posibilidad de resolver el estancamiento que puede ocasionar un gobierno dividido, permitiendo una salida institucionalizada a la crisis política y evitando el desgaste y el maltrato del régimen democrática, que como sabemos, nunca a desembocado en resultados que convengan al pueblo argentino.

Notas

1. La Constitución argentina establece las atribuciones del poder ejecutivo en su artículo Nº 99, según este cual: "Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país." Por su parte corresponde al Congreso de la Nación, compuesto por las cámaras de diputados (representantes del pueblo de la nación) y senadores (representantes de las provincias), legislar sobre distintas materias, las cuales están determinadas en el artículo Nº 75 de la Constitución Nacional.

2. Con respecto a esta característica, Sartori señala que en caso de la existencia de un órgano intermediario (colegio electoral, congreso o parlamento) una elección puede considerarse de todos modos directa si este órgano solo aprueba y no toma una decisión propia, es decir, en el caso de que deba elegir a alguno de los candidatos que no ha logrado mantener una mayoría absoluta popular, opte por aquel que haya obtenido la mayoría relativa. Es por este motivo que la Argentina, que hasta el año 1994 tenía elecciones presidenciales indirectas, entra de igual manera en la categoría de los presidencialismos según Sartori. Conviene mencionar también, que hasta esa fecha, estaba previsto que en caso de que ningún candidato obtuviera mayoría absoluta luego de contabilizar las decisiones del total de las Juntas electorales (una por distrito electoral), el presidente debía ser elegido por el Congreso de la Nación, situación que nunca se dio, y que de haber ocurrido, habría permitido ubicar al sistema argentino, según la clasificación de Arend Lijphart, en una forma de gobierno hibrida.

3. El modelo presidencialista argentino, adoptado por los constituyentes en el año 1853, al igual que los demás presentes en América Latina, tiene su inspiración en el modelo estadounidense establecido por la constitución de ese país en el año 1787. Sin embargo, a diferencia de este último, la historia de los presidencialismos latinoamericanos está marcada por repetidas interrupciones al orden constitucional, y por una fuerte inestabilidad de los gobiernos. Como señala Sartori, de estos países, Costa Rica y Colombia son los que tienen el mejor registro de longevidad del orden constitucional, que no ha sido violado desde 1949. Pero la mayoría de los países de la región han recuperado su democracia presidencial recién en la década de los ochenta.

4. El gobierno de Carlos S. Menem, que finalizó un primer mandato que abarcó desde el año 1989 a 1995, y que luego, gracias a la reforma constitucional de 1994, que redujo el mandato a cuatro años y que instauró la posibilidad de la reelección presidencial, llevó a cabo un segundo mandato desde el año 1995 a 1999; y, por otro lado, la presidencia de Néstor Kirchner entre los años 2003 a 2007.

5. El resurgimiento de este debate en la Argentina, se da en un momento electoral, proclamado por algunos como decisivo para el país, en el que muchas practicas de la clase política y la instalación en la opinión publica de determinadas ideas, siempre impulsada por figuras de relevancia que en muchas ocasiones responden a intereses que no son precisamente los del "pueblo argentino" , sobre la manera de proceder y la relación existente entre el gobierno nacional y el poder legislativo (no solo en los últimos años y en el presente, sino también suponiendo la que se dará en los años venideros), posibilitan una revisión sobre el régimen actual y el planteamiento de si es el que mejor se adapta a las necesidades políticas de la ciudadanía y a las fluctuaciones en los apoyos partidistas al gobierno de turno.

6. Uno de ellos, Scott Mainwaring, afirma que desde 1967 el mundo ha tenido 31 democracias continuas, y de estas, solo cuatro (Colombia, Costa Rica, Venezuela y Estados Unidos) tienen sistemas presidenciales (Para ver el análisis remitirse a la fuente de la nota 2, pág. 121). Por su parte, Fredd Riggs sostiene que, entre 76 sistemas políticos abiertos, 33 eran presidenciales y su tasa de fracaso fue mayor (91%, 30 casos) que la de los regímenes parlamentarios (31%, 13 casos).

7. Mainwaring, Scott. (1995) Presidencialismo, multipartidismo y democracia: la difícil combinación en Revista de Estudios Políticos Nueva Época, Nº 88, ISSN 0048-7694, Pág. 124. Disponible en http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/3/REPNE_088_113.pdf

8. Mosca, Carlos M. (1992) Presidencialismo o parlamentarismo en la República Argentina en IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, IIJ-UNAM, Serie G, Estudios Doctrínales núm. 139, México, D.F. ISBN 968-36-2646-7. Pág. 434. Disponible en http://www.bibliojuridica.org/libros/2/899/24.pdf

9. Las estadísticas presentadas por el Congreso Nacional muestran que del total de los proyectos de ley aprobados desde 1983, cerca del 50% fueron enviados por el poder ejecutivo. Mientras que María Barón, editora de Directorio Legislativo, señala que en el promedio del ultimo lustro "por año se aprueban 160 leyes, de las cuales cerca del 60% las ingresa el ejecutivo".

10. Luego de el conflicto entre el gobierno nacional y el sector agroexportador por la cuestión de los derechos de exportación (retenciones), el Congreso Nacional recupero parte de su degradado prestigio frente a la ciudadanía, y se volvió a plantear como la instancia necesaria para resolver democráticamente los conflictos. La reestatización de Aerolíneas Argentinas y el traspaso de los fondos de jubilaciones de las AFJP al Estado, fueron otros de los temas de gran importancia que se trataron y que acapararon la atención de la opinión pública.

11. Es necesario hacer aquí una acotación sobre lo que debe entenderse por "mayoría". Sartori nos dice que el control partidista común de ninguna manera asegura una mayoría partidista común, ya que el concepto de mayoría es significativo si ésta no existe solo formalmente, sino que en la práctica actúa de manera realmente unida y con un acuerdo duradero sobre un conjunto de temas. Es decir, el partido del presidente puede ser mayoría en el parlamento, pero para que realmente tenga significado hablar de que posee una mayoría allí, esta debe mostrarse y actuar reiteradamente de forma cohesiva. Sartori a expresa su coincidencia con la opinión de Valdimer Orlando Key, que "el control partidista común del ejecutivo y el legislativo no asegura un gobierno fuerte, en tanto que la división del control partidista lo impide".

12. Dice Mainwaring: "Los presidentes han dimitido cuando han perdido buena parte de su apoyo en el legislativo, pero la dimisión es un acto personal del presidente, de modo que es un medio no institucionalizado de tratar una crisis. Más aún, cuando un presidente dimite, a menudo acrecienta una crisis porque al vicepresidente generalmente le falta la legitimidad transferida al presidente". Lo ocurrido con De la Rúa en el 2001 es un ejemplo de esta situación, que se vio aun mas agravada porque su vicepresidente, Álvarez, ya había renunciado unos meses antes en medio de un escándalo que envolvía al gobierno.

13. Sartori, hablando del sistema presidencial estadounidense, dice que este ha funcionado y lo sigue haciendo por la presencia de tres factores: falta de principios ideológicos, partidos débiles e indisciplinados y una política centrada en los asuntos locales.

14. Se pudo observar que este fenómeno se dio luego de la reforma constitucional de 1994 con la figura del Jefe de Gabinete, pensado con el objetivo de moderar los poderes presidenciales y permitir, en caso de ser necesario, un cambio en el gobierno (ya que este puede ser removido por el Congreso), resolviendo institucionalmente situaciones de profunda crisis política. Pero en la practica, el Jefe de Gabinete lejos esta de ejercer el poder que le adjudica la constitución (Articulo Nº 100), y se ha tenido un papel claramente subordinado al presidente siendo "invitado" a renunciar cuando mantuvo alguna diferencia con este. Además, desde que sus orígenes, los presidentes de turno se han cuidado siempre de elegir como Jefe de Gabinete a funcionarios cercanos y fieles, que en muchas ocasiones eran desconocidos por la ciudadanía y carecían de peso político propio. Por lo que en el funcionamiento del sistema, en su aspecto "material", no se obtuvo el resultado deseado.

Bibliografía

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INTERNET

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• Leyes sancionadas período 126 (desde el 1/3/08), por Cámara originaria y por iniciativa. Disponible en http://www1.hcdn.gov.ar/actualidad/EstadisticasLeyes08.pdf

Autor:

Federico Aranda

Joaquin Marconi

Nicolas Felger