Aspectos Conceptuales del Autotransporte Federal en México (página 2)

1.2.2. Concepto sobre Vía de Comunicación.

Las vías son medios de comunicación porque sirven como medio de unión o intercambio entre dos o más lugares.

Ahora bien, si las vías calificadas como de comunicación son espacios físicos, cabe preguntarse cuáles son éstos. En principio encontramos al espacio aéreo, que es considerado como vía, ya que en el se transportan bienes y personas por medio de un avión, y también es considerado como tal, porque en el se verifica el espectro radioeléctrico que se utiliza para efectuar comunicaciones; en el primer caso, el medio de transporte es la aeronave, y en el segundo, las mencionadas ondas electromagnéticas, y ambos ocupan la vía de comunicación aérea.

Otro espacio son los ríos y los mares, los cuales son considerados vías acuáticas, ya que en ellos se efectúa el medio de transporte a través de las embarcaciones; también se encuentran las vías terrestres que, por un lado, son las líneas férreas, y su medio de transporte que es el ferrocarril, y por otro, y que es base de nuestro estudio, los caminos y su medio de transporte que es el Autotransporte; asimismo, cabe señalar que dentro de las vías terrestres, se han definido a las rutas postales como una vía de comunicación distinta.

Cabe advertir que debido al desarrollo tecnológico y científico que ha experimentado el mundo contemporáneo, con la aparición de comunicaciones electrónicas y a la conducción de energía eléctrica, se han incluido como vías de comunicación a las líneas telefónicas instaladas y líneas conductoras eléctricas (que hoy en día incluye además a la fibra óptica) que sirven para su comunicación entre diversos puntos; se reconoce la importancia estratégica que representan para la economía, además de que en los sistemas computacionales se han abierto vías de comunicación que, inclusive, enlazan a todas las naciones a través del internet.

Este juego de palabras que puede inducir a errores en cuanto a la distinción que existe entre medio y vía de comunicación, la reconoce Miguel Orrico Alarcón de la siguiente forma:

Es frecuente confundir a las vías generales de comunicación con los medios de transporte y comunicación que operan en ellas y, como se ha dicho en ocasiones anteriores, con los propios servicios establecidos…2

Por tanto, la vía de comunicación es el espacio físico por el cual un medio de transporte circula o transita, y adicionalmente como veremos en su oportunidad y en determinados supuestos legales, para que dicho medio o modo de transporte opere en la vía de comunicación se requerirá de una autorización por parte del poder público que ejerza sobre esta última la función de autoridad.

1.2.3. Concepto sobre Vía General de Comunicación.

Si se expresa que una vía es general, entonces puede deducirse que no se trata de un camino especial o particular, sino que lo es para el uso de la generalidad o de todos los que integran una sociedad determinada.

Esta generalidad con la cual son calificadas a las vías, según el citado Miguel Orrico Alarcón, se debe a que son identificadas como sinónimo del término federal ya que compete su regulación a la federación.

La asimilación del término general con la competencia federal es actualmente aceptado, ya que es común que a la vía general se le distinga de una vía local, y por ello sea tomada como federal. Así lo establece nuestra actual legislación sobre la materia.

Sólo para el efecto de delimitar los alcances de nuestro concepto en estudio, debe señalarse que una vía general también lo es por no ser exclusiva o privada, y en ese sentido, no existiría inconveniente en que además pueda ser considerada, por el poder público que sobre ella ejerce autoridad, como de jurisdicción federal o estatal.

Creemos que por ser disposición expresa de nuestra constitución vigente las vías generales de comunicación son competencia exclusiva de la federación, y las que se encuentren inmersas en las competencias de las entidades federativas son denominadas únicamente vías de comunicación

1.2.4. Quién ejerce potestad pública sobre las Vías Generales de Comunicación.

Una vez examinado el concepto sobre las vías generales de comunicación, conviene precisar el porqué estas importantes arterias de enlace son consideradas de interés público y por ello de competencia o potestad pública del Estado Mexicano.

La potestad se define como el dominio, poder, jurisdicción o facultad que se tiene sobre una cosa 3; por tanto, cuando esta es calificada de pública puede definirse como la facultad que el Estado tiene sobre determinadas áreas de actividad colectiva. El Estado las considera fundamentales para el bienestar general, y en consecuencia, que no pueden estar sujetas a la libre determinación de los particulares.

El Gobierno de un país tiene potestad pública sobre determinadas actividades, si en ellas considera decisiva su intervención para garantizar que todos los individuos puedan tener acceso a su ejercicio. En nuestro país, al Gobierno de la República le ha interesado garantizar, entre otros, que todos los habitantes del país puedan trasladarse, o a sus bienes, por vías generales de comunicación, tales como los caminos, que sean seguros y a cualquier lugar dentro de los límites de su territorio; y es por ello que tiene sobre los mismos potestad pública.

Dicha potestad pública se indica en los ordenamientos legales de la materia estableciendo, normalmente en sus primeros artículos, que se entiende de jurisdicción federal todo lo relacionado con la vía general de comunicación que en ellos se regula.

El Estado Mexicano consiente de la importancia que representan estas vías como promotoras del desarrollo económico, político, social y cultural del País, las considera como de utilidad pública e interés colectivo, ya que son de eminente utilidad para el desarrollo nacional así como de interés público o de la colectividad; le interesa a la sociedad en su conjunto (que es la mandataria del Gobierno) que la utilización de las vías de comunicación no sea exclusiva de nadie en particular y que todos tengan derecho a usarlas.

Esta jurisdicción o potestad pública que tiene el Estado sobre las vías generales de comunicación, de acuerdo a nuestro sistema jurídico vigente, debe estar contemplada en una disposición constitucional; es decir, ser un mandato del pueblo mexicano, manifestado a través de sus representantes populares, y que esté consignado en la Constitución Política. En nuestro país, este mandato ha quedado consignado en nuestras constituciones, desde el año de 1857.

1.2.5. Su regulación legal.

Nuestra Constitución Política, formulada por el Congreso Constituyente de Querétaro de 1917, confirmó en su artículo 73 fracción XVII, la facultad del H. Congreso de la Unión para dictar leyes sobre vías generales de comunicación; y es por ello que en uso de dicha facultad el Poder Legislativo Federal, expidió el día 19 de febrero de 1940 la Ley de Vías Generales de Comunicación con el propósito de regular su utilización y aprovechamiento. 4

El mencionado ordenamiento, clasifica a las vías generales de comunicación en aéreas, marítimas o acuáticas, y las terrestres que son la ferroviaria y los caminos, y como parte que complementan a estas últimas a los puentes debido a que sirven como medio para librar obstáculos que la naturaleza presenta para su trazo y diseño.

Durante 46 años la citada Ley funcionó adecuadamente para la regulación de las distintas vías generales de comunicación en nuestro país, normando entre otros, su explotación y utilización por los medios de transporte que en ellas transitan; sin embargo, la especialización que ha influido a los sistemas jurídicos contemporáneos, la cual busca crear instrumentos legales específicos, y por ello más eficientes, tuvo acogida en México desde finales de los años 90’s en diversas áreas de la vida nacional, tal como sucedió en la legislación relativa a las vías generales de comunicación y sus medios de transporte.

Siguiendo esta dinámica, del período comprendido de 1986 a 1995, se expidieron en nuestro país las leyes especiales del Servicio Postal Mexicano; Puertos, Caminos, Puentes y Autotransporte Federal; de Navegación; Reglamentaria del Servicio Ferroviario; Aviación Civil; de Telecomunicaciones; y de Aeropuertos, procediéndose en todos los casos, a la derogación de las partes relativas que se encontraban reguladas en la Ley de Vías Generales de Comunicación. 5

Es importante precisar que de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Bienes Nacionales la vía general de comunicación caminos y puentes, sean construidos por el Estado o por medio de concesión otorgada a los particulares, son considerados como bienes de dominio público de la federación.

1.3. Caminos y Puentes de Jurisdicción Federal

1.3.1. Su objeto.

Para el objeto de nuestro estudio la Ley vigente se denomina de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 22 de abril de 1993, y tiene como finalidad regular la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento de los caminos y puentes de jurisdicción federal, así como los servicios de Autotransporte Federal que en ellos operan y sus servicios auxiliares.

Los caminos y puentes en su carácter de vías generales de comunicación son declarados por un ordenamiento legal como competencia de una autoridad determinada. Por su importancia como enlaces comunicadores del País en su conjunto, el ordenamiento citado, de naturaleza federal por ser expedido por el Poder Legislativo de ese nivel de gobierno, establece cuáles caminos y puentes deben ser considerados como de competencia de la federación, y al efecto los enumera de la siguiente forma:

A).- Los caminos que entronquen con algún camino de país extranjero;

B).- Los caminos que comuniquen a dos o más estados de la Federación.

C).- Los caminos que en su totalidad o en su mayor parte sean construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión federal por particulares, estados o municipios; y

D).- Los puentes nacionales construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión o permiso federales por particulares, estados o municipios en los caminos federales, o vías generales de comunicación, o para salvar obstáculos topográficos sin conectar con caminos de un país vecino;

E).- Los puentes internacionales construidos por la Federación; con fondos federales o mediante concesión federal por particulares, estados o municipios sobre las corrientes o vías generales de comunicación que formen parte de las líneas divisorias internacionales. 6

En esta descripción que la ley nos proporciona sobre los caminos y puentes que son considerados federales, no obstante existe la condicionante sobre el origen de los recursos económicos empleados en su construcción, se emplea un denominador común: que la vía conecte dos o más entidades federativas o que lo haga con un país vecino; situación que es intrínseca a su propia definición y naturaleza, ya que no tienen un carácter local debido a que sus características rebasan los límites de una competencia estatal y se insertan dentro de las facultades de la federación.

La potestad pública que sobre las vías generales de comunicación tiene determinada autoridad está plasmada en las diferentes legislaciones que sobre ellas existen; y en el caso particular de las vías generales de comunicación caminos y puentes, se encuentra en su ley específica, la cual hemos señalado, y que establece que es de jurisdicción federal todo lo relacionado con los caminos y puentes, que de conformidad con el mismo ordenamiento, reúnen las características para ser considerados de naturaleza federal.

1.3.2. Su competencia.

Esta potestad pública la ejerce la autoridad federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Esta es la dependencia del Poder Ejecutivo Federal que tiene a su cargo planear, formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo de caminos y puentes federales, construirlos y conservarlos directamente, determinar sus características y especificaciones técnicas, así como otorgar las concesiones y los permisos respectivos, vigilar su cumplimiento y verificar e inspeccionar a dicha vía general de comunicación y el modo de transporte que en ella opera. 7

Debe precisarse que esta facultad de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que la convierte en la principal responsable de estas vías de comunicación, no debe ser entendida como exclusiva ya que para efectos de la operación del modo de transporte que en ella transita, tienen competencia otras dependencias de la Administración Publica Federal. 8

Las dependencias que concurren con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en la operación del Autotransporte en los caminos y puentes federales son la Procuraduría General de la República, para la persecución de los delitos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para la revisión de vehículos y mercancías de procedencia extranjera, la Secretaría de Gobernación, a través de la Policía federal Preventiva (antes Policía Federal de Caminos), la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, para la transportación de materiales y residuos peligrosos, la Secretaría de la defensa Nacional, para la transportación de explosivos y la detección de armamento, etc.

1.3.3. Concepto del Derecho de Vía.

La Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal está dividida en dos grandes apartados; en el primero de ellos trata sobre la vía general de comunicación, y en la segundo sobre el modo de transporte que en ésta transita y que es el denominado Autotransporte. En relación a la vía el ordenamiento en cuestión establece, como lo hacía también la Ley de Vías Generales de Comunicación, además de las disposiciones referentes a su construcción, conservación y ampliación, sobre aquellos elementos conexos que forman parte de ella definiéndolos como "los terrenos necesarios para derechos de vía, las obras, construcciones y demás bienes y accesorios que integran las mismas". 9

El legislador amplió el concepto de la vía caminos y puentes para incluir en ella a los elementos indispensables para su crecimiento futuro y su acondicionamiento; esto es, insertó una previsión normativa para ampliar los alcances físicos de dicha vía creando un derecho a favor de la autoridad que ejerce jurisdicción sobre ella.

El principal elemento conexo a los caminos y puentes es el Derecho de Vía, al que la Ley como la franja de terreno que se requiere para la construcción, conservación, ampliación, protección, y en general, para el uso adecuado de una vía general de comunicación, cuya anchura fija la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y que debe ser inferior a 20 metros a cada lado del eje del camino; asimismo, aclara que tratándose de carreteras de dos cuerpos, se mide a partir del eje de cada uno de ellos. 10

1.3.4. Concepto de Servicios Auxiliares.

Adicionalmente a los conceptos sobre los elementos conexos a la vía general de comunicación, existen también elementos que complementan al modo de transporte que en ella transita. Estos elementos son denominados en la actual legislación vigente como servicios auxiliares.

La perspectiva gubernamental de dotar a nuestro país de vías de comunicación y modos de transporte altamente competitivos, a través de elementos que permitan modernizar continuamente a la vía, también ha incluido el análisis del necesario equipamiento con el que debe contar el Autotransporte para prestar servicios más eficientes a los usuarios; asimismo, la operatividad de este modo de transporte, para cumplir con los requerimientos del desarrollo nacional, hace indispensable que cuente con un auxilio permanente para funcionar bajo condiciones de seguridad y calidad.

La legislación vigente recoge diversos servicios que apoyan la operación del Autotransporte, y que más adelante abordaremos, y que en términos generales lo auxilian en la atención de sus descomposturas y accidentes; para no que no cause daños ecológicos, así como para que brinde mayor comodidad a sus usuarios con la aportación de instalaciones físicas adecuadas, tales como las terminales de carga y de pasajeros.

1.4. El Transporte de personas y bienes

1.4.1. Su importancia.

El análisis de la vía general de comunicación denominada caminos y puentes y sobre su modo de transporte el Autotransporte adquiere especial significado cuando se responde el cuestionamiento sobre el porqué estos enlaces de comunicación son regulados por el sistema jurídico vigente.

Una de las principales razones puede buscarse en un propósito esencial de todo gobierno contemporáneo: proporcionar la infraestructura y medios necesarios para el transporte de personas y bienes dentro de su territorio; lo cual significa, tanto el ejercicio de atribuciones públicas, como el mismo cumplimiento de los deberes públicos que tiene el gobierno, esto es, al promover el desarrollo económico nacional estableciendo enlaces comunicadores para el abasto de productos, al garantizar el libre tránsito de personas y bienes, al otorgar, por medio de particulares autorizados, un servicio público de transporte a los ciudadanos, etc.

1.4.2. Su necesidad.

Adicionalmente al análisis que en su momento efectuaremos sobre la relevancia económica del fenómeno de transportación, habrá que decir que sin movimiento de personas y bienes un país no puede subsistir ni afianzar su desarrollo; las sociedades contemporáneas por sí mismas son interdependientes, por lo que no puede hoy hablarse de comunidades autárquicas y aisladas con un nivel de especialización y división de trabajo tal que no necesiten de comunicación e intercambio con otras.

A los ciudadanos de cualquier sociedad actual les interesa transportarse eficientemente, de manera cómoda y en el menor tiempo posible y, además, a cualquier lugar donde necesiten; así como que sus bienes sean transportados de forma segura y rápida. Entendiéndose dentro del concepto de bienes a todo tipo de productos, mercancías, materias primas e inclusive animales.

El transporte, es uno de los requerimientos humanos que, bien se dice, pasaron de ser un lujo a un elemento de primera necesidad.

1.5. Los modos de transporte

Los también conocidos medios de transporte que hemos analizado en la parte relativa a las vías generales de comunicación son la aeronave, las embarcaciones, los ferrocarriles y el Autotransporte. Sin embargo, pueden sumarse a esta clasificación las motonetas, las bicicletas y los vehículos jalados por animales, y aún más, dentro de los ferrocarriles puede señalarse a las ferro barcazas (que es una combinación del modo ferroviario y marítimo) y dentro de cada uno de ellos podría hablarse de diversas especies tales como las avionetas, las lanchas y los automóviles.

Sin embargo, los cuatro primeramente señalados son los modos de transporte que por sus características tecnológicas y operativas, en mayor medida y de forma pública, trasladan a más personas, o a sus bienes, y son los que son sujetos de regulación específica por parte del Estado.

1.5.1. El servicio de Autotransporte.

El concepto más importante para nuestro estudio es el que define al modo de transporte que prestando un servicio público, transita por caminos y puentes federales, y que por ello, tiene relevancia para las disposiciones legales sobre el uso o explotación de la vía general de comunicación: caminos y puentes.

En nuestra materia, del término explotación se derivan otros equivalentes tales como aprovechamiento, uso y utilización; lo que implica que todo aquél que transita por caminos y puentes los aprovecha, los usa o los utiliza; sin embargo, aunque en amplio sentido la explotación la efectúa todo aquél que transita por ellos, en estricto sentido, debe entenderse que hace explotación aquél que se beneficia económicamente al transportar a terceros o a sus bienes, es decir, presta un servicio al público en general o transporta a su personal o a sus propios bienes o conexos a su actividad de forma comercial.

La autoridad que tiene competencia sobre esta vía de comunicación ha considerado necesario garantizar que quienes la aprovechan para obtener un lucro o para complementar sus procesos de producción o comercialización, cumplan con determinados requisitos de operatividad y seguridad. La forma idónea para lograr dicho propósito es por medio de una autorización.

Se ha dicho que el que tiene la facultad originaria de prestar servicio a la colectividad es el Estado mismo, pero que ante la imposibilidad de efectuarlo directamente concede a los particulares una autorización. Lo cierto es que el fundamento de la regulación estatal expuesto líneas arriba lo consideramos más apropiado para explicar la razón legal de la expedición de las autorizaciones para prestar servicios públicos de Autotransporte.

Una consecuencia de la delimitación de los conceptos relativos a los vehículos de autotransporte federal sugiere definir correctamente a aquél que presta servicios a terceros como autotransporte público federal y al que transporta su personal y sus bienes como autotransporte federal; sin embargo, de forma convencional se ha aceptado que el segundo de los términos, sea tomado como el concepto genérico, y las especies, como veremos más adelante, sean autotransporte público federal el que presta un servicio a terceros, y al que también se denomina servicio público federal, y transporte privado a los que lo hacen de sus empleados y mercancías propias.

Adicionalmente, cabe señalar que el calificativo público no se debe a la relación con la autoridad que lo regula, que es autoridad pública, como en ocasiones ha llegado a sostenerse, sino que dicho calificativo se refiere a que el servicio que se presta va dirigido al público en general.

1.6. Los permisionarios

Del otorgamiento de una autorización para explotar los caminos y puentes federales surge una relación autoridad-gobernado, y dos conceptos que de ella se desprenden: el permisionario que es la persona física o moral que goza de una autorización otorgada por el gobierno, y el permiso que es la denominación que en nuestra materia se le da a dicha autorización.

1.6.1. El Permiso.

Contrario a lo que sucedía antes de la expedición de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal y a la liberalización de la regulación de este modo de transporte, anteriormente la autoridad que tiene potestad pública sobre la vía en comento otorgaba una concesión a los autotransportistas que prestaban un servicio público, y un permiso a aquellos que transportaban su personal o sus bienes. Dentro de la actual ley la prestación de todos los servicios de autotransporte, inclusive los denominados auxiliares, está sujeta a una autorización denominada permiso.

Los permisos son otorgados a los particulares, personas físicas o morales, que reúnen los requisitos que la autoridad les fija, y se encuentran supeditados a ciertas reglas de operación para garantizar el óptimo funcionamiento del servicio público autorizado.

No obstante que el análisis sobre las diferencias existentes entre la concesión y el permiso estarán inmersas en de otro capítulo, no sobra señalar, que este último tipo de autorización ha permitido a la autoridad propiciar una mejor competencia entre los prestadores de servicio, lo cual ha dado como consecuencia natural que los mismos servicios hayan aumentado su calidad y eficiencia en beneficio de los usuarios.

1.6.2. Definición.

El reglamento de la Ley de la materia nos define al permisionario como toda persona física o moral autorizada a explotar caminos y puentes federales por medio del Autotransporte .11

El permisionario está autorizado para prestar un servicio público explotando la vía general de comunicación caminos y puentes, y que de conformidad con las definiciones que nuestro Derecho Administrativo nos proporciona, éste debe reunir las condiciones de regularidad, permanencia y continuidad, para satisfacer necesidades colectivas.

El análisis sobre la naturaleza jurídica del permiso será abordada en un capítulo especial dedicado a los aspectos jurídicos del Autotransporte Federal.

Bibliografía y Notas

1 Los Transportes y las Comunicaciones en el Derecho Mexicano. Miguel Orrico Alarcón; editado por la Dirección General de Comunicación Social. Secretaría de Comunicaciones y Transportes. México, 1984, p.33

2 op. cit. p.33

3 Diccionario de la Lengua Española. Editorial Océano. México,1985. p.124

4 Dicha Ley no fue la primera de la materia; la primera se expidió el 28 de mayo de 1888, durante la administración del General Porfirio Díaz.

5 Las leyes mencionadas fueron expedidas, en el orden indicado, con fechas 24 de diciembre de 1986, 9 de julio de 1993, 13 de diciembre de 1993, 4 de enero de 1994, 12 de mayo de 1995, 12 de mayo de 1995, 7 de junio de 1995 y 22 de diciembre de 1995.

6 Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal. Artículo 2.

7 Ibid. artículo 5.

8 Ibid. Artículo 5.

9 Ibid. Artículo 2.

10 Ibid. Artículo 2.

11 Reglamento de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares. Art. 2.

Jaime Gerardo Baca Olamendi

México, D.F.1965. En el período 1993-2000, fue investigador, docente y servidor público en materia de autotransporte federal; sus cargos fueron: supervisor de departamentos de autotransporte (1993-94), subdirector de normas de fabricación de vehículos(1994-95), de legislación y consulta(1995-96), y delegado en la Ciudad de Veracruz(1996-2000), todos dependientes de la Dirección General de Autotransporte Federal de la SCT.

Ha participado, en materia de legislación, en los cursos de Operador de Alto Nivel instrumentados por el Instituto de Capacitación para los Trabajadores del Estado de Veracruz. En el período 1994-1995 participó, en el grupo de partes y componentes vehiculares, en las Delegaciones mexicanas del Subcomité de Normas de Transporte Terrestre del T.L.C. en los Estados Unidos de América y Canadá. En 1993 se hizo aspirante a Corredor Público. Actualmente es Notario Público, titular de la Notaría 2 en el Puerto de Veracruz.

Ciudad y puerto de Veracruz, estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, a los 15 días del mes de marzo del año 2007.