La descentralización en el Perú (Una mirada exhaustiva a un proceso inconcluso)

1. ¿Qué es descentralización?
2. El nacimiento y desarrollo de la descentralización en el Perú
3. El retroceso de la descentralización en el gobierno de Alberto Fujimori
4. La descentralización en el Perú en el siglo XXI
5. Estructura política de algunos estados descentralizados en América Latina

En América Latina la descentralización apareció con fuerza en la década de los años 90 influido por dos circunstancias que fueron factores claves para enrumbar este proceso: a) La salida de Gobiernos Dictatoriales dejando su lugar a regímenes democráticos y 2) Las Reformas Económicas de los años 90. Estos dos acontecimientos comentados por 2Patricia Cortes en el Ensayo "Descentralización y Desarrollo Local: Una Aproximación desde América Latina" son los elementos fundamentales que permitieron tener un marco necesario para emprender esta difícil tarea que es la descentralización en el Perú. Sin embargo, a parte de estos 2 factores fundamentales, en nuestro país, la descentralización fue un proceso que tuvo constantes luchas políticas antes de arribar al siglo XXI. Primeramente quiero definir el concepto de descentralización para un mayor entendimiento sobre este tema.

¿QUÉ ES DESCENTRALIZACIÓN?

La Descentralización para Luis Bustamante Beláunde es la transferencia de competencias de decisión política desde la Capital Lima hacia las instancias Regionales y Locales. Esta transferencia va a tener dificultades a partir de obstáculos ideológicos ya que nuestro país desde la colonia siempre fue altamente centralista, burocráticos porque todo el aparato administrativo no va a tener el agrado de transferir decisiones administrativas por razones de reducción del poder y políticos porque el parlamento siempre a tomado decisiones a favor de Lima por motivos de comodidades citadinas; es decir, cuando un legislador de provincia trabaja en Lima, adquiere una mentalidad capitalina y dejan de importarles los asuntos de descentralización.

Ahora bien, para 3Álvaro Ugarte la descentralización debe considerarse como un sistema político que tiende transferir la autoridad nacional a los demás niveles del estado, vale decirse, Gobiernos Locales y Regionales.

Otro concepto de descentralización es entendida como los cambios profundos en términos de movilización de recursos, del diseño de competencias y atribuciones, del redimensionamiento y reingeniería públicas y de las relaciones entre los tres niveles de Gobierno (Gobierno Central, Regional y Local). Esta concepción que tomo de referencia en el Texto referido al tema Descentralización que el Premier Carlos Ferrero incluyó en su exposición ante el Congreso de la República del Perú tiene la finalidad de desconcentrar y transferir funciones desde el Ejecutivo a las Gobiernos Locales y Regionales mediante:

1) La transferencia de Funciones Políticas

2) La transferencia de Funciones Económicas y

3) La transferencia de funciones administrativas.

La transferencia de Funciones Políticas se refiere al mayor nivel de participación de la ciudadanía en la toma de decisiones en los espacios de desarrollo que se encuentran en las regiones y provincias del Perú. Estos mecanismos de participación van a permitir que las medidas que sean tomadas desde instancias regionales- locales sean independientes; es decir, la toma de decisiones se tomarán desde instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo así un proceso de autonomía por parte de ellas en relación a la capital.

Finalmente la transferencia de funciones económicas se refiere a las nuevas competencias presupuestarias que el Gobierno Nacional va a destinar a los Gobiernos Locales y Regionales mediante la transferencia en las Funciones Administrativas en reconocimiento de los agentes nacionales y territoriales.

Analizando estos tres factores nos va a permitir entender la génesis y las ideas descentralistas en el Perú que a continuación estudiaré:

EL NACIMIENTO Y DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Según el abogado 4Luis Bustamante Belaúnde en su Texto "Descentralización y Regionalización", en el Perú a partir de su nacimiento como república en 1821 se discutió que tipo de régimen político debía ser el más adecuado para regir los destinos del joven Estado.

Por un lado, surgieron las corrientes federalistas que consistían en consolidar un país con diversos Estados que acordaban asociarse para constituirse en una nueva realidad Estatal, este es el caso de países como Brasil o Estados Unidos; por otro lado, se planteó constituir al Perú como un país unitario que consistía en formar un Estado Centralizado que permita administrar todos los recursos a través de la capital de la República que es Lima y que posteriormente los distribuya eficientemente todos estos recursos a los departamentos del país.

Este argumento unitario prevaleció sobre la idea federalista debido a que la idea de formar un Estado Federal era peligrosa por la sencilla razón de que podría haber generado chauvinismos exacerbados en los distintos departamentos pudiendo romper la débil unidad en el que se encontraba el Perú de ese entonces. Finalmente en la primera constitución de 1823 se aprueba que nuestro país es unitario, aunque solo de carácter provisional.

La centralización política se inicia a partir del Mariscal Ramón Castilla (Presidente del Perú de 1845 a 1851 y de 1854 a 1862) rompiendo los lazos patrimoniales coloniales ya que vendió el guano de islas a capitales extranjeros, a partir de esto, centralizó las decisiones político- administrativas colocando a toda su clientela en los puestos de gestión regional.

Luego, el primer Partido Político Civil del Perú llamado Partido Civilista llega por primera a la presidencia del Perú en 1872 con Manuel Pardo en la cabeza convocando a nivel nacional una reforma descentralista que consistía en transferir los recursos fiscales a instancias regionales con el fin de consolidar la burguesía y afianzar la modernización del Estado. Este sueño civilista iba a ser posible mediante los recursos que adquirían del guano mediante el 5contrato Dreyfus. Lamentablemente no se pudo consolidar la idea descentralista debido a los constante conflictos con las oligarquías regionales ya que el guano escaseó y los privilegios de estos señores oligarcas empezaron a peligrar habiendo luchas al interior del propio partido de gobierno por mantener los antiguos privilegios.

A fines del Siglo XIX se formó y consolidó en el Gobierno de Nicolás de Piérola en 1895 el estado Oligárquico en el Perú. Este período que se mantiene hasta 1968 se caracteriza por tener a un Estado:

• Altamente centralista debido a que concentraba todos los poderes en la capital Lima.
• Patrimonialista, porque el poder en el Estado giraba en torno a un presidente que concentraba todo el poder y cuya elección en el cargo dependía del apellido, la raza y la educación y finalmente.
• Elitista, ya que el poder se concentraba en pocas manos y excluía a amplios sectores del país.

En este período en el que el historiador Peruano Jorge Basadre llama "La República Aristocrática" no se avanzó en absoluto en el tema de descentralización. Es más, nuestra sociedad que en ese momento era predominantemente rural (más del 70% de la población vivía fuera de los espacios urbanos) fue desatendida por los distintos gobiernos de turno. Más adelante, el estado oligárquico tuvo una crisis en el que jamás se recompuso por las siguientes razones:

• El debilitamiento del gamonalismo.
• El incremento de la participación política expresada en la ampliación del voto de la mujer (Gobierno de Manuel Odría- 1948- 1956).
• La reducción del analfabetismo.
• 6La transformación de una sociedad rural dando lugar a una sociedad urbana por la migración de los ciudadanos del campo a la ciudad.

Todos estos acontecimientos permitieron que el Estado Oligárquico se debilitara cada vez más hasta que en 1968 con el Golpe Militar impulsada por el Gral. Juan Velasco Alvarado, las viejas estructuras señoriales se destruyeron por completo dando lugar a una nueva sociedad en el cual los temas de regionalización vuelven a la escena nacional definiéndose para ello los distintos argumentos de las diferentes agrupaciones políticas que iban a servir de base para el debate de la constitución de 1979.

A partir 1979, la Asamblea Constituyente aprobó la primera organización descentralizada que regirá los destinos de las regiones del Perú nombrando a nuestro país como "Un Estado Descentralizado y Unitario" dando las bases necesarias para la creación de regiones mediante el proceso de regionalización. Nuestro país a partir de esa constitución cuenta con tres niveles de Gobierno que es el Nacional o Central, el Regional y el Gobierno Local.

En 1980, se debatió que las regiones del Perú debían constituirse principalmente a raíz de espacios geográficos llámese costa, sierra o selva. Otros argumentaron que las regiones debían constituirse por cuencas hidrográficas y se terminó hablando que las regiones deben basarse en sus pisos ecológicos. Todas estas sugerencias fueron anuladas ya que no contaban con el suficiente sustento teórico para afianzar a las regiones.

Luego de estos debates poco fructíferos, la constitución sugirió crear un Plan Nacional de Regionalización en el cual este proyecto sería diseñado por el Poder Ejecutivo siendo discutido en instancias Legislativas aprobando o rechazando dicho documento. Un aspecto negativo al respecto fue que el Poder Legislativo no contara con las facultades para dar propuestas de reformas al plan dando lugar al poco poder decisión que contaba en ese entonces el Congreso.

Además de estas fallas, el Arq. Fernando Belaúnde Terry (Presidente del Perú de 1980 a 1985) presenta propuestas de regionalización que son rechazadas por distintas bancadas políticas por razones políticas. En el documento de Descentralización y Regionalización, Luis Bustamante argumenta que dichos legisladores (en ese momento llamados diputados) que negaron la propuesta de Belaúnde nunca leyeron los planes regionalistas del ejecutivo ya que sus distintas bancadas se los prohibían por ser del partido Opositor.

Posteriormente se busca un consenso que permitan crear regiones dentro de los 4 años siguientes, vale decirse en el año 1985. Estas regiones se crearían con leyes orgánicas mediante las cuales el congreso transferiría competencias legislativas a dichos entes y el Gobierno Central transferiría funciones gubernamentales y administrativas.

A partir del año de 1986, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el extinto Instituto Nacional de Planificación (INP) que formula cuál debía ser el desarrollo para las futuras regiones del país. Esto permitió finalmente definir el nuevo marco de descentralización aprobado en el Gobierno Aprista de Alan García Pérez (1985- 1990) eligiéndose por primera vez 11 gobiernos regionales (5 en 1989 y 6 en 1990). Esto lamentablemente fue desactivado por el gobierno de Alberto Fujimori (1990- 2001) después del autogolpe del 5 de abril de 1992 retrocediendo a más de un siglo una serie de esfuerzos para realizar la descentralización.

EL RETROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI

Alberto Fujimori destruyó la descentralización formando un Estado hipercentralista mencionando a 7Manuel Dammert Ego Aguirre. Según este importante sociólogo Peruano, el Gobierno central de ese entonces anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista reemplazándolas por los Consejos Transitorios de administración Regional (CTAR) asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a nuevas autoridades.

Con la creación del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el año 1992, los CTARES toman más poder debido a que el MIPRE se convierte en el ente coordinador con las regiones proporcionándoles más recursos. Según la constitución aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES debían ser elegidas en el año 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo más bien la creación de 12 CTARES más de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los departamentos del Perú debían ser convertidos en regiones administradas por el Poder Central.

El presidente Regional era elegido por el Presidente de la República y esta autoridad acordaba con un Consejo de Coordinación conformada por los alcaldes provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la hipercefálica Lima.

Con respecto a los Gobiernos Locales (entes Provinciales y municipales), el régimen corrupto buscaba subordinar a las municipalidades quitándoles responsabilidades y entregándoles programas asistenciales buscando así la dependencia de ellas alrededor del Centro Nacional. Estos programas son:

– El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)

• Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA).
• Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP)
• Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES).

De este modo, estas funciones que eran de responsabilidad de los Gobiernos Locales pasan a manos del Gobierno Central desmantelando en sus funciones a los municipios. Quiero añadir que estas políticas se hicieron para que los habitantes de las provincias se convirtieran en sujetos pasivos dependientes para que a raíz de todo lo que haga el Ejecutivo, voten nuevamente por el Gobernante por las funciones que este estaba realizando a favor de estas provincias. Con ello se mantenía la legitimidad del Poder y las Autoridades elegidas simplemente iban a servir de pantalla formándose así las clientelas y prebendas que tanto daño hacen al país.

LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ EN EL SIGLO XXI

Luego de 11 años de dictadura, en el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se eligen por votación popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene actualmente el Perú; es decir, que los departamentos se convierten en regiones y que a partir de ello, tanto las CETARES como el Ministerio de la Presidencia quedan completamente desactivadas. A partir de las elecciones municipales y regionales en el año 2002, se inician nuevas reformas para enrumbar una nueva república descentralista.

Las funciones del Gobierno Central debían ser la de Seguridad, Defensa Nacional, Estabilidad Económica, promoción del desarrollo del empleo, etc. Al Gobierno regional le tocaba el rol fundamental de promover el desarrollo mediante grandes proyectos de infraestructura. Además debe ser la institución impulsora del desarrollo de la región atrayendo a capitales extranjeros. Finalmente la labor de los Gobiernos Locales debían ser los servicios y la preocupación por programas sociales, llámese salud, educación, etc.

Luego con la creación de los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Consejos de Coordinación Local (CCL), la aprobación de los Presupuestos Participativos, la creación de organismos de participación, etc. la descentralización se va consolidando en el Perú; sin embargo, considero que este proceso está incompleto debido a las siguientes razones:

• La superposición de competencias por la razón de que las funciones del Gobierno Regional y Local han sido tergiversadas por las actuales autoridades. Muchas veces se confunden las funciones de los alcaldes y los Presidentes del Gobierno Regional debido al desconocimiento de ellos en sus labores. Vemos que los Gobiernos Regionales no cumplen con sus labores de ser promotoras del desarrollo convirtiéndose en organizaciones burocráticas que administran los recursos otorgados por el Ejecutivo.

• El Perú todavía sigue siendo un país altamente centralizado ya que según 8Efraín Gonzáles de Olarte, Lima concentra el 29% de la población nacional, produce el 48% del PBI nacional, se genera el 55% del ingreso nacional, produce el 70% del PBI industrial, concentra el 52% de los servicios gubernamentales, recauda más del 90% de los Impuestos. Ante esto, las regiones solo reciben algo más de un 15% del presupuesto nacional convirtiéndolos en meros receptores de los ingresos del Poder Central.
• Escasa participación de los ciudadanos en los asuntos de los Gobiernos Locales y Regionales e.
• Instituciones Burocráticas ineficientes que impiden un verdadero proceso de descentralización.

Ante esto se necesitan de propuestas de solución que formen regiones que funcionen de manera eficaz y eficiente mediante:

1. La formación y consolidación de regiones que se sustenten de manera autónoma afrontando competitivamente los nuevos retos de la globalización. Esto se logrará creando macroregiones poderosas con un sustento político, económico y cultural.
2. La definición clara de funciones del Gobierno Regional y Local permitiendo cumplir sus roles adecuadamente.
3. Desconcentrar los recursos de Lima a las regiones brindando mayor poder de decisión de estos organismos en la toma de decisiones. Esto se logrará con la voluntad política de los gobernantes de turno y el papel fundamental de los legisladores de la república.
4. Incrementar la participación ciudadana a la población brindando incentivos desde el CCL y CCR a que tomen decisiones pertinentes. Estos incentivos pueden ser económicos otorgándoles dinero para desarrollar y financiar sus distintas organizaciones, también brindándoles no solo el derecho de opinar, sino de votar en la toma de decisiones, asistir a programas de capacitación, etc.
5. Reformar a las instituciones burocráticas del Estado con sendas reingenierías permitiéndoles ser más productivas y competitivas en esta nueva sociedad llamada de las Información y el Conocimiento.

Con estos elementos podemos consolidar una república descentralista que durante más de un siglo le fue esquivo al Perú. Antes de finalizar este ensayo, deseo hacer la comparación de nuestro país con relación a otros países en Latinoamérica mostrándoles la organización política que rigen a las distintas democracias en la región.

ESTRUCTURA POLÍTICA DE ALGUNOS ESTADOS DESCENTRALIZADOS EN AMÉRICA LATINA

Fuente: Cortés, Patricia: Descentralización y Desarrollo Local: Una Mirada desde América Latina. Texto escrito en el documento Cuadernos Descentralistas.

Haciendo un análisis comparativo entre los distintos países de América Latina, nos damos cuenta que nuestro país ha hecho avances significativos en el tema de descentralización en los últimos años. El Perú es un Estado Unitario y en la década de los 90 fue considerado como uno de los países más centralizados debido a las políticas del nefasto gobierno de Alberto Fujimori. Con la elección del Gobierno Democrático de Alejandro Toledo, el país se descentralizó de una manera rápida permitiendo elegir a las autoridades regionales por sufragio universal por un período de 5 años. Sin embrago sus ingresos a nivel Local y Regional no pasan del 15% lo cual es un hecho que debe preocupar al actual Gobierno Central. Países como Brasil y Argentina son los que más han avanzado en temas de descentralización (paradójicamente ambos Estados son Federales). Sus ingresos llegan alrededor del 45% y ambos países cuentan con Estados (caso de Brasil) y Provincias (caso de Argentina) que cuentan con su propia constitución autónoma. Otro país que ha hecho importantes adelantos en el tema de descentralización es Bolivia.

Si bien es cierto todavía sigue siendo un Estado centralista, los ingresos de los departamentos y provincias están llegando al 20%. Este caso es parecido al de Colombia ya que en los últimos años (sobretodo en la década de los 90) sus ingresos en los Gobiernos Departamentales están llegando al 40%. Un país que ha avanzado poco en descentralización es Chile. Si bien es cierto se están haciendo debates para la elección popular de los Gobiernos Regionales, las autoridades regionales aun siguen siendo elegidas por mandato del presidente. Es más, los ingresos de los Gobiernos Locales y Regionales solo llegan aproximadamente a un 10% a comparación del Gob. Central que acapara el 90% del Ingreso Nacional.

Para concluir este ensayo, quiero mencionar una frase de 9Manuel Dammert "La descentralización, tal como la concebimos, consiste en una redistribución democrática del poder en el territorio de una nación. Supone, requiere y expresa una Reforma del conjunto del Estado y de sus relaciones con el territorio y la sociedad. Este enfoque territorial, es lo que constituye la novedad básica del actual proceso de reforma, pues las propias condiciones y exigencias del desarrollo nacional obligan a superar su concepción de sólo una reforma político institucional, para entrelazar el cambio en el Estado con el necesario desarrollo de los territorios. De la manera como se relacionen ambos aspectos depende del destino de esta reforma pendiente"

Esta frase de Dammert es muy importante debido al compromiso que tiene el Estado con su propia nación. No se puede constituir un Estado Democrático y Moderno si no existen las condiciones de elaborar un plan de desarrollo dentro de las instancias regionales y estatales. Ante esto, solo nos queda la atenta mirada de seguir afrontando este reto en pleno siglo XXI enfrentando competitivamente la actual sociedad globalizada del conocimiento y la información.

BIBLIOGRAFÍA

Bustamante Belaúnde, Luis: Regionalización y Descentralización. Libro Primer Ciclo de Conferencias del Movimiento Libertas. Tomo I

Cortés, Patricia, Cuadernos Descentralistas. Desarrollo del Perú y la Región. Perú, año 2001

Dammert, Manuel: La Descentralización en el Perú a inicios del S. XXI. De la Reforma Institucional al Desarrollo Territorial, ILPES, Santiago de Chile, abril de 2003

Gonzáles de Olarte, Efraín: La Descentralización, la reforma que falta. Revista Testimonio, 8 de septiembre de 1996

Matos Mar, José: Desborde Popular y Crisis del Estado. Edit. CONCYTEC. Año 1988

Ugarte Ubilla, Álvaro: La Descentralización requiere de definiciones políticos y técnicas. Revista Testimonio, 8 de Septiembre de 1996

Por:

Fabricio Alonso Pérez Paulet

Estudiante del cuarto año de Sociología de la UNAS

Perú