Desarrollo jurisprudencial de la ley de procedimiento administrativo en Bolivia y su relevancia en el ámbito municipal (página 2)

Respecto a la falta de motivación de las resoluciones inherentes a procesos disciplinarios en el seno de la Policía Nacional de Bolivia, el Tribunal Constitucional mediante la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, ha determinado que: "Es imperante además precisar que toda resolución ya sea jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso debe contener los siguientes aspectos a saber: a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado".

El debido proceso y el derecho a la defensa en la Constitución Política del Estado y su aplicación al ámbito administrativo11

La Constitución Política de Estado, define los valores de sociedad en su art. 8, disponiendo que el Estado Plurinacional de Bolivia se sustenta entre otros, en el valor de la justicia social, para vivir bien; consecuentemente, la administración de justicia se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de partes ante el juez.

El art.115.II de la CPE, señala: "El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones". El art. 117.I, por su parte establece: "Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso (…)".

El art. 7 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), adoptada y proclamada por la Asamblea General, en su Resolución 217 A (III) de 10 de diciembre de 1948, dispone: "Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley".

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha señalado que las garantías del debido proceso, no sólo son exigibles a nivel judicial, sino también deben ser de obligatorio cumplimiento por cualquier autoridad que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional. En este sentido: "De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo (…). Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un "juez o tribunal competente" para la "determinación de sus derechos", esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana".

El debido proceso es una garantía constitucional, que en virtud de los efectos de irradiación de la Constitución Política del Estado, es también aplicable a los procesos administrativos y a todos aquellos procesos disciplinarios de carácter sancionatorio que se presentan en todas las esferas institucionales, sean éstas públicas o privadas, dentro las cuáles se tenga que llegar a un fallo o resolución, decisión que en definitiva surte efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas.

Ticona Póstigo, señala: "El debido proceso legal, proceso justo o simplemente debido proceso (así como el derecho de acción, de contradicción) es un derecho humano fundamental que tiene toda persona y que le faculta a exigir del Estado un juzgamiento imparcial y justo, ante un juez responsable, competente e independiente, pues, él "Estado no sólo está obligado a proveer la prestación jurisdiccional (cuando se ejercitan los derechos de acción y contradicción) sino a proveerla bajo determinadas garantías mínimas que le aseguren tal juzgamiento imparcial y justo". A criterio del tratadista Saenz, "el Debido Proceso en su dimensión adjetiva, se refiere a toda aquella estructura de principios y derechos que corresponden a las partes durante la secuela de todo tipo de proceso, sea este jurisdiccional, sea administrativo, o sea corporativo particular".

El proceso administrativo sancionatorio al igual que el procedimiento penal, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto: a) al juez natural, b) legalidad formal, c) tipicidad, d) equidad, y, e) defensa irrestricta. Eduardo García Enterría, en relación al proceso administrativo sancionador, ha señalado: "…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal".

El proceso administrativo, reconoce el actuar procesal de las partes, que son las personas físicas o morales que intervienen en el proceso propiamente dicho y sobre las cuales gravitan las consecuencias de todos los aspectos del mismo, desde el inicio hasta la conclusión definitiva; en resumen, las partes de un proceso administrativo son: el Órgano Colegiado o autoridad investida con la facultad de sancionar o dicho de otra manera, el Juez Natural de «orden administrativo» y el servidor público, que actúa a nombre del Estado, contra el cual se sustanciará determinada acción disciplinaria" (SC 1448/2011-R de 10 de octubre).

La tipicidad en los procesos administrativos sancionatorios, es parte indisoluble del debido proceso, que a su vez es común al ejercicio del ius puniendi estatal, que exige que la norma mediante la cual se establece una sanción, dando lugar al nullun crimen, nulla poena sine lege, evitando la indeterminación que da lugar a la arbitrariedad. Existe una aplicación general y transversal de la legalidad como integrante del debido proceso, de cual se deriva el principio de tipicidad (SC 0498/2011-R de 25 de abril).

Ahora bien, ingresando en los aspectos doctrinales relacionados al caso de autos, cabe señalar que uno de los elementos esenciales del debido proceso, es la motivación de las resoluciones, entendida ésta como un derecho fundamental de todos los justiciables y administrados constituyéndose en una de las garantías que forma parte del contenido adjetivo del ya referido "debido proceso"; siendo también un presupuesto fundamental del correcto ejercicio a la tutela judicial efectiva.

A su vez, el derecho a la defensa irrestricta, componente del debido proceso, se halla inserto en el art. 115.II de la CPE, cuando: "El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa (…)". El derecho a la defensa irrestricta, es un elemento integrante transversal a todas las fases sustantivas del proceso penal o disciplinario. Al respecto, Binder afirma: "El Derecho a la Defensa cumple dentro del Proceso Penal, un papel particular, por una parte actúa en forma conjunta con las demás garantías; por la otra, es la garantía que torna operativas a todas las demás".

El derecho a la defensa irrestricta, es uno de los mínimos procesales que debe concurrir dentro de un proceso sancionatorio en el que se encuentre presente el debido proceso, constituyendo de esta manera un bloque de garantías procesales dentro del procedimiento sancionador, siempre en procura de efectivizar un proceso justo.

La motivación de las resoluciones como elemento procesal adjetivo del debido proceso y el deber de pronunciarse respecto a la totalidad de las cuestiones reclamadas por los procesados12

El respeto absoluto por el debido proceso, es materia de eminente orden público y de los derechos que se encuentran vinculados al mismo. La motivación de las resoluciones administrativas, entendida como garantía del debido proceso, tiene que ser comprensible, puntual, concreta y en todos los casos lógica, incluyendo el análisis de todos los aspectos relacionados al asunto principal y de aquellos otros derivados del eje central en cuestión, debiendo en todos los casos efectuarse una relación de causalidad estrecha entre los hechos y la normativa inherente al caso específico.

En ningún caso se puede entender que existe motivación por la sola aplicación mecánica del derecho. La motivación debe compulsar las pruebas y arribar a conclusiones jurídicas ciertas sobre la base de hechos probados. Cualquier autoridad administrativa que emita una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar una minuciosa fundamentación legal y citar las normas que sustentan la parte dispositiva de la misma, lo contrario significa que cuando ésta autoridad disciplinaria omite realizar una correcta motivación, elimina la parte estructural de la resolución, asumiendo una decisión de hecho y no de derecho, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles son las razones del fallo.

El tratadista Agustín Gordillo, al referirse a los caracteres y requisitos que deben reunir las decisiones administrativas, ha expresado: "(…) no pueden desconocerse las pruebas existentes ni los hechos objetivamente ciertos (…). El acto debe resolver todas las peticiones formuladas (…) o sea, todas las cuestiones planteadas. En esto todas las legislaciones y la doctrina son uniformes". Esta ineludible exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando la autoridad administrativa o tribunal de alzada deba resolver la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; más aún, si se trata de aspectos relacionados con excepciones interpuestas, que en todos los casos, su resolución tiene carácter definitivo causando efectos permanentes, razón por la cual, se reitera que resulta imprescindible que dichas resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan, permitiendo concluir, que la determinación asumida sobre la existencia o inexistencia de la falta administrativa, fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, de la misma manera que se exige del administrado apelante, cumplir con la obligación de fundamentar los agravios supuestamente sufridos.

"No basta la simple cita de preceptos legales en una resolución para considerar motivada ésta, sino que es preciso que se expongan las argumentaciones pertinentes que conduzcan a establecer la decisión correspondiente".

En tanto y en cuanto las resoluciones administrativas conlleven insertas en su texto de manera expresa los fundamentos de hecho y de derecho, el sujeto sometido al proceso tendrá la plena convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad es a todas luces justa; razón por la cual no le está permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa fundamentación por una elemental relación de antecedentes. Por otra parte, tampoco puede considerarse una adecuada motivación el hecho de únicamente efectuar citas normativas en el texto resolutivo, tampoco es suficiente alegar que el actuar de la autoridad administrativa de primera instancia fue conforme a derecho, omitiendo el pronunciamiento respecto a todos los aspectos observados por la persona sometida a proceso, ya que el no pronunciarse en relación a algún extremo planteado, desvirtúa el fondo mismo del fallo asumido, ingresando en el terreno de la arbitrariedad, que a criterio de Legaz y Lacambra; "es una actitud antijurídica que consiste en la negación del derecho como legalidad y cometida por el propio custodio de la misma, es decir por el propio poder público".

Los tratadistas Ossorio y Florit, afirman lo siguiente: "Frente a la absoluta libertad del juzgador para apreciar y valorar las pruebas, y también frente a la restricción valorativa de la prueba legal, surge el sistema de la sana crítica que deja al juez formar libremente su convicción, pero obligándole a establecer los fundamentos de la misma". De la misma forma, Eduardo Couture, asevera que, "el juicio de valor en la sana crítica ha de apoyarse en proposiciones lógicas correctas y fundarse en observaciones de experiencia confirmadas por la realidad".

En conclusión, corresponde afirmar rotundamente, que la ausencia de una suficiente y adecuada motivación, vulnera el derecho al debido proceso, per se el derecho a la defensa, impidiendo que la tutela jurisdiccional administrativa sea efectiva, dando lugar al extremo inaceptable de la arbitrariedad, aclarándose que la obligación de motivar las resoluciones no significa que las decisiones adoptadas necesariamente deban satisfacer al administrado, lo que si es trascendental, es que la decisión sea justificada, dando lugar a que de esta manera se lleguen a emitir decisiones justas efectivizando el imperio de la justicia constitucional de la igualdad, inserta en nuestra Constitución Política del Estado, garantizando a los ciudadanos el ejercicio pleno de sus derechos constitucionales para el "vivir Bien".

Aplicación de la Ley Nº2341 y su Reglamento, en el ámbito municipal

"Respecto al ámbito de aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, cabe señalar que el art. 2.II de dicho cuerpo normativo, aclara que los gobiernos municipales deberán aplicar las disposiciones contenidas en dicha Ley, en el marco de lo establecido en la Ley de Municipalidades, ello quiere decir, por una parte, que dichos gobiernos pueden normar también los aspectos que son objeto de regulación por la Ley de Procedimiento Administrativo, pero ajustándose a lo que señala su Ley especial, y por otra parte, que la Ley de Procedimiento Administrativo tiene carácter supletorio frente a eventuales vacíos que pudiesen existir en la Ley de Municipalidades sobre las materias que son objeto de la Ley de Procedimiento Administrativo, entre las cuales, la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, como es el caso que nos ocupa, por ello es que los recursos de revocatoria y jerárquico, previstos en ambas disposiciones legales, tratándose de actos de la administración municipal estarán sujetos en su trámite y plazos a lo que señala la Ley de Municipalidades, aplicándose la Ley de Procedimiento Administrativo únicamente en caso de existir vacíos legales (…)" (Sentencia Constitucional Nº0133/2007-R, de 14 de marzo de 2007).

En el contexto normativo actual, es importante rescatar este entendimiento jurisprudencial, dado que en fecha 9 de enero de 2014, se ha puesto en vigencia la Ley Nº482 de Gobiernos Autónomos Municipales, que tiene por objeto regular la estructura organizativa y funcionamiento de los Gobiernos Autónomos Municipales, aunque de manera supletoria, a cuyo efecto, extiende su ámbito de aplicación a las Entidades Territoriales Autónomas Municipales que no cuenten con su Carta Orgánica Municipal vigente (como es el caso del Municipio de La Paz), y/o en los que no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias.

Sin perjuicio de lo anterior, la misma Ley establece que la normativa legal del Gobierno Autónomo Municipal, en su jurisdicción, emitida en el marco de sus facultades y competencias, tiene carácter obligatorio para toda persona natural o colectiva (es decir, toda persona natural o jurídica), pública o privada, nacional o extranjera; así como el pago de Tributos Municipales y el cuidado de los bienes públicos; todo ello al tenor combinado de los artículos 1 al 3 de la citada Ley (Disposiciones Generales).

La mencionada Ley Nº482 establece normas referidas al Gobierno Autónomo Municipal, Concejo Municipal como Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador, Órgano Ejecutivo Municipal, Bienes de Dominio Municipal, Valores Financieros y Deuda Municipal, Participación y Control Social, así como algunas Disposiciones Transitorias, Abrogatorias (respecto a la Ley Nº2028 de Municipalidades) y Derogatorias (respecto a disposiciones de igual o menor jerarquía, contrarias a la misma).

Como se puede ver, la nueva Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, si bien deja sin efecto la anterior Ley de Municipalidades, sin embargo, no prevé entre sus disposiciones, normas específicas sobre los Recursos Administrativos y su tramitación en el ámbito municipal, con lo que deja un vacío legal sobre este aspecto; en consecuencia, y existiendo un vacío legal evidente respecto de la normativa que debe regir los recursos administrativos presentados a partir de la vigencia de la nueva Ley, resulta de imperiosa necesidad dar aplicación a la Ley Nº2341 de Procedimiento Administrativo, con base en la línea jurisprudencial anteriormente citada, misma que ciertamente aún permanece vigente, al no haber sido modulada o sustituida, sino más bien ampliada por otro entendimiento jurisprudencial posterior.

Así por ejemplo, la Sentencia Constitucional Nº1494/2010-R, de 6 de octubre de 2010, a tiempo de hacer referencia a las reglas del debido proceso, y reiterando el entendimiento establecido en la Sentencia Constitucional Nº0255/2010-R de 31 de mayo, señaló que:

"Desde la óptica del Estado Social y Democrático de Derecho, pilar esencial sobre el cual basa su estructura el Estado Plurinacional boliviano, el debido proceso en su faceta adjetiva aplicable a la esfera administrativa, es definido como el conjunto de reglas, formas, actos y presupuestos procedimentales previos establecidos por la normativa vigente, cuyo cumplimiento aseguran que la administración pública, en el ejercicio de la potestad administrativa, someta sus actuaciones al "principio de legalidad", presupuesto que constituye otra de las piezas estructurales del Estado Plurinacional boliviano. En el marco de lo señalado precedentemente, se establece que las reglas del debido proceso en la esfera administrativa, (…) prevén para las personas afectadas con dichos actos, la activación de un proceso jurisdiccional…".

En ese entendido, las resoluciones en el ámbito municipal, también pueden ser impugnadas a través de los mecanismos y recursos procedimentales señalados al efecto. En consecuencia, la Ley Nº2028 de Municipalidades, en su art. 139, establecía que: "Los Gobiernos Municipales, en tanto se promulgue una disposición general de procedimientos administrativos, observarán las normas procesales contenidas en el Código de Procedimiento Civil en todo aquello que le sea aplicable y principalmente, en el recurso de complementación y enmienda. Así mismo, podrán emitir disposiciones reglamentarias que regulen modalidades de ejecución de sus determinaciones administrativas".

Dicho precepto, estableció que ante la ausencia de un procedimiento administrativo, operaba el reenvío al Código de Procedimiento Civil; empero, al haberse emitido posteriormente, la Ley de Procedimiento Administrativo como una norma general de procedimientos administrativos, esta norma exigía su aplicación a todas las entidades del sector público en la cual se encontraban inmersas las alcaldías municipales, tal cual señala la referida norma en su art. 2 cuando infiere que: "I. La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley. A los efectos de esta Ley, la Administración Pública se encuentra conformada por: (…) II. Los Gobiernos Municipales…".

De dicho precepto de la Ley de Procedimiento Administrativo, se colige ineludiblemente – según señala la Sentencia Constitucional Nº1494/2010-R– que los Gobiernos Municipales se encuentran inmersos dentro de la norma general de procedimientos administrativos, debiendo las entidades municipales y sus administrados, regir su accionar procedimental a esta norma general procedimental y lógicamente a sus decretos reglamentarios establecidos al efecto. Más adelante, la citada Sentencia Constitucional Nº1494/2010-R, en su ratio decidendi precisó lo siguiente:

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