Cómo se ha podido apreciar, las Organizaciones Internacionales cumplen un papel determinado en las Relaciones Internacionales, un papel que a lo largo de este ensayo iremos describiendo, antes de eso hay ciertas interrogantes que vienen a la mente, ¿Son eficaces o eficientes las Organizaciones Internacionales? ¿Por qué son necesarias las Organizaciones Internacionales? ¿Las relaciones internacionales están supeditadas a la acción de las Organizaciones Internacionales? A esta serie de preguntas se les dará una respuesta a lo largo de esta exposición, sin embargo, suele decirse que si las Organizaciones Internacionales no existieran tendríamos que inventarlas. Es importante hablar primero de lo que se entiende por orden internacional, para luego caer en el papel de las Organizaciones Internacionales en las relaciones Internacionales
Introducirse en la problemática del Orden, implica una serie de consideraciones previas, cuyo propósito es clarificar, cómo está compuesto y qué mecanismos son los que actúan para que exista, se mantenga o se modifique.
Uno de los primeros aspectos que dejaré en claro, es que no hablaré del Orden como un "ser" al que le ocurren cosas, sino como el constituido por las "cosas" que le ocurren. De esta manera, se lo podrá observar a través de su dinámica, y no por consideraciones meramente vinculadas a las formas.
Se hace evidente, que el mundo, observado desde el punto de vista del Orden, no es uno. Esto lo digo, no porque coexisten distintos tipos de Orden en diferentes regiones, sino porque su historia muestra que se han sucedido distintos tipos de Orden según las épocas, y también, según lo que en cada momento histórico se entendiera por "mundo".
De esta forma, se puede observar que, seis siglos antes de Cristo, el mundo se reducía a lo que hoy se conoce como Medio Oriente, o la India o la China, depende de dónde un estuviera ubicado; en los siglos XVIII y XIX el mundo se circunscribía a Europa y el resto era la "periferia"; mientras que finalizada la Primera Guerra Mundial, el mundo se planetariza, aunque continúa centrado en el "Atlántico". Recién en la actualidad, se puede observar que el mundo se ha planetarizado abarcando tanto al "Atlántico" como al "Pacífico" (quiero decir a los países asiáticos que predominan en el Pacífico y que tienen capacidad de desempeño mundial).
Las relaciones entre las "unidades componentes" de esos distintos "mundos", históricamente hablando, también fueron dinámicas, a tal punto que se dieron distintos sistemas de relaciones, conformando por consecuencia, distintos "sistemas internacionales", cada uno de ellos, con una estructura determinada y sus reglas del juego correspondientes.
Como primera medida, aclaro que al decir "unidades componentes", significa que son los "actores" intervinientes en un sistema determinado. Estos actores, también según los períodos históricos, se pueden catalogar como la "Polis", la ciudad-Estado, los Feudos, el Estado-Nación, y últimamente las Organizaciones Internacionales, los actores multinacionales y los transnacionales, las agrupaciones regionales. De forma tal que, cuando se analiza el Orden en un período histórico determinado, hay que tener en cuenta como punto de referencia, qué tipo de "unidades básicas" se están estudiando en su accionar dentro del sistema.
Trataré de no hacer demasiado complejo el análisis, por lo que lo circunscribiré al período del Estado-Nación. Un segundo aspecto importante a ser considerado, es que para hablar de Orden, hay que hacer previamente referencia al ámbito dentro del cual éste se da. A este ámbito lo denominaré "sistema internacional" (inter-nacional). Cuando hablo de sistema internacional, tampoco hago referencia al "ser", sino a aquél que está conformado por las cosas que le ocurren, estableciendo de esta manera un análisis dinámico.
Una de las primeras cosas que le ocurren a este sistema, es que, a mi criterio, no es una "sociedad" internacional, sino una "comunidad" internacional. Si el sistema internacional es un todo, su comportamiento debe ser la resultante de las acciones de las partes que lo componen, pero su configuración, no necesariamente será idéntica a esas partes que lo componen.
Vamos a analizar al "todo", por las partes que lo componen: si nos encontramos en el periodo del Estado-Nación, pues, evidentemente, que las partes componentes, o "actores" del sistema internacional serán los Estados-Naciones. ¿Qué características esenciales tienen estos actores? En primer lugar, tienen un gobernante, cualquiera sea el nombre que se le ponga: Rey, Primer Ministro, Presidente. Se sobreentiende que existen gobernados, que son los destinatarios de los mandatos del gobernante. Las relaciones entre gobernantes y gobernados, sean consensual o sea coercitiva, se dan a través del poder. El marco dentro del cual se puede desarrollar, está condicionado por la norma, fundamentalmente dada por el derecho positivo. Esta norma puede ser exigida para su cumplimiento por un poder de policía, y ante su incumplimiento, el infractor puede ser sancionado.
Si se observa al sistema internacional, una de las primeras características que saltará a la vista, es que es "descentralizado", esto es, que carece de un "gobernante". De esta forma, el orden estará dado por aquél o aquellos actores que de mayor poder dispongan. Los países que carezcan de esta capacidad serán los destinatarios de ese orden o "gobernados". Desde ya, las relaciones son de poder pero éste, carece del marco dado por un conjunto de normas; aunque se podría aducir que ese conjunto de normas que componen el Derecho Internacional, son el marco que condiciona las relaciones de Poder. Sin embargo, este Derecho Internacional, es un derecho embrionario, ya que en primer lugar, no existe un supremo legislador, sino que es formado por la voluntad de los propios Estados. Además de ello, el sistema internacional, carece de un poder de policía que pueda exigir su cumplimiento, o sancionar por incumplimiento.
Si para que el sistema internacional sea una sociedad, éste debe estar jurídicamente institucionalizado y organizado, aún se está lejos de esta situación, aunque hay que admitir que, en algunas materias, existe tal organización, o un intento bastante avanzado de ella, en casos tales como el Derecho del Mar; el avance logrado en materia de legislación espacial extraterrestre; el comercio; etcétera.
Desde este punto de vista, al ser descentralizada la comunidad internacional y por el hecho de formar su derecho en forma coordinada, los gobiernos de los Estados cumplen la doble función de legisladores y de jueces. Esto ocurre por ejemplo, en los casos en que dos gobiernos firman un Tratado; en tal situación, ambos están cumpliendo la función de legisladores; y si uno de los Estados signatarios, no cumple con alguna de las cláusulas establecidas en el Tratado, el gobernante del otro país signatario, considerará las medidas a adoptar; en este caso está cumpliendo una función jurisdiccional. Esta es la teoría de la dédoublement fonctionnel, o del desdoblamiento funcional, elaborada por George Scelle en la década de los ‘30. De esta manera, permite comprender el funcionamiento descentralizado de la comunidad internacional, a través de órganos centralizados de Derecho Interno.
Durante el medioevo, puede decirse que se dio un atisbo de centralización en la comunidad internacional. Esto fue durante el denominado Sacro Imperio Romano-Germánico, en el que existía una Diarquía conformada por el Emperador y el Papa. Las "unidades componentes" del sistema eran los feudos (reinos, principados, ducados, etc.), coordinados entre sí, pero subordinados jerárquicamente bajo las dos autoridades supremas, el Emperador y el Papa. Como la doctrina imperante, era la del origen divino del poder ejercido por los gobernantes, el representante de Dios en la Tierra, tenia la autoridad de relevar a los gobernantes cuando estos transgredían los principios del orden cristiano, sancionándolos con la excomunión. De esta forma, les quitaba el poder divino que le permitía gobernar. Por lo tanto, la excomunión, además de una institución religiosa, cumplió un importante papel como instrumento político. El Papa, a su vez, actuaba como árbitro, y en este sentido, sus laudos eran obligatorios. El recurso de la violencia, no era admitido, permitiéndose sólo la "guerra justa", o sea la que se llevaba a cabo en defensa del bien divino. En estos casos, siempre que hubieren agotado previamente las instancias pacíficas, se justificaba el uso de la violencia.
Hasta ahora encontramos algunas características esenciales del "sistema internacional":
1) En primer lugar, que éste no está jurídicamente organizado, como para constituir una sociedad, en los términos en los que están compuestas sus "unidades componentes". Esta característica, lleva a observar que la norma surge de la coordinación entre los distintos gobernantes, lo que lleva a la segunda característica;
2) La comunidad internacional es descentralizada. En este sentido, la historia ha cumplido un papel relevante en el análisis. Se puede observar que ese sistema internacional adopta distintas formas a través del tiempo, anotando como característica, el que la comunidad internacional es dinámica; se encuentra en un constante movimiento de reacomodación de sus actores, a la vez que analizando al sistema internacional en largos períodos históricos, se observa que los actores también cambian, sucediéndoles otros con distintas características, o coexistiendo con los ya existentes. En este último caso, se da lo que Johan Galtung llama los IGOS (International Gubernamental Organizations), INGOS (International Non Gubernamental Organizations) y BlNGOS (Bussines International Non Gubernamental Organizations). El primero está constituido por las Organizaciones Internacionales Gubernamentales, tales como ONU, OEA, etc.; el segundo incluye a las Organizaciones Internacionales No-Gubernamentales, de las cuales hoy existen en el mundo más de un millar, como las vinculadas a temas de medio ambiente y ecología, derechos humanos, mujer, problemática social, etc.; que no representan a sus gobiernos respectivos sino a los sectores que las componen. Conforman un grupo de presión internacional y en algunos casos -ecología y medio ambiente por ejemplo- un factor de poder. El tercero está constituido por las Organizaciones Internacionales No-Gubernamentales de Negocios, o las conocidas Empresas Transnacionales. Estas, junto al Estado-Nación, hoy constituyen "actores internacionales" de relevancia.
Dentro de este complejo grupo de características que componen a la comunidad internacional, es sumamente complejo hablar del Orden. En realidad habría hablar de los "Ordenes", que se van sucediendo en los distintos periodos históricos, según las características de cada uno de esos períodos.
Comenzaré por el primer aspecto. El orden se da dentro de un ámbito determinado, por lo que estudiaremos en primer lugar, a ese ámbito, al que denomino "sistema internacional". Para mí, el sistema internacional, es el conjunto de patrones de interacción entre los actores, que establecen relaciones de poder conflictivas o no, según la compatibilidad de intereses, para alcanzar sus objetivos.
Si se analiza la definición, se encuentran elementos, tales como el sistema de relaciones entre los actores, o dicho de otro modo, la forma en que se interrelacionan los actores, persiguiendo sus objetivos, en función de sus propias capacidades, resultando de esa interacción, relaciones conflictivas o no, según el grado de compatibilidad de los intereses.
1) En primer lugar, todo actor tiene un interés, o conjunto de intereses, que conforman las aspiraciones. Estas, transformadas en objetivos, constituirán lo que se conoce por política exterior.
2) En segundo lugar, para lograr los objetivos que persiguen los actores, es indispensable que cuenten con medios, o lo que se conoce como potencialidad del actor.
Es evidente, que la medida del alcance de los objetivos, estará dada por los medios de que dispone. En este sentido, sin establecer reglas, se puede decir que, a mayor poder, mayor posibilidad de logro de los objetivos, y por ende, a menor poder, menor posibilidad de logro de los mismos. La "situación" está dada por la resultante de las interacciones, en función de los distintos intereses y los diferentes potenciales de que disponen los actores en su accionar internacional.
En este momento, estoy en condiciones de analizar la "estructura internacional" que es la que establece el carácter de las relaciones entre los actores, quienes en el curso de las relaciones modifican su inserción o intentan modificarla, y por lo tanto el status quo, provocando modificaciones en el sistema, estableciéndose nuevos patrones de interacción en una dinámica constante.
La estructura, dicha en otros términos, es la "forma" que adopta el sistema, según las polarizaciones que se dan en la constante interrelación entre los actores, según su poder. En tal sentido, se puede definir al sistema internacional, de acuerdo con Morton Kaplan, como un sistema político sin fuerza legal, ya que carece del poder autónomo y por sobre los actores predominantes, como para exigir el cumplimiento de las normas o sancionar por incumplimiento. Una de las causas, es que es descentralizado, a la vez, que tiende hacia el polo del subsistema dominante, es decir, que el sistema internacional adoptará la forma, según la resultante de las polarizaciones o movimientos en función del poder, transformándose entonces en unipolar, bipolar o multipolar.
Si se hace una primera referencia al Orden: cuando un subsistema es dominante, y no comparte su dominio con otro subsistema, entonces, el subsistema dominante -actor preponderante- será quien establezca las reglas del juego; en el caso de que un subsistema comparta su dominio con otros subsistemas -tal como los miembros de la "pentarquía" europea entre 1915 y 1914, o EUA y la URSS entre 1945 y 1991-, tratan de establecer un equilibrio, procurando la estabilidad; al menos, en la medida en que uno de los subsistemas no alcance el predominio por sobre el resto, sin que estos puedan restablecer el equilibrio roto por el predominante.
Conociendo lo que es el sistema y también la estructura, entonces, el Orden, es el conjunto de reglas del juego que regula las relaciones entre los actores, dadas las características de ese sistema y la forma adoptada por su estructura.
En un mundo asolado por los conflictos, las Organizaciones Internacionales constituyen para los gobiernos el mecanismo para la celebración de consultas instantáneas y un foro para hacer frente a los problemas a largo plazo. Cuando las negociaciones entre gobiernos se estancan, las Organizaciones Internacionales ofrecen los buenos oficios de sus funcionarios para que actúen como un tercero imparcial. La neutralidad de sus funcionarios y de las Organizaciones Internacionales es uno de los bienes más preciados que deben poseer las Organizaciones. En casos de conflicto, los Estados Miembros, actuando por conducto de las Organizaciones Internacionales, pueden enviar misiones de paz para que se cumpla la cesación del fuego o para interponerse entre las fuerzas beligerantes (caso de las Naciones Unidas, OTAN).
Muchos problemas mundiales (pobreza, desempleo, degradación del medio ambiente, delincuencia internacional, SIDA, tráfico de drogas, migración internacional, refugiados, derechos humanos, medio ambiente, etc.) sólo pueden ser atacados recurriendo a la cooperación internacional. Los distintos sistemas de las Organizaciones Internacionales, hacen que se tenga una participación activa en la solución de esos problemas, es el mejor mecanismo de que se dispone para movilizar y mantener dicha cooperación.
Las Organizaciones Internacionales brindan ayuda a los países en desarrollo en forma de donaciones y préstamos por un monto superior a los 25.000 millones de dólares al año. Los organismos de las Organizaciones Internacionales protegen a los refugiados, prestan ayuda alimentaria y reaccionan rápidamente a los desastres naturales. Con su labor han contribuido a la erradicación o contención de muchas enfermedades, al crecimiento de la producción alimentaria y al incremento de la longevidad. Asimismo cooperan a la recuperación económica de las naciones, conceden préstamos a los países en desarrollo y ayudan a estabilizar los mercados financieros. Además, prestan servicios en los conflictos entre sus estados miembros, o dictan políticas de ayuda a los no miembros.
Las Organizaciones Internacionales no son, y nunca han pretendido ser, un gobierno mundial o regional, sino organizaciones de Estados soberanos e independientes que hace únicamente lo que esos Estados soberanos han decidido que puede hacer; son un instrumento. Lejos de contar con una "voluntad" propia, las Organizaciones Internacionales sólo pueden actuar según las instrucciones impartidas por los Estados Miembros.
Si bien algunos de los logros de las Organizaciones Internacionales se han hecho públicos, muchos otros, que han beneficiado a gente en todo el mundo, se toman sencillamente como cosa natural:
Las Organizaciones Internacionales formularon en 1948 legislaciones que regularan los Derechos Humanos, una proclamación histórica de los derechos y libertades fundamentales reconocidos a todos los hombres y mujeres. Existen muchos tratados de las Organizaciones Internacionales que promueven y protegen los derechos humanos.
Los Programas de las Organizaciones Internacionales para el Desarrollo son la fuente mundial más importante de donaciones para el desarrollo. Con un presupuesto anual del orden de los 10000 millones de dólares financian en la actualidad miles de proyectos de desarrollo en todo el mundo, generando una inversión adicional, tanto pública como privada, estimada en unos 25000 millones de dólares.
Las Organizaciones Internacionales han contribuido a fortalecer las formas democráticas de gobierno, ayudando a organizar elecciones en países de corte no democrático. Los programas de Alimentos, proporcionan cada año dos tercios aproximadamente de la ayuda alimentaria del mundo.
La viruela fue erradicada de la faz de la Tierra en virtud de una campaña coordinada por la Organización Mundial de la Salud (OMS). La UNICEF y la OMS emprendieron una campaña de inmunización universal contra seis enfermedades mortíferas, con lo cual se ha salvado la vida de más de 2 millones de niños al año. Las Organizaciones Internacionales han hecho que mejore la salud de millones de personas, vacunando niños, combatiendo el paludismo y las enfermedades parasitarias, suministrando agua potable y velando por la salud de los consumidores. Como consecuencia, la longevidad y la esperanza de vida han aumentado en todo el mundo.
Por intermedio de las Organizaciones Internacionales se han promulgado más normas de derecho internacional en los cinco últimos decenios que en toda la historia de la humanidad.
Los organismos de socorro de las Organizaciones Internacionales han prestado ayuda y protección a más de 30000 millones de refugiados y personas desplazadas en todo el mundo. Además, las Organizaciones Internacionales consiguen recaudar cada año mediante sus llamamientos alrededor de 3500 millones de dólares para ayuda de emergencia a quienes son afectados por la guerra o por desastres naturales.
Si bien su campo de acción ha sido extenso, las Organizaciones Internacionales han logrado penetrar los espacios nacionales y es aquí donde nos damos cuenta que ellas actúan en las áreas donde los estados son ineficientes, debido a la falta de recursos generalmente.
Aquí podemos percibir que de cierta manera las Organizaciones Internacionales marcan la pauta en cuanto a las Relaciones Internacionales, la guían hacia intereses de los miembros más poderosos (caso de la ONU), o tratan de encontrar un punto medio para las negociaciones de las naciones miembros. Es importante destacar, que no todas las Organizaciones tienen estos poderes plenipotenciarios, o en algunos casos están manejadas por los hilos de los países más poderosos, pero que no tienen intereses visibles en el asunto que se trata, pero que apoyan a otros estados que si los tienen. Ahora comienzan a surgir más dudas, puesto que el análisis que se ha hecho, arroja resultados positivos, pero ¿para quién? ¿Son las Organizaciones Internacionales las que reemplazarán a los Estados? ¿Hacia donde nos dirigimos?. Quizás estás preguntas sean contestadas quizás no, pero lo importante para el análisis actual es que es necesario revisar el peso y la importancia que tienen las Organizaciones Internacionales en los Estados, para que no tengan tanta influencia en la formulación de la Política Exterior de los mismos, la cual es la que dicta como deben ser la relaciones Internacionales que ‘X’ o ‘Y’ país.
Sobre este tema ver Jaguaribe Helio, Sociedad, Cambio y Sistema Político. Edit. Paidos, Buenos Aires, 1972, Tomo 1.
La teoría de Scelle está desarrollada en su "Théorie et practique de la fonction exécutive en Droit lnternational" en Recueil des cours de la lére Académie de Droit International (1936, I), tomo 55 y sus "Régles générales du Droit de la paix", en Recueil… op. cit., (1933, IV), tomo 46, págs. 657 y ss. Citado en Puig, Juan Carlos, Estructura y Funcionamiento del Régimen Internacional en Revista de la Escuela de Comando y Estado Mayor de la Fuerza Aérea Argentina, N° 67, Buenos Aires – Argentina, 1973, págs. 101 y 102. También recomiendo ver de Puig, Juan Carlos, Derecho de la Comunidad Internacional, Vol. 1, Parte General; Depalma, Buenos Aires – Argentina, 1974, especialmente capítulo 1. Asimismo, su Doctrinas Internacionales y Autonomía Latinoamericana, Edit. por Instituto de Altos Estudios de América Latina, Universidad Simón Bolívar, Caracas, Venezuela, 1980, págs. 142 y 143.
Puig Juan Carlos, Derecho…, op. cit., especialmente págs. 44 a 48.
Está muy bien analizado en Puig, Juan Carlos, Estructuras y Funcionamiento…, op. cit., pág. 99. He hecho una adaptación de los conceptos elaborados por Ferrigni, Yoston, Guerón Carlos y Guerón, Eva, en su trabajo Gobierno y Política, publicado en Estudio de Caracas, Vol. VIII, Tomo II, Ediciones de la Biblioteca de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 1973, pág. 213.
He hecho una adaptación de los conceptos elaborados por Ferrigni, Yoston, Guerón Carlos y Guerón, Eva, en su trabajo Gobierno y Política, publicado en Estudio de Caracas, Vol. VIII, Tomo II, Ediciones de la Biblioteca de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 1973, pág. 213.
El tema de la acción y de la interacción dentro del ambiente internacional, está muy bien analizado en Holsti K. J., International Politics, A Framework for Analysis, Edit. Prentice Hall. Los conceptos relativos a la estructura, los tomé de Ferrigni y Fueron, Gobierno y Política, op. cit., pág. 214.
Kaplan Morton, System and Process in International Politics, Edit. John Wiley and Sons, Inc. Nueva York, especialmente págs. XI-XVIII y 3 a 20.
Autor:
Oswaldo Ramírez Colina