El juicio político, o impeachment, en la Constitución del Uruguay de 1967

EL JUICIO POLÍTICO, O IMPEACHMENT, EN LA CONSTITUCION DEL URUGUAY DE 1967:

aplicable a los legisladores, Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado, miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal de Cuentas, de la Corte Electoral, Intendentes y Ediles Municipales y Departamentales

Resumen

El impeachment es un instituto de origen anglosajón. Se fue creando, especialmente, con la práctica y teoría, en Inglaterra y Estados Unidos de Norteamérica. En este trabajo estudiaremos el juicio político, regulado en la Constitución de la República Oriental del Uruguay , observando, primordialmente, los sujetos activos y pasivos, así como el desarrollo del proceso respectivo.

Definición

El impeachment es un instituto de origen esencialmente anglosajón. Se desarrolló en Inglaterra y Estados Unidos de Norteamérica. El término impeachment significa, más modernamente, acusación, denuncia, proceso, y tiene su origen en la Edad Media. En nuestro país se denomina juicio político[1]

El ante juicio político es un instituto que se regla en la casi unanimidad de las Constituciones, por no decir en cada una de ellas [2]En nuestro país las normas fundamentales del instituto las encontramos en los arts. 93, 296, 102, 103, 172 y 178 de la Constitución Nacional. Asimismo debe considerarse lo dispuesto en los arts. 330 y 239 de la Carta. La reciente ley 18567 hace aplicable el instituto a los concejales de los Municipios.

En el referido instituto se observa el ejercicio de función jurisdiccional por la Cámara de Senadores [3]Recuérdese que la referida función se encuentra atribuida, de principio, al Poder Judicial, art. 233 de la Verfassung.

El proceso o secuencia del juicio político

La iniciación del juicio político corresponde a la Cámara de Representantes que tiene el derecho exclusivo [4]de acusar ante la Cámara de Senadores a determinados funcionarios públicos que gozan de la prerrogativa del referido ante juicio político. Ello puede acontecer luego de haber conocido sobre los presuntos delitos a petición de parte o de algunos de sus miembros y declarado haber lugar a la formación de causa. La Carta , en esta norma del art. 93, no dice, como en el supuesto del art. 296 qué mayoría, o minoría exige para efectuar la acusación. Por tal motivo se aplican los principios generales

Los soportes que pueden ser acusados, es decir los que tienen legitimación pasiva son, los miembros de ambas Cámaras, al Presidente y el Vicepresidente de la República, los Ministros de Estado, los miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral. No olvidemos que el juicio político protege a los referidos funcionarios sólo durante el ejercicio del cargo. Ese es el principio, sin perjuicio de particularidades según los mismos. No es lo mismo ser Legislador que ministro o miembro de otro órgano.

La acusación puede realizarse por dos causales. Estas son la violación de la Constitución[5]u otros delitos graves. Por delito grave, se entiende aquellos que puedan dar lugar a la aplicación de pena de penitenciaría. Esto es una privación de libertad mayor de dos años o que inhabiliten para el ejercicio de la función pública.

Asimismo, la violación de la Constitución debe, también ser, grave. Ello es así porque cualquier ilegalidad, deriva en una violación de la Constitución [6]

En los Gobiernos Departamentales, de conformidad con el art. 296 de la Carta, los Intendentes y los miembros de la Junta Departamental pueden ser acusados ante la Cámara de Senadores por un tercio de votos del total de componentes de la Junta respectiva [7]por las mismas causales previstas en el supuesto acusatorio efectuado para la Cámara de Representantes. Esto es violación de la Constitución u otros delitos graves. La Cámara de Senadores podrá separarlos de sus cargos por dos tercios de votos del total de sus componentes[8]

Respecto del tema se ha dicho que "Los ediles (e Intendentes) no gozan de la prerrogativa procesal de antejuicio político en caso de ser imputados por delito [9]Existen sentencias en el mismo sentido [10]

Son posiciones que no se comparten . Para nosotros el art. 296 es absolutamente terminante y establece un sistema idéntico respecto del que surge del art. 93. Por otra parte el giro del art. 103 es definitorio . Si los acusados "quedarán, no obstante, sujetos a juicio conforme a la ley", esto significa que, "quedarán", luego del ante juicio y de la sentencia del Senado de la República. No es posible que, ciudadanos elegidos por el pueblo, sean juzgados, sin esa garantía mínima para el correcto ejercicio del cargo [11]Decidir en forma diversa es de franca inconstitucionalidad . Nuestra posición es compartida por la mayoría de la doctrina penalista. Se reitera que luego de abandonar el cargo, los sujetos pasivos del juicio político, son ciudadanos comunes en lo que refiere al tema ya que, obviamente, siempre, todos, somos simples ciudadanos aunque, algunos, en determinado momento acotado, ocupen determinados cargos. Por ello, como en cada cosa de la vida, generalmente, es sólo una cuestión de tiempo.

A la Cámara de Senadores corresponde procesar el juicio público a los acusados por la Cámara de Representantes o la Junta Departamental. Pronuncia sentencia al solo efecto de "separarlos" de sus cargos, por dos tercios de votos [12]del total de sus componentes [13]

La separación del cargo es definitiva. Es decir que, aunque el Poder Judicial penal entienda que no existió delito, el legislador no puede volver a su banca. Esta característica diferencia el juicio político respecto del desafuero donde se "suspende" al legislador que, transcurrido el proceso correspondiente en el Poder Judicial, puede volver a ejercer su mandato de representación del pueblo, si no es hallado culpable por aquel Poder.

Los acusados, a quienes la Cámara de Senadores haya separado de sus cargos, quedarán, no obstante, sujetos a juicio conforme a la ley , arts. 102 y 103 de la Constitución.

Respecto al Presidente de la República existe disposición especial. El art. 172 dispone que el mismo no puede ser acusado, sino mediante ante juicio político y, aun así, sólo durante el ejercicio del cargo o dentro de los seis meses siguientes a la expiración del mismo. Durante ese período el Ex presidente está sometido a residencia, salvo autorización para salir del país, concedida por mayoría absoluta de votos del total de componentes de la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras.

Cuando la referida acusación reúna los dos tercios de votos del total de los componentes de la Cámara de Representantes, el Presidente de la República quedará suspendido en el ejercicio de sus funciones [14]

Respecto del tema se destaca el plazo de seis meses que no se establece en el art. 178 de la Carta, que refiere a los ministros de Estado, y la suspensión en las funciones [15]

Debemos tener presente que en el supuesto de Los Ministros de Estado no pueden ser acusados salvo mediante juicio político y, aun así, sólo durante el ejercicio del cargo. Cuando la acusación haya reunido los dos tercios de votos del total de componentes de la Cámara de Representantes, el Ministro acusado quedará suspendido en el ejercicio de sus funciones .

Jurisprudencia comentada

La Sentencia Nº 97 de 15 de agosto de 2003, trató el tema de que se está hablando. Refiere a la denuncia contra Bordaberry, Juan María (Ex presidente de la República elegido democráticamente que, posteriormente, dio un golpe de Estado ) La denuncia fue por "Atentado contra la Constitución Art. 132 num. 6º del Código Penal . (…)

CONSIDERANDO: 1) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de integrantes, considera que -en esta etapa procesal- carece de competencia para conocer en el presente asunto, en razón de lo cual, en estricta aplicación de lo dispuesto por el art. 62 del CPP dispondrá la remisión de los autos al Juez letrado de Primera Instancia en lo Penal que resulte competente por razón de turno.

2) En efecto, a juicio de la Corporación, la atribución de competencia prevista por el inciso 1º del art. 239 de la Carta Magna, según el cual corresponde a la Corte "juzgar a todos los infractores de la Constitución", opera exclusivamente en aquellos casos en los cuales alguno de los sujetos mencionados en el art. 93 de la C.N. sea separado del cargo por juicio político conforme a los arts. 102 y 103 de la C.N., por habérsele atribuido el haber incurrido en "violación de la Constitución".

Y ello por cuanto del artículo 14 ordinal 2 de la Ley 3246 surge que la competencia "originaria" de la Suprema Corte de Justicia, prevista por el actual art. 239.1 de la Carta -referido a 'juzgar a todos los infractores de la Constitución'-, opera exclusivamente en el supuesto de que alguno de los funcionarios mencionados en el art. 93 de la C.N. a quien se le atribuya haber cometido 'violación de la Constitución' sea separado del cargo por juicio político conforme a los arts. 102 y 103 de la Carta Magna. (…)

3) Ahora bien, contrariamente a lo sostenido por el Sr. Fiscal de Corte, y al criterio que aplicara esta misma Corporación, en sentencia 408/86, los actuales integrantes de la Corte, entienden que el ex-Presidente de la República denunciado en estos autos, no se encuentra comprendido en el art. 93 de la C.N. como un sujeto pasible de juicio político y por ende no goza de la prerrogativa procesal prevista por el art. 172 de la C.N. ya que, como es notorio, ha cesado en el cargo y han transcurrido más de seis meses desde entonces, en razón de lo cual puede ser sometido a juicio como cualquier ciudadano, lo que enerva la posibilidad de que se despliegue la competencia 'originaria' de la Suprema Corte de Justicia prevista por el art. 239.1 de la C.N.

Y entiende esta Corporación que los fundamentos por los cuales el ex-Presidente denunciado no goza de la prerrogativa de juicio político previo[16]-y por ende no se encuentra comprendido en el supuesto fáctico del art. 14 de la ley 3246- son similares a los desarrollados en la sentencia 174/02 del 18/7/02, donde se sostuviera que: "…En opinión de la Corte, la prerrogativa procesal de la cual según la Carta gozan determinados altos funcionarios del Estado (juicio político previo) cesa -salvo previsión constitucional expresa- cuando finaliza el desempeño del correspondiente cargo (…).

Como sostuviera la Corporación en el fallo citado, rige en nuestro sistema constitucional el principio de responsabilidad de los gobernantes -constitutivo del sistema republicano de gobierno– con respecto al cual todas las inmunidades o irresponsabilidades (que constituyen privilegios relativos a la función gobernativa) son excepciones [17]

Pero en suma, como el denunciado no es pasible de juicio político por 'violación de la Constitución', no se ha verificado el supuesto fáctico previsto por el art. 14.2 de la ley 3246 y por ende, la competencia 'originaria' asignada a la Suprema Corte de Justicia por la primera parte del numeral 1º del art. 239 de la C.N. no puede operar. Su juzgamiento deberá hacerse por el órgano jurisdiccional de primera instancia en la materia penal que resulte competente por razón de turno".

La Suprema Corte de Justicia en Sentencia Nº 1026 Montevideo, 26 de agosto de 2003 tuvo que resolver los recursos presentados contra su anterior sentencia.

VISTOS y RESULTANDO: Los recursos interpuestos por J. M. Bordaberry en estos autos caratulados: "Olivera, Bernardo y otros (denunciantes) – Bordaberry, Juan María (denunciado) – Atentado contra la Constitución, art. 132 num. 6º del CP – Denuncia Penal", Ficha 416/02.

CONSIDERANDO: 1º – La Suprema Corte de Justicia desestimará los recursos interpuestos contra la sentencia interlocutoria Nº 973/03, al entender que son de franco rechazo los argumentos esgrimidos en su mérito.

2º (…). En el caso, la Corporación se ha limitado, en la primer providencia recaída en la causa, a declarar su incompetencia para conocer originalmente en la misma. Resulta absurdo postular que, presentada una denuncia penal ante un órgano jurisdiccional, éste deba liminarmente tramitar un contradictorio a los efectos de decidir cuál es el juzgado competente para entender en el asunto. Y obviamente la eficacia de la investigación y represión penal resultaría gravemente afectada si se le debiera conferir traslado al sujeto sindicado como responsable en la denuncia penal contra él presentada. Si la Corte de 1986 optó por conferir traslado a los denunciados de decidir la cuestión competencial, ello implicó el ejercicio de una facultad discrecional que carece de eficacia vinculatoria en la presente decisión de la Corporación con su actual integración.

Resulta claro que el denunciado gozará en su plenitud las garantías del debido proceso y ejercitará adecuadamente el derecho de defensa ante el Juez Letrado de Primera Instancia en lo Penal al que se remitan las presentes actuaciones.

7º – En punto a la aducida infracción del principio 'non bis in idem' por parte de la recurrida, entiende la Corporación que tampoco asiste razón al impugnante. Y ello por cuanto, el art. 3 del CPP, con absoluta claridad dispone que: "Ninguna persona puede ser procesada dos veces por un mismo hecho constitutivo de infracción penal…"; impidiendo de tal forma, que se Procese (art. 125 CPP) a una persona más de una vez por los mismos hechos, hipótesis ésta que no se ha verificado en el subexámine. En el caso, es de toda evidencia que el procedimiento iniciado con la denuncia presentada en 1985 contra el ex Presidente Bordaberry no terminó con la emisión o dictado de sentencia condenatoria, absolutoria o de sobreseimiento alguna, por lo que la resolución 408/86, por la que la Corte declaró, por razones formales, que carecía de facultades para seguir entendiendo en la denuncia instaurada, sin pronunciarse sobre el mérito o fundabilidad de la misma, no reviste la autoridad de cosa juzgada que impida la prosecución del presente procedimiento penal".

La Sentencia Nº 174 de la Suprema Corte (caso LJU 14491) de 18 de junio de 2002 dijo:

CONSIDERANDO: II) (…) En opinión de la Corte, la prerrogativa procesal de la cual según la Carta gozan determinados altos funcionarios del Estado (juicio político previo) cesa -salvo previsión constitucional expresa cuando finaliza el desempeñó del correspondiente cargo. (…)

El principio es que la ley penal se aplica a todos los habitantes de la República (art. 8° de la Constitución); las prerrogativas procesales para personas que cumplen una determinada función constituyen entonces limitaciones al principio que determinan un estatuto especial para el gobernante con protección de la alta función que desempeña …

De acuerdo al fundamento del instituto, es claro que una vez que ha cesado en el cargo del cual derivaba la prerrogativa procesal, el ex funcionario pasa a tener el mismo estatuto de garantías que cualquier otra persona sometida al ordenamiento jurídico de la República.

Por lo que la imposibilidad material de realización de un juicio político por haber el gobernante cesado en el cargo resultante de los arts. 114, 172 inc. 2º y 178 inc. 2° de la Carta, en vista de los efectos previstos para el instituto no puede suponer, a juicio unánime de la Corte, un obstáculo a la procedibilidad de la acción en los términos del art. 24 C.P. y la defensa propuesta debe enfocarse como cuestión de irresponsabilidad penal del indagado. (…)

IV) Que en el marco de los criterios interpretativos expuestos ha de esclarecerse el significado de la normativa aplicable al subcausa para determinar si el Sr. S. goza de inmunidad por los hechos objeto de indagatoria en el principal o si, por el contrario, es pasible de ser enjuiciado penalmente en virtud de dichas imputaciones.

Ante la remisión antes referida que el art. 178 inc. 1° hace con relación a los Ministros de Estado a las inmunidades de los legisladores "en lo que fuere pertinente", corresponde precisar el alcance de tal remisión a través del análisis del art. 112 de la Carta, que estatuye con relación a la inmunidad de los Senadores y Representantes, estableciendo que "jamás serán responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones".

Inicialmente, surge del uso natural de las palabras "votos" y "opiniones" empleadas por el Constituyente que éste circunscribe en el ámbito penal la inmunidad consagrada por el precepto a aquellos delitos que pudieran cometerse emitiendo opiniones o votos durante el ejercicio de la función. Para esta clase de actos la Carta ha consagrado la más amplia irresponsabilidad, categóricamente impuesta como eterna ("jamás serán responsables"), esto es, amparando al legislador permanentemente más allá de su cese en el cargo. Se ha encontrado doctrinariamente la justificación de tan amplia irresponsabilidad en el alto valor que para la democracia republicana tiene la libertad de opinión y, en consecuencia, la actuación independiente de los órganos legislativos. (…)

A juicio de la Corporación tal interpretación extensiva en tanto concluye en la aplicabilidad del precepto a conductas que van más allá del sentido natural y obvio de los términos "votos" y "opiniones" es jurídicamente inadmisible, como bien indicara en su discordia el Dr. Preza.

La imposibilidad jurídica de que la inmunidad consagrada por el art. 112 de la Constitución se extienda por vía interpretativa a los actos de gestión de los Ministros, ya sea actuando individualmente por delegación de atribuciones o como integrantes del Consejo de Ministros, surge primariamente del principio de responsabilidad de los gobernantes constitutivo del sistema republicano democrático de gobierno con respecto al cual todas las inmunidades o irresponsabilidades (que constituyen privilegios relativos a la función gubernativa) son excepciones.

La tesis de la mayoría de la Sala [18]contraria por lo demás no sólo los principios de nuestra organización política sino también los textos constitucionales. Obsérvese que asigna inmunidad perpetua a los Ministros de Estado para una categoría más amplia de actos que aquélla por la que están amparados los legisladores, cuando el constituyente dijo expresamente que tendrían "las mismas inmunidades".

A juicio de la Corte no procede la distinción propuesta, que pasa por alto el inc. 2° del art. 179 de la Carta, referente a la actuación del Ministerio como titular del órgano desconcentrado. (…)

En suma, surge de las consideraciones precedentes que los actos que se atribuyen al Sr. S. en la requisitoria fiscal (fs. 71/83) podrán o no configurar delito penal (cuestión a decidir por el Juez de la causa) pero en modo alguno pueden entenderse atrapados por el estatuto de inmunidad previsto por el art. 112 de la Constitución, en tanto no configuran votos u opiniones.

Ahora bien. La mayoría del Tribunal, haciendo fundamentalmente caudal en el giro gramatical "aún así sólo" contenido en el art. 178 inc. 2 ° de la Carta, concluye que la intención del Constituyente ha sido excluir definitivamente la responsabilidad del ex Ministro por actos de gestión inmediatamente a su cese en el cargo.

El recurrente aduce acertadamente (fs. 113/114) que tal interpretación lleva a un resultado absurdo: el régimen de inmunidad de los Ministros de Estado por los actos cometidos en el ejercicio de sus funciones sería más favorable que el de los legisladores y que aquel del Presidente de la República.

Los legisladores como surge del art. 114 de la Carta pueden ser juzgados sin límite de tiempo sin perjuicio de la prescripción- después que dejan de ocupar sus cargos

A su vez el Primer Magistrado está sometido a responsabilidad penal al menos por un período de seis meses después de culminado su mandato (art. 172 de la Carta), si se adopta la tesis restrictiva, que es rechazada expresamente entre otros por Justino Jiménez de Aréchaga ("La Constitución Nacional", Ed. del Senado, t. II, 1997, págs. 198/199) (…)

La inteligencia de la norma efectuada por el "ad-quem" contradice inclusive otro de los fundamentos que surgiría de los antecedentes de la reforma constitucional de 1966, origen de la norma en los que la mayoría de la Sala basa su interpretación: la intención de unificar el régimen de responsabilidad de los Ministros con el del Presidente de la República (fs. 92 y v.). Cabe, en efecto, preguntarse cómo es posible que el Constituyente haya querido unificar ambos regímenes de responsabilidad y al mismo tiempo consagrado un régimen más favorable en cuanto a la dimensión temporal de la inmunidad funcional para los Ministros de Estado que para el Presidente de la República. (…) Obsérvese que, según la interpretación de la mayoría de la Sala, bastaría con que un Secretario de Estado renunciara inmediatamente a la comisión del hecho tipificado por la ley penal como delito para eximirse de responsabilidad penal. Como aduce el recurrente, dar a la norma en examen tal significado, implicaría indudablemente la consagración de un injusto privilegio, incompatible con las bases mismas de la institucionalidad democrática y de la forma republicana de gobierno antes relevadas. (…)

En el inc. 2° del art. 178 de la Carta debidamente integrado al contexto constitucional sólo se dice que a los Ministros en funciones no se les puede acusar sino mediante juicio político y que a diferencia de otros sistemas constitucionales tal procedimiento no puede aplicarse después del cese del funcionario en el cargo. En consecuencia, únicamente para el Presidente de la República el juicio político es exigido como garantía más allá del cese del cargo. Los Ministros de Estado no están sujetos en tal hipótesis a inmunidad o prerrogativa procesal alguna y pueden ser juzgados por los tribunales penales de la República con idéntico estatuto de garantías al que ampara a la generalidad de los habitantes de la República, inclusive por aquellos delitos cometidos en el ejercicio de su función (salvo naturalmente aquéllos cuya comisión supusiera la emisión de votos u opiniones en los términos del art. 112 de la Carta) [19]

V) Que en mérito a las consideraciones precedentes entiende la Corporación, en forma unánime, que debe casarse la sentencia en recurso y estarse en su lugar a la sentencia de primera instancia en cuanto dispone la continuidad de las actuaciones respecto del Sr. S. en la pieza principal".

Anteriormente , el caso LJU 14168 ,Sentencia Nº 45 de , 14 de marzo de 2001 [20]del Tribunal de Apelaciones en lo Penal de 2do Turno dijo:

"RESULTANDO: I .- Que, por la resolución impugnada, se denegó la solicitud de clausura de las actuaciones formulada por el Sr. B.S. (…)

CONSIDERANDO: (…) II .- Que en la Constitución de 1830 se disponía que los Senadores y Representantes "…jamás serán responsables por sus opiniones, discursos o debates, que emitan, pronuncien o sostengan durante el desempeño de sus funciones…".

El texto actual del artículo 112 proviene de la Constitución de 1934 que suprime los vocablos "…discursos o debates…" incorporando en cambio, en su lugar, la palabra "…votos…".

Los artículos 113 y 114, con ligerísimas variantes en su texto, provienen de la Constitución fundacional.

El Fuero del Presidente de la República, en cambio, ha sufrido modificaciones entre 1830 y la situación actual, que en realidad, con ligeras variantes proviene de 1934. (…)

En conclusión, y conforme a nuestra vigente Carta Magna, los Senadores, Representantes y Presidente de la República gozan de las mismas inmunidades, incompatibilidades y prohibiciones, al igual que los Ministros de Estado "…en lo que fuere pertinente…"; es decir, pues, que el referido primigenio estatuto de los Legisladores se ha universalizado de tal forma que ahora comprende también al Presidente de la República y a los Ministros de Estado.

III .- Que, por lo expuesto, corresponde abordar el estudio del Estatuto del Legislador; en especial, porque es lo que interesa para la resolución de la cuestión planteada, los fueros o privilegios que el texto constitucional a aquél le concede. Y aun en esta materia, interesa, básicamente, ceñirse al examen de lo preceptuado por el artículo 112 de la Constitución de la República que consagran la irresponsabilidad por votos y opiniones. El artículo 112 de la Constitución de la República preceptúa que los Senadores y Representantes jamás serán responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones.

Como ha señalado unánimemente la doctrina, el vocablo "jamás" determina que dicha irresponsabilidad sea definitiva; es decir, durante el ejercicio de sus funciones y luego al cesar en las mismas, el Legislador no podrá ser perseguido penal ni civilmente por sus votos y opiniones.

Naturalmente que esta irresponsabilidad está limitada a lo actuado en el ejercicio de sus funciones, y no fuera de tal ejercicio, aunque el hecho reprochable sea cometido mientras ocupe el Cargo de Legislador. También existe consenso a nivel doctrinario que el alcance del término "opiniones" no se limita al mero discurso en el recinto parlamentario, sino que comprende una variadísima gama de la actuación del Legislador que constituyen el antecedente de la emisión de la opinión o del voto. Así se enumera, entre otros, los siguientes hechos y actos efectuados por el Legislador; informes de Comisiones, pedidos, de informes dirigidos al Poder Ejecutivo, a cualquiera de los entes públicos, etc… (…)

Fluye de toda evidencia, en el parecer de la Sala, que la irresponsabilidad consagrada por el artículo 112 de la Constitución abarca un conjunto de actividades, actos y hechos relativos al ejercicio de las funciones del Legislador, y que puede constituirse (o no) posteriormente, en los fundamentos de un voto u opinión.

(…) Y también es muy claro, en tal supuesto, el comportamiento eventualmente delictual del legislador, en el ejercicio de sus funciones, queda al abrigo de la precitada irresponsabilidad.

En cuanto a la inmunidad de arresto y de procesamiento previstas en los artículos 113 y 114 de la Constitución de la República, en este caso interesa referirse a la última de las nombradas.

Existe consenso en la doctrina que, por los delitos cometidos fuera del ejercicio de su cargo, una vez que se lo declare suspendido en sus funciones, o bien, cuando haya cesado en el cargo, el Legislador, puede ser perseguido por la justicia ordinaria [21](…)

Entonces, la Sala, en modo alguno, puede compartir que se afirme, tal como lo hacen el Ministerio Público y el Sr. Juez a quo, que las inmunidades perpetuas no son compatibles con un sistema democrático; porque nuestro sistema lo es, y porque en él están previstas tales inmunidades para ciertos funcionarios públicos que cometen delitos (que pueden no ser de opinión strictu sensu) en el ejercicio de sus funciones.

IV .- Que corresponde, ahora, analizar cómo opera el referido privilegio instituido en el artículo 112, en el caso de los Ministros de Estado, tal y como lo dispone el inciso 1º del artículo 178 de la Constitución de la República. (…) La Constitución establece que los Ministros gozarán de inmunidad "…en lo que fuere pertinente…", lo que, a juicio de la Sala, alude entre otras consideraciones, a las diferencias (…) en el ejercicio de las funciones, guardan los Cargos de Ministro y Legislador. Es decir, cabe interpretar que "…en lo pertinente…" refiere a que la remisión del estatuto del Legislador a los Ministros atañe a lo que viene a propósito, a lo proporcionado o adecuado, entre una situación y la otra, teniendo en cuenta tales diferencias anotadas (…). Por consecuencia, los actos o hechos administrativos eventualmente ilícitos cometidos por los Ministros, en el ejercicio de sus funciones, resultan atrapados por la irresponsabilidad penal y civil prevista en el artículo 112 de la Constitución de la República; irresponsabilidad que, huelga decirlo, también, en este caso, es definitiva.

V .- Que, se ha planteado en autos, una encendida discusión acerca del alcance del artículo 178 de la Constitución de la República, norma también incorporada en el estatuto de los Ministros en la Constitución de 1967, a partir de la solución establecida para los Consejeros Nacionales (hoy Presidente de la República) en la Constitución de 1952. (…)

Entonces, en esta materia, las distintas Constituciones a partir de 1918, no colocaron al Presidente (y luego ex) en situación de menor protección por los delitos (o denuncias de presuntos delitos) cometidos en el ejercicio de sus funciones; sino que, por el contrario: a) se le eliminó la hipótesis del juicio de residencia (con la consecuencia ya vista), b) se eliminó la posibilidad de que cualquier persona lo acusara, sino que la acusación queda ahora reservada de manera exclusiva y excluyente a la Cámara de Representantes, (…)

VI .- Que reiteradamente se ha sostenido en estos autos que colide con el sistema democrático la existencia de gobernantes irresponsables por cuanto se afectaría el principio de igualdad ante la ley, establecido en el artículo 8º de la Constitución. (…)

Lo que la Constitución asegura a los habitantes de la República es la igualdad ante la ley, de tal forma que ninguna norma legal pueda establecer diferencias de trato entre las personas que se encuentran en situaciones sustancialmente idénticas. (…)

La Constitución puede establecer los fueros, privilegios, limitaciones, prohibiciones, etc., que se estimen adecuadas para el funcionamiento del sistema político que establece y organiza.

En tal sentido, abundan los supuestos en donde la Lex Magna establece discriminaciones entre los ciudadanos: inamovilidad de los funcionarios públicos (artículo 60), (…) En suma, estas soluciones, típicamente, atañen a la organización política del Estado, y por consecuencia, es la Constitución el único instrumento jurídico adecuado para instituirlas, y, por consecuencia, en modo alguno, afectan el principio señalado que, por definición, tiene un ámbito distinto de aplicación.

Si se pretende trasvasar el mencionado principio al texto constitucional, en todo caso, lo que corresponde demostrar es que los privilegios o fueros de que gozan el Presidente de la República, los Legisladores y los Ministros constituye una diferencia de trato con la situación de otros funcionarios públicos que se encuentran "…en situación sustancialmente idéntica…".

El ejercicio de la acción penal que, por cualquier delito, cometido en el ejercicio de su función, se le pretenda incriminar al referido ex-Ministro en el ámbito judicial, reconoce la existencia de un obstáculo que es preciso remover de manera previa a aquel ejercicio, como lo constituye la tramitación del juicio político. Está fuera de discusión que el Sr. B.S. no ocupa ningún cargo de Ministro y que el instituto del juicio político exige que, al momento de su promoción, el enjuiciado ocupe alguno de los Cargos relacionados en el artículo 93 de la Constitución de la República, con la salvedad ya vista, del ex-Presidente de la República.

En suma, no habiéndose removido en su oportunidad el obstáculo en cuestión, y vistas y analizadas supra las consecuencias de lo edictado por el artículo 178 de la Constitución de la República, resulta de toda evidencia que, ahora, el ejercicio de la acción penal está vedado.

Sin perjuicio de lo dicho, sea por la razón que sea, si se entendiera que la vía judicial ordinaria está expedita (postura que la Sala rechaza), de todas formas, al igual que si fuera un ex-Legislador, la irresponsabilidad prevista en el artículo 112 de la Constitución de la República obstaría a la prosecución del ejercicio de la acción penal contra el Sr. Ex-Ministro B.S. (…)

"YY" DISCORDE: Antes de exponer las razones que me apartan de la opinión mayoritaria, que dio lugar a la resolución acordada, una precisión previa (..)

Pasaré a enumerar las razones que me inclinan a sostener otra interpretación respecto del mentado artículo 178 de la Carta.

I) Aun partiéndose de la propia interpretación literal del precepto, llego a la conclusión opuesta:

A mi modesto entender, la expresión clave "y aún sólo durante el ejercicio del cargo", no significa lo que el precepto "dice", según las opiniones anteriormente citadas, así como la de todos aquellos juristas que adhieren a esa posición doctrinaria; entiendo que el constituyente patrio, cuando expresa tal cosa, lo hace para destacar que, mientras un Ministro de Estado está en el ejercicio del cargo, no se le puede enjuiciar penalmente por hechos cometidos durante la función, si previamente no se aplica el mecanismo -prerrogativa procesal- del juicio político (art. 93 de la Constitución); y ello porque se procura impedir que ese jerarca gubernamental no se vea expuesto a permanentes denuncias penales -muchas veces por motivos políticos- las cuales terminarían entorpeciendo el desarrollo de la función. En tal situación, la Constitución está protegiendo la normal actividad funcional del órgano respectivo, sin consagrar una patente de impunidad en favor del titular del órgano. Mientras ese titular desempeñe el cargo, está amparado por la prerrogativa procesal del juicio político. Pero, en ningún momento pudo estar en la mente del constituyente, consagrar un estatuto de inmunidad "sine die" en favor de un Ministro de Estado, que lo pudiere poner, en todo tiempo, al margen de la ley penal. A nuestro modo de ver, tal posibilidad, resulta incompatible con principios básicos del sistema constitucional, en un Estado democrático y republicano. Ni la Constitución Nacional -que consagra insoslayablemente el principio de igualdad (art. 8 de la Carta), ni las normas penales previstas en el Código Penal y aun en la ley anti-corrupción, se han dictado partiéndose de la premisa infundada, según la cual la "clase política" quedaría al margen del sistema penal. (…)

II) Si como lo destacan los Sres. Juristas que auspician la interpretación opuesta, el propio Presidente de la República debe permanecer en el país, 6 meses después de expirado el mandato -art. 172 de la Constitución- no es lógico que un Ministro de Estado pueda tener una situación de privilegio superior a la que goza el titular del Poder Ejecutivo Nacional.

Por el contrario, considero que, tanto el Presidente de la República como un Ministro de Estado, no pueden ser objeto de indagatoria penal ante Juez competente, si durante el desempeño del cargo, no se les promueve previamente, juicio político (art. 93 de la Constitución); pero, si finalizado el desempeño del cargo -por cualquier circunstancia que determine el cese- se les formula denuncia penal por presuntos hechos delictivos ejecutados durante o con motivo de la función, estos ex-jerarcas se encuentran en idéntica situación que la que afronta cualquier ciudadano, ante la ley penal (principio de igualdad, art. 8 de la Constitución).

Considero que sostener lo contrario -con los debidos respetos a la opinión que no tenemos el honor de compartir, significa lisa y llanamente ambientar una suerte de impunidad absoluta en favor de los gobernantes, en hechos de corrupción. Entiendo que ni la Constitución Nacional, ni el Código Penal, ni la ley anti-corrupción, así lo quieren.

III) A igual conclusión, debe llegarse respecto de los legisladores; y resultará inconcebible que, los Ministros de Estado -que pueden ser censurados, en cualquiera de las Cámaras legislativas-, estuvieren amparados por un instituto de inmunidad absoluta, aun superior al de los Sres. Legisladores, que no sólo pueden ser sometidos a juicio político por delitos graves sino que además, pueden ser separados de su banca, por razones de inconducta, aunque no hayan cometido delito (art. 115 de la Constitución).(…)

V) Por último, no debemos olvidar en toda esta cuestión, la "ratio" de estos institutos de excepción -inmunidad o "indemnidad" de determinados gobernantes, prerrogativa procesal, etc., etc.-: no han sido concebidos por el constituyente patrio, inspirado en los ideales artiguistas, para consagrar una suerte de privilegio de determinados ciudadanos, ante la ley penal, lo cual sería absolutamente incompatible con un sistema democrático-republicano, donde el principio es la igualdad de todos los ciudadanos ante la Ley -art. 8º de la constitución- sino para posibilitar el normal desempeño de los gobernantes durante el desarrollo de la función. (…)

Luego de las sentencias agregadas veamos otro supuesto especial. Esto es que los miembros del Tribunal de Cuentas son sujetos pasivos del juicio político. En ese sentido acertadamente se dijo: "Sin embargo, son pasibles del "juicio político" ( art. 93) por "violación de la Constitución u otros delitos graves". Parece necesaria la búsqueda de una explicación; en efecto, si no tienen fueros y por tanto pueden ser enjuiciados penalmente ¿para qué el juicio político?

En nuestra opinión, la aparente falta de lógica puede subsanarse acudiendo a estas razones:

a) el juicio político – como se aprecio al exponer el Poder Legislativo – tiene una doble naturaleza: por un lado es "sancionatorio", pues puede culminar en el cese del gobernante acusado y por otro, significa una "protección" procesal, ya que – a diferencia de los demás habitantes – los Legisladores, los Ministros y el Presidente de la República, no pueden ser penalmente enjuiciados por la Justicia, si antes no se declara su cese por el Parlamento (arts. 102 y 103, 172 y 178; aunque los legisladores también pueden ser enjuiciados si se les suspende – "desafuero" – según el art. 114)".[22]

Conclusiones

• 1. El ante juicio político es un instituto que se regla en la casi unanimidad de las Constituciones, por no decir en cada una de ellas. En nuestro país las normas fundamentales del instituto las encontramos en los arts. 93, 296, 102, 103, 172 y 178 de la Constitución Nacional[23].

• 2. La legitimación pasiva es acordada a los miembros de ambas Cámaras, al Presidente y el Vicepresidente de la República, los Ministros de Estado, los miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral. Recordamos que algunos de los mencionados poseen fueros, en tanto otros, no cuentan con ese tipo de garantia

• 3. La acusación puede realizarse por dos causales. Estas son la violación de la Constitución u otros delitos graves. Por delito grave, se entiende aquellos que puedan dar lugar a la aplicación de pena de penitenciaría. Esto es una privación de libertad mayor de dos años o que inhabiliten para el ejercicio de la función pública.

• 4. En los Gobiernos Departamentales, de conformidad con el art. 296 de la Carta, los Intendentes y los miembros de la Junta Departamental pueden ser acusados ante la Cámara de Senadores por un tercio de votos del total de componentes de la Junta respectiva por las mismas causales previstas en el supuesto acusatorio efectuado para la Cámara de Representantes. Esto es violación de la Constitución u otros delitos graves. La Cámara de Senadores podrá separarlos de sus cargos por dos tercios de votos del total de sus componentes.

• 5. Para nosotros el art. 296 es absolutamente terminante y establece un sistema idéntico respecto del que surge del art. 93. Por otra parte el giro del art. 103 es definitorio . Si los acusados, en el ejercio del cargo, "quedarán, no obstante, sujetos a juicio conforme a la ley", esto significa que, "quedarán", luego del ante juicio y de la sentencia del Senado de la República.

• 6. A la Cámara de Senadores corresponde procesar el juicio público a los acusados por la Cámara de Representantes o la Junta Departamental. Pronuncia sentencia al solo efecto de "separarlos" de sus cargos, por dos tercios de votos del total de sus componentes.

• 7. Respecto al Presidente de la República existe disposición especial. El art. 172 dispone que el mismo no puede ser acusado, sino mediante ante juicio político y, aun así, sólo durante el ejercicio del cargo o dentro de los seis meses siguientes a la expiración del mismo.

Partes: 1, 2