El presupuesto público

DEFINICIONES:

El presupuesto en el sector público ha sido definido de diversas maneras, para Albi Ibáñez, E. y otros (2009) es un "plan económico del gobierno, cuantificación económica de las políticas económicas del gobierno y la expresión contable del plan económico del Sector Público".

Para Aranera (2000) "es el cálculo previo de ingresos y un programa de acción en un tiempo generalmente de un año".

Ambos autores sostiene que el presupuesto público es un plan expresado en términos económicos que refleja la política económica del Estado.

Por otra parte, Bastidas (2003) señala:

"Es un instrumento de la planificación expresado en términos financieros, en el cual se reflejan los gastos y aplicaciones así como los ingresos y fuentes de recursos, que un organismo, sector, municipio, estado o nación, tendrá durante un período determinado con base en políticas específicas que derivan

en obejtivos definidos para las diversas áreas que interactúan en la acción de gobierno".

En definitiva, el presupuesto público es una herramienta que permite planificar las actividades de los entes gubernamentales, incorporando aspectos cualitativos y cuantitativos, para trazar el curso a seguir durante un año fiscal con base en los proyectos, programas y metas realizados previamente.

CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO:

Las características del presupuesto público, según Albi Ibáñez (2009) son:

1. Anticipación: El presupuesto es siempre una previsión que trata de recoger las operaciones del

Sector Público en un período futuro (generalmente un año máximo).

2. Cuantificación: Se utiliza un lenguaje contable, clasificado de acuerdo a cierto orden y criterios.

3. Obligatoriedad: El Sector Público está obligado legalmente a cumplir el presupuesto. Las autorizaciones presupuestarias tienen un carácter limitativo, y no pueden superarse salvo por circunstancias específicas legalmente previstas. En el caso de los ingresos estos pueden superar o no las proyecciones estimadas.

4. Regularidad: El presupuesto se elabora y se ejecuta en intervalos determinados de tiempo. El ejercicio presupuestario tiene una duración anual.

FINALIDAD DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

El presupuesto público cumple con los siguientes objetivos o finalidades:

• Prever ingresos y gastos futuros para anticiparse a las necesidades del ente.

• Trasformar las políticas del gobierno en programas de acción por medio de la asignación de recursos.

• Proveer la estructura para las cuentas públicas y la contabilidad fiscal.

• Permitir la evaluación periódica de la gestión gubernamental

• Facilitar el proceso administrativo.

• Proveer la base legal para la realización del gasto público.

• Cumplir con los planes de la nación a largo, mediano y corto plazo.

• Coordinar las decisiones políticas, económicas y sociales.

• Coordinar las actividades de organismos gubernamentales

• Establecer una relación entre los fines por cumplir y los medios con que alcanzarlos.

• Minimizar costos, al darle el mejor uso a los recursos.

• Facilitar el control.

• Facilitar la delegación de autoridad y fijar la responsabilidad financiera.

• Permitir que el público conozca los proyectos y programas de gobierno.

IMPORTANCIA Y ALCANCE DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

Es importante porque:

• Es un instrumento para cumplir el plan de la nación, por lo tanto, debe formularse, sancionarse y ejecutarse en forma tal que asegure el logro de los objetivos previstos en el plan.

• Es una herramienta de administración, planificación, control, gestión gubernamental y jurídica.

• Ofrece un espacio para la coordinación de las acciones relativas a asuntos políticos, económicos y sociales.

• Sirve de soporte para la asignación de recursos y provee la base legal para la realización del gasto público.

• Es un instrumento para la toma de decisiones en el sector público.

• Delimita y especifica con claridad las unidades o funcionarios responsables de ejecutar los programas y proyectos, estableciendo así la base para vigilar el cumplimiento de los mandatos establecidos en el presupuesto.

Entre los alcances del presupuesto Público, Méndez, Z. (2003) señala:

Alcance Político:

• Políticas de producción de bienes y servicios (política económica, social, fiscal).

• Políticas de administración presupuestaria (política salarial, inversión pública, crédito público)

Alcance Administrativo:

• Planear, dirigir, coordinar, informar, supervisar, evaluar y presupuestar las actividades a cargo de la entidad pública.

Alcance Económico y Financiero:

• Efecto económico: el ingreso público tributario tiene una función de contracción de la demanda y un efecto de redistribución de los recursos.

• Efecto financiero: el presupuesto significa origen y destino de flujos financieros.

Alcance Jurídico:

• Se establecen normas que regulan la ejecución y evaluación y fijan responsabilidades por el manejo del presupuesto.

PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

Ortíz (2005) en Fundamentos de Finanzas Públicas, señala como principios universales del presupuesto público los siguientes:

• Equilibrio: Se refiere a la estricta igualdad que debe existir entre el cálculo o presupuesto de ingresos y el cálculo o presupuesto de gastos.

• Unidad: Indica que en el presupuesto no deben existir ingresos corrientes con destinación específica, a excepción aquellos autorizados previamente por ley.

• Especialidad: Consagra que el presupuesto no debe elaborarse de forma global sino detallada y su destinación será para atender el objeto social.

• Universalidad: Significa que en el presupuesto deben incluirse todos aquellos conceptos que generan rentas e igualmente los que suponen la realización de gastos.

• Periodicidad: Muestra el lapso por el cual estará en vigencia un determinado presupuesto.

• Unidad de Caja: Se refiere a la existencia que opera como la tesorería general, hacia la cual fluyen todos los recursos captados y desde la cual se cancelan los compromisos adquiridos.

• Publicidad: Consiste en publicar, divulgar, comentar y presentar a la opinión pública su contenido.

• Inembargabilidad: Las rentas y los recursos disponibles en el presupuesto general de la nación son inembargables. La forma de pago de los compromisos adquiridos de la nación se hacen según procedimientos legalmente establecidos.

• Coherencia Macroeconómica: Las políticas presupuestarias del gobierno deben ser coherentes con los mecanismos del Banco Central de la nación.

• Homeóstasis Presupuestal: Equilibrio. Congruencia. Con el fin de guardar el equilibrio macro de la economía y evitar cualquier desbordamiento fiscal el Tesoro Nacional podrá colocar recursos en el exterior.

Por su parte el Manual de Presupuestos de la Oficina Nacional de Presupuestos (ONAPRE) de

Venezuela en el año 2003 estableció como principios del presupuesto público los siguientes:

1.- Programación: Se desprende de la propia naturaleza del presupuesto y sostiene que éste -el presupuesto- debe tener el contenido y la forma de la programación.

a. Contenido: establece que deben estar todos los elementos que permitan la definición y la adopción de los objetivos prioritarios. El grado de aplicación no está dado por ninguno de los extremos, pues no existe un presupuesto que carezca completamente de una base programática, así como tampoco existe uno en el que se hubiese conseguido la total aplicación de la técnica.

b. Forma: en cuanto a la forma, con él deben explicitarse todo los elementos de la programación, es decir, se deben señalar los objetivos adoptados, las acciones necesarias a efectuarse para lograr esos objetivos; los recursos humanos, materiales y servicios de terceros que demanden esas acciones así como los recursos monetarios necesarios que demanden esos recursos.

Respecto de la forma mediante este principio se sostiene que deben contemplarse todos los elementos que integran el concepto de programación. Es decir, que deben expresarse claramente los objetivos concretos adoptados, el conjunto de acciones necesarias para alcanzar dichos objetivos, los recursos humanos, materiales y otros servicios que demanden dichas acciones y para cuya movilización se requieren determinados recursos monetarios, aspecto este último que determina los créditos presupuestarios necesarios.

2.- Integralidad: en la actualidad, la característica esencial del método de presupuesto por programas, está dado por la integralidad en su concepción y en su aplicación en los hechos.El presupuesto no sería realmente programático si no cumple con las condiciones que imponen los cuatro enfoques de la integralidad. Es decir, que el presupuesto debe ser:

a. Un instrumento del sistema de planificación;

b. El reflejo de una política presupuestaria única;

c. Un proceso debidamente vertebrado; y

d. Un instrumento en el que debe aparecer todos los elementos de la programación.

3.- Universalidad: dentro de este postulado se sustenta la necesidad de que aquello que constituye materia del presupuesto debe ser incorporado en él.

Naturalmente que la amplitud de este principio depende del concepto que se tenga de presupuesto. Si este sólo fuera la expresión financiera del programa de gobierno, no cabría la inclusión de los elementos en términos físicos, con lo cual la programación quedaría truncada.

En la concepción tradicional se consideraba que este principio podía exponerse cabalmente bajo la

"prohibición" de la existencia de fondos extrapresupuestarios.

4.- Exclusividad: en cierto modo este principio complementa y precisa el postulado de la universalidad, exigiendo que no se incluyan en la ley anual de presupuesto asuntos que no sean inherentes a esta materia. Ambos principios tratan de precisar los límites y preservar la claridad del presupuesto, así

como de otros instrumentos jurídicos respetando el ámbito de otras ciencias o técnicas. No obstante, de que en la mayoría de los países existe legislación expresa sobre el principio de exclusividad, en los hechos no siempre se cumplen dichas disposiciones legales.

En algunos países de América Latina, particularmente en épocas pasadas, se estableció la costumbre de incluir en la ley de presupuestos disposiciones sobre administración en general, y de personal en particular, tributación, política salarial, etc., llegando, excepcionalmente, desde luego, a dictar normas que ampliaban o reformaban el Código Civil y el Código de Comercio. Sobre todo, en este último aspecto, tal inclusión no era fruto de un error, sino que se procuraba evitar la rigurosidad del trámite parlamentario a que están sujetas tales cuestiones.

5.- Unidad: este principio se refiere a la obligatoriedad de que los presupuesto de todas las instituciones del sector público sean elaborados, aprobados, ejecutados y evaluados con plena sujeción a la política presupuestaria única definida y adoptada por la autoridad competente, de acuerdo con la ley, basándose en un solo método y expresándose uniformemente.

En otras palabras, es indispensable que el presupuesto de cada entidad se ajuste al principio de unidad, en su contenido, en sus métodos y en su expresión. Es menester que sus políticas de financiamiento, funcionamiento y capitalización sean totalmente complementarias entre sí.

6.- Acuciosidad: para el cumplimiento de esta norma es imprescindible la presencia de las siguientes condiciones básicas en las diversas etapas del proceso presupuestario:

a. Profundidad, sistema y organicidad en la labor técnica, en la toma de decisiones, en la realización de acciones y en la formación y presentación del juicio sobre unas y otras, y

b. Sinceridad, honestidad y precisión en la adopción de los objetivos y fijación de los correspondientes medios; en el proceso de su concreción o utilización; y en la evaluación de nivel del cumplimiento de los fines, del grado de racionalidad en la aplicación de los medios y de las causas de posibles desviaciones.

En otras palabras, este principio implica que se debe tender a la fijación de objetivos posibles de alcanzar, altamente complementarios entre sí y que tengan la más alta prioridad.

7.- Claridad: este principio tiene importancia para la eficiencia del presupuesto como instrumento de gobierno, administración y ejecución de los planes de desarrollo socio-económicos. Es esencialmente

de carácter formal; si los documentos presupuestarios se expresan de manera ordenada y clara, todas las etapas del proceso pueden ser llevadas a cabo con mayor eficacia.

8.- Especificación: este principio se refiere, básicamente, al aspecto financiero del presupuesto y significa que, en materia de ingresos debe señalarse con precisión las fuentes que los originan, y en el caso de las erogaciones, las características de los bienes y servicios que deben adquirirse.

En materia de gastos para la aplicación de esta norma, es necesario alejarse de dos posiciones extremas que pueden presentarse; una sería asignar una cantidad global que serviría para adquirir todos los insumos necesarios para alcanzar cada objetivo concreto y otra, que consistiría en el detalle minucioso de cada uno de tales bienes y servicios.

La especificación significa no sólo la distinción del objetivo del gasto o la fuente del ingreso, sino además la ubicación de aquellos y a veces de éstos, dentro de las instituciones, a nivel global de las distintas categorías presupuestarias, y, en no contados casos, según una distribución espacial. También es indispensable una correcta distinción entre tales niveles o categorías de programación del gasto.

9.- Periodicidad: este principio tiene su fundamento, por un lado, en la característica dinámica de la acción estatal y de la realidad global del país, y, por otra parte, en la misma naturaleza del presupuesto.

A través de este principio se procura la armonización de dos posiciones extremas, adoptando un período presupuestario que no sea tan amplio que imposibilite la previsión con cierto grado de minuciosidad, ni tan breve que impida la realización de las correspondientes tareas.

La solución adoptada, en la mayoría de los países es la de considerar al período presupuestario de duración anual.

10.- Continuidad: se podría pensar que al sostener la vigencia del principio de periocidad se estuviera preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que cada presupuesto no tiene relación con los que le antecedieron, ni con los venideros. De ahí que es necesario conjugar la anualidad con la continuidad, por supuesto que con plenos caracteres dinámicos.

Esta norma postula que todas la etapas década ejercicio presupuestario deben apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar, en cuenta las expectativas de ejercicios futuros.

11.- Flexibilidad: a través de este principio se sustenta que el presupuesto no adolezca de rigideces que le impidan constituirse en un eficaz instrumento de: Administración, Gobierno y Planificación.

Para lograr la flexibilidad en la ejecución del presupuesto, es necesario remover los factores que obstaculizan una fluida realización de esta etapa presupuestaria, dotando a los niveles administrativos, del poder suficiente para modificar los medios en provecho de los fines prioritarios del Estado.

Según este principio es necesario sino eliminar, por lo menos restringir al máximo los llamados

"Recursos Afectados" es decir, las asignaciones con destino específico prefijado.

En resumen, la flexibilidad tiende al cumplimiento esencial del presupuesto, aunque para ello deban modificarse sus detalles.

12.- Equilibrio: este principio se refiere esencialmente al aspecto financiero del presupuesto aún cuando éste depende en último término de los objetivos que se adopten; de la técnica que se utilice en la combinación de factores para la producción de los bienes y servicios de origen estatal; de las políticas de salarios y de precios y en consecuencia, también del grado de estabilidad de la economía.

TIPOS DE PRESUPUESTOS PÚBLICOS

Generalmente se pueden mencionar cinco tipos de presupuesto en la Administración Pública, estos son:

1.- Presupuesto Tradicional:

El fundamento del presupuesto tradicional es la asignación de los recursos tomando en cuenta, básicamente, la adquisición de los bienes y servicios según su naturaleza o destino, sin ofrecer la posibilidad de correlacionar tales bienes con las metas u objetivos que se pretenden alcanzar. Es sólo un instrumento financiero y de control. Por otra parte, la metodología de análisis que emplea es muy rudimentaria, fundamentándose más en la intuición que en la razón, es decir, que las acciones que realizan las diferentes instituciones no están vinculadas a un proceso consciente y racional de planificación.

Otra desventaja que ofrece el método tradicional es que los usuarios del documento presupuestario, no dispone de la información suficiente que le permita observar en que se utilizan los ingresos que se recaudan por los diversos conceptos.

2.- Presupuesto por Programas:

Aparece para dar respuesta a las contradicciones implícitas en el Presupuesto Tradicional y en especial para que el Estado y las instituciones que lo integran dispongan de un instrumento programático que vincule la producción de los bienes y servicios a alcanzar con los objetivos y metas previstas en los planes de desarrollo.

3.- Sistema Planeamiento-Programación-Presupuestación:

La otra forma que se ha utilizado para presupuestar dentro del sector público, ha sido la conocida como "Planeación-Programación-Presupuestación (PPBS)", empleada originalmente por los Estados Unidos de Norteamérica como una manera de disponer criterios efectivos para la toma de decisiones, en la asignación y distribución de los recursos tanto físicos como financieros en los diferentes organismos públicos.

4.- Presupuesto Base Cero:

Esta técnica presupuestaria es de reciente data. Comienza a utilizarse a partir de 1973 en algunas entidades federales del gobierno Norteamericano, la nueva metodología pretende determinar si las acciones que desarrollan los diferentes órganos que conforman el Estado son eficientes. Si se deben suprimir o reducir ciertas acciones con el fin de propiciar la atención de otras que se consideran más prioritarias.

5.- Presupuesto por Proyectos:

Es un instrumento para asignar y distribuir los recursos públicos a través de proyectos, a los entes u organismos nacionales, estadales y municipales en función de las políticas y objetivos estratégicos de la nación, expresados en los respectivos planes anuales; además, facilita coordinar, controlar y evaluar su ejecución. Esta modalidad es la que se aplica en Venezuela desde el año 2005.

DIFERENCIAS ENTRE LOS TIPOS DE PRESUPUESTOS

En Venezuela, se han utilizado tres enfoques para formular, ejecutar y hacer seguimiento al presupuesto público, dichos modelos son: el presupuesto tradicional (1950-1970), el presupuesto por programa (1971-2005) y el presupuesto por proyectos, vigente desde el año 2005. Veamos el cuadro que se presenta a continuación donde se establecen las diferencias entre estos modelos o tipos de presupuestos públicos.

EJEMPLOS:

PRESUPUESTO TRADICIONAL

PRESUPUESTO POR PROGRAMA

PRESUPUESTO POR PROYECTOS

REFERENCIAS:

• Albi Ibañez, Emilio y otros (2009). Economía Pública I. 3ra Edición. Editorial Ariel S.A., Barcelona, España. pp. 30

• Aranera, H. (2000) Finanzas Públicas. 3ra Edición. Chile pp. 120

• Bastidas, M. (2003). Contabilidad y Gestión del Sector Público Venezolano. Universidad de los

Andes. Facultad de Ciencias Económicas y Sociales. Mérida.

• Méndez, Z. (2003). Aspectos Conceptuales del Presupuesto Público. Universidad de los Andes.

Facultad de Ciencias Económicas y Sociales. Mérida.

• Ortíz, A. (2005). Fundamentos de Finanzas Públicas. Fundación Universidad de Bogotá Jorge

Tadeo Lozano, Facultad de Contaduría, Colombia.

• Zambrano, A. (2007). Planificación Estratégica, Presupuesto y Control de la Gestión Pública.

Universidad Católica Andrés Bello, Caracas.

Autor:

Joel Reyes