Instrumentos de la política comercial

Tipos de Políticas Comerciales. Tendencias recientes

En la historia del comercio internacional se identifican dos tipos fundamentales de política comercial que son contrapuestas: la librecambista y la proteccionista. La política librecambista tiene como idea principal la liberalización total del comercio, con el objetivo de aprovechar las ventajas relativas de mayores niveles de competitividad internacional, tanto global como desde el punto de vista sectorial. Por su parte, la política proteccionista tiene como objetivo principal proteger el mercado interno de la competencia externa y estimular las exportaciones, a través de diferentes formas de regulación del comercio exterior.

La diferenciación entre el librecambio y el proteccionismo es válida a modo de ejercicio teórico-metodológico o para realizar análisis muy concretos; porque la realidad económica contemporánea indica que uno u otro tipo de políticas han estado presentes en todas las etapas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Incluso, en ninguna época ni país las políticas mencionadas se han aplicado en su forma pura, pues en ambas coexisten elementos o características que son propias de la política contraria.

El llamado "comercio administrado o dirigido", se entiende como la regulación de los flujos comerciales que realiza el Estado. Esto es provocado por las dificultades surgidas en algunos sectores donde las ventajas comparativas se mueven a favor de otros países, como expresión de los cambios en la competitividad relativa a escala internacional.

Esta situación permitió a los países capitalistas desarrollados la aplicación del concepto de desorganización de los mercados, de manera tal que pudieran aplicar prácticas discriminatorias contra exportadores más competitivos. Muchos de estos, se vieron obligados a aceptar tales imposiciones, pues en caso contrario se les aplicarían medidas más rigurosas, por encontrarse en notable desventaja desde el punto de vista económico, político y contractual.

El proteccionismo de nuevo tipo o no arancelario cobró fuerza durante los años 70 y 80, teniendo su máxima expresión en los mercados de los principales países capitalistas desarrollados. Mientras la mayoría de los países subdesarrollados emprendieron el camino de la liberalización comercial, compulsados por las circunstancias económicas y políticas exógenas del momento; los países desarrollados, contrarios a su retórica librecambista y desreguladora, acudieron no sólo a los instrumentos tradicionales de protección interna, sino también a instrumentos novedosos de regulación de la competencia.

Debe destacarse que la liberalización, paradójicamente, contiene una buena dosis de proteccionismo. En muchos casos, los procesos de desregulación han devenido nuevas formas de control. También, como regla general, todos los países buscan que los restantes levanten sus barreras al comercio, a la vez que intentan mantener las propias.[1]

El proteccionismo contemporáneo es resultado de un proceso contradictorio en el que actúan numerosos y variados factores, pero el capital transnacional no promueve una protección a ultranza porque en modo alguno tiene instintos suicidas. Esto propicia que las medidas proteccionistas se utilicen en muchos casos como un mecanismo para lograr concesiones que otros competidores permitan el acceso a nuevos espacios para el capital transnacional.[2]

La Organización Mundial del Comercio, mediante la obligación que tienen todos los países Miembros de cumplir las normas de los Acuerdos Multilaterales, promueve la liberalización del comercio. En los diversos espacios que se dedican a las negociaciones entre los Miembros, se ejercen presiones para reducir los aranceles y limitar las medidas no arancelarias.

El costo de la liberalización comercial que impulsa la OMC para los países subdesarrollados es muy diferente del que tiene para los países desarrollados. Generalmente, el monto que se cobra en los países subdesarrollados por concepto de aranceles a las mercancías importadas, representa un aporte significativo para la recaudación fiscal. Por otra parte, la necesidad de proteger a los productores internos, como es el caso de los que están vinculados a la rama agrícola, hace que este grupo de países trate de mantener los aranceles que impone a productos similares en un nivel relativamente alto.

Los países desarrollados miembros en reiteradas ocasiones critican estas decisiones, pues consideran que todo lo que signifique un obstáculo para el comercio debe ser reducido hasta llegar a su eliminación. Sin embargo, paradójicamente, hay países Miembros con economías más fuertes, como los Estados Unidos y la Unión Europea, que mantienen aranceles altos para las importaciones agrícolas, por ejemplo. Con esto, limitan la entrada de productos agrícolas provenientes de países subdesarrollados, para los cuales las exportaciones de estos bienes son una parte importante de sus ingresos en divisas.

Principales conceptos y tipos de política comercial

En la historia no ha existido un régimen comercial internacional en el que se produzca la circulación de bienes y servicios entre diferentes países sin algún tipo de regulación. Han existido momentos de mayor o menor nivel de control de este intercambio a escala internacional, pero los gobiernos siempre han puesto en práctica determinadas medidas de política comercial que responden a los intereses del país en cuestión.

La política comercial consiste en un conjunto de principios, instrumentos y normas que utiliza un país para regular sus relaciones comerciales con el exterior. De forma general, los países diseñan y ponen en práctica medidas de política comercial con el objetivo fundamental de incidir, de alguna manera, sobre la orientación, estructura y volumen de su comercio exterior.

Cuando un país diseña su política comercial no puede hacerlo como un proceso independiente del resto de las acciones que emprende el gobierno; sino que tiene que tomar en consideración los principios y objetivos de su política exterior. Se debe señalar que la política comercial forma parte del conjunto de la política económica de un país y no se trata solamente de una serie de elementos técnicos aislados. Asimismo, el diseño de esta política se sustenta y está influenciado por determinadas consideraciones de carácter político, social y cultural, de manera general.

Para su implementación, la política comercial se concreta en un diverso grupo de medidas e instrumentos que los países pueden poner en práctica.

Instrumentos de la política comercial

Existe un amplio número de instrumentos y/o medidas con que pueden contar los gobiernos para controlar sus relaciones comerciales con el resto de los países. De manera general, se pueden clasificar en dos grandes grupos:

• Medidas Arancelarias (MA)

• Medidas No Arancelarias (MNA)

Medidas Arancelarias

Las medidas o barreras arancelarias persiguen dos objetivos fundamentales: proteger las industrias nacionales de la competencia extranjera y contribuir a incrementar los ingresos fiscales del país.

El instrumento que se utiliza para ejercer este tipo de medida es el arancel, que también se conoce como tarifa aduanera, arancel de aduana o derecho de aduana. El arancel consiste en un impuesto con el que se gravan las importaciones al cruzar las fronteras nacionales.

Los aranceles, a su vez, reciben varias clasificaciones en correspondencia con el método que se utilice para expresarlos. Estos pueden ser:

• 1. Aranceles específicos: Consisten en una cantidad fija que se exige a las mercancías importadas por unidad de peso, de medida o de volumen. Por ejemplo: a un importador de automóviles que se le exija pagar 100 dólares de impuesto por cada automóvil importado. Debemos señalar que este tipo de arancel no toma en cuenta el precio pagado por el producto al exportador, por lo que la protección que se obtiene con esta variante puede variar cuando los precios de un mismo producto fluctúan de un país a otro.

• 2. Aranceles ad valorem: Son los impuestos exigidos como una fracción del valor de los bienes importados, es decir, se aplican de acuerdo con un porcentaje fijo del valor de las mercancías. Por ejemplo: cuando se aplica un derecho de aduana del 10% del valor del acero importado. Estos derechos suponen una protección constante a todos los niveles de precios; sin embargo, el ingreso fiscal por concepto arancelario puede variar en dependencia del comportamiento de los precios en el mercado internacional.

• 3. Aranceles compuestos: En este caso, se trata de aranceles que se aplican combinando los dos anteriores. Por ejemplo: al importador de automóviles se le puede exigir el pago de un derecho de aduana de 100 dólares por cada automóvil más el 10 % del valor de los automóviles importados.

• 4. Aranceles mixtos: Se manejan dos variantes posibles: un arancel ad valorem y un arancel específico; de manera que se aplica el que represente un pago mayor.

• 5. Aranceles técnicos: Se aplica una parte como arancel ad valorem y se le suma el pago de cierta cantidad según determinada proporción que contenga de algún componente en particular.

Existen también las tarifas o derechos de estación (según la temporada del año), que suelen aplicarse a los bienes perecederos, como los agropecuarios. De esta forma se grava con más fuerza al producto extranjero con el objetivo de proteger la producción en determinados períodos del año. No obstante, generalmente los diferentes países hacen un mayor uso de los derechos ad valorem.

De manera general, la aplicación de los aranceles puede generar una serie de efectos.

Entre los más representativos tenemos que:

• se incrementa el volumen de producción nacional,

• las compras de bienes importados por parte de los consumidores finales se reducen,

• contribuyen al aumento de los ingresos fiscales del Estado y

• se protege la industria nacional de la competencia extranjera.

Con la imposición de un arancel a las importaciones de determinado producto estas se verán reducidas, al tiempo que su precio de venta en el mercado interno aumentará y, por tanto, la demanda del bien importado disminuirá en alguna medida. De esta manera, se estará generando un estímulo para los productores nacionales, quienes se esforzarán por hacer crecer los volúmenes de su producción para suplir esa demanda interna insatisfecha.

No obstante, en ocasiones los importadores prefieren cubrir el incremento de los gastos de importación cuando se trata de obtener mercancías de mayor calidad, siempre que tengan alguna certeza de que estas serán vendidas en el mercado doméstico, aún cuando su precio tenga que ser superior.

Este gravamen que recae sobre los productos importados implica un aumento en el precio de esas mercancías, lo cual afecta a los proveedores extranjeros porque su competitividad en el mercado interno por la vía de los precios se ve de cierta manera afectada.

La mayor afectación va a recaer sobre los consumidores finales, quienes, por un lado, verán limitada su elección entre bienes nacionales e importados cuando se reduce la oferta de productos extranjeros y, por otra parte, en el caso de que los bienes importados permanezcan en el mercado nacional, tendrán que pagar un precio mayor para adquirirlos.

El análisis anterior es solo un ejemplo de las múltiples situaciones que pueden presentarse. Para analizar los posibles efectos que puede generar un arancel, hay que tomar en cuenta que pueden ser muy diversos, dependiendo, entre otros factores, del tiempo que permanezca el arancel, del producto de que se trate, las condiciones de la demanda interna, el comportamiento de los precios en el mercado internacional y del conjunto de la política económica que esté implementando el país en un momento determinado.

En los últimos años, las medidas arancelarias han dejado de ser consideradas como las barreras más importantes al comercio, siendo menos utilizadas que antes; aunque esto no se comporta de igual modo en todos los países y sectores. La aplicación de tarifas aduaneras ha disminuido considerablemente, sobre todo en los mercados de países desarrollados y en los productos de mayor interés para ellos: los bienes manufacturados. A esto se añade que el trato arancelario ofrecido por algunos países desarrollados a los subdesarrollados en conjunto es menos favorable que el que aplican a las otras naciones desarrolladas.

No obstante, todavía los aranceles permanecen muy elevados en algunos países y sectores, lo cual se identifica como una dispersión arancelaria. Con frecuencia, los países desarrollados imponen aranceles que se mantienen elevados para los productos importados de países subdesarrollados, principalmente productos agrícolas y alimenticios, así como manufacturas con uso intensivo de fuerza de trabajo, en los que los países subdesarrollados poseen ventajas comparativas. Este último grupo de países se ve sumamente afectado debido a que son productos que, por lo general, constituyen la mayor parte de sus exportaciones.

Además, existe el mecanismo del "escalonamiento arancelario", también conocido como "progresividad arancelaria", que recae también sobre los productos exportables que más interesan a los países subdesarrollados. Esta progresividad de los derechos arancelarios consiste en el incremento de los derechos, de manera gradual, en función del grado de elaboración del producto de que se trate. De esta forma, se aplican aranceles más bajos a las materias primas; mientras que son mayores los que recaen sobre artículos más elaborados. Por ejemplo, el arancel que se impone a los tomates frescos es menor que el que se aplica a los tomates en conserva, a la vez que se hace mucho más elevado el que debe pagarse por la salsa ketchup.

Con este mecanismo, los países subdesarrollados son los más afectados y se encuentran ante una contradicción: por un lado, los productos que presentan mayor dinamismo en el mercado internacional son aquellos que incorporan mayor valor agregado, por lo que les convendría tratar de exportar este tipo de productos por la posibilidad de obtener mayores ingresos en divisas; pero por otro lado, resulta que los países desarrollados, por diversos motivos, gravan estas mercancías al entrar en su territorio nacional con elevados derechos de aduana, lo cual implica un mayor desembolso para los países subdesarrollados y de manera general, contribuye a profundizar aún más la situación crítica que tienen estos países en el comercio internacional.

Medidas No Arancelarias

La pérdida de significación de las barreras arancelarias como instrumento de protección, permitió que fueran reemplazadas por otro tipo de restricciones o formas de regulación no arancelarias.

Cada vez se centra más la atención en una amplia variedad de medidas no arancelarias utilizadas por los gobiernos, fundamentalmente por los países capitalistas desarrollados y sus empresas transnacionales, con el propósito de mejorar su competitividad y dominación en los mercados interno y externo, al punto que tales medidas se han ido insertando, de forma orgánica, en sus respectivas legislaciones comerciales.

Existen varias definiciones acerca de las barreras no arancelarias, siendo un concepto sumamente amplio. Para nuestro estudio, vamos a considerar que toda intervención del gobierno en la producción y el comercio, con excepción de los aranceles, que pueda afectar a los precios relativos, las estructuras de mercado y las corrientes comerciales internacionales, constituye una medida no arancelaria. Es decir, se trata de todas las acciones emprendidas por un gobierno, que tendrán posibles efectos sobre el valor, volumen u orientación del comercio exterior.

Además, como lo que hoy se engloba bajo el concepto de protección abarca una cobertura mucho más amplia que la histórica, por el hecho de que la liberalización realizada ha ido afectando el contenido mismo de este, las medidas no arancelarias suelen definirse por algunos especialistas como toda regulación estatal o práctica gubernamental que introduce un tratamiento desigual para aquellos bienes producidos internamente con respecto a los bienes provenientes del exterior de producción igual o similar.

Desde la década de los ochenta y hasta la actualidad, estas prácticas se han venido multiplicando y perfeccionando de manera muy sutil hasta convertirse en el principal obstáculo al comercio internacional; con implicaciones que rebasan el estricto límite comercial, no sólo por su diversidad, sino también por el carácter complementario que ha tenido la mayoría de ellas en su aplicación.

Considerando que existe una gran cantidad y variedad de barreras no arancelarias, pasaremos a enumerar las que más se utilizan en la actualidad para regular las relaciones comerciales con el exterior:

• 1. Contingentes o cuotas a la importación

Se trata de la imposición de un arancel superior al que está establecido para determinado producto, en caso de que las importaciones que excedan una cantidad especificada. De esta forma, se intenta limitar las cantidades importadas del bien en cuestión durante un período que puede abarcar un año. Entre los posibles efectos que puede tener la implementación de una cuota a la importación, se destacan: la reducción de las importaciones; las autoridades comerciales del país pueden tener una idea más concreta de la cantidad de bienes importados; y al reducirse la oferta de bienes procedentes del exterior, disminuye la oferta total y pueden aumentar los precios nacionales en relación con los del otros países.

• 2. Restricciones voluntarias a la exportación

Consisten en las medidas que adopta un país exportador para limitar la cantidad o el valor de las exportaciones de determinada mercancía hacia un país específico. Generalmente esta medida es impuesta por exigencia del país importador, siendo aceptada por el exportador para evitar que se le apliquen otras medidas restrictivas que representen mayores afectaciones.

• 3. Concesión automática de licencias

Son medidas de carácter formal que no constituyen por sí mismas una limitación, pero incluyen ciertas medidas de control, como la vigilancia de las importaciones. Esta decisión indica que existe alguna preocupación por el posible incremento de las importaciones, generando alguna incertidumbre en cuanto a las condiciones del acceso al mercado y puede inducir a los exportadores a disminuir sus ventas al país en cuestión.

• 4. Medidas monetarias y financieras

Estas medidas regulan el acceso a las divisas, el costo de las mismas en relación con las importaciones y definen las condiciones de pago.

• 5. Medidas monopolísticas

Están relacionadas con mecanismos oficiales que crean una situación de monopolio, al otorgar derechos exclusivos a un agente o grupo de agentes económicos en particular.

• 6. Requisito de contenido nacional

Con esta regulación se exige que una fracción específica de un producto final sea producida en el país que impone la medida. Puede ser utilizada como parte de la estrategia de industrialización del país.

• 7. Barreras administrativas

Se producen cuando un país se propone restringir determinadas importaciones y no lo establece de manera oficial. Entre sus múltiples manifestaciones, sobresalen los procedimientos aduaneros que se pueden hacer más complejos, los requerimientos sanitarios, entre otros mecanismos de control muy variados que encarecen y demoran los trámites oficiales.

Igualmente, se aplican otras reglamentaciones y exigencias que no pertenecen a las clasificaciones anteriores, como los controles de calidad previos a la expedición; los trámites aduaneros adicionales; las normas y reglamentos técnicos; los requisitos relativos a las marcas, los embalajes, el etiquetado, entre otras.

Existen también otros instrumentos de política comercial que influyen también en los intercambios de bienes entre los distintos países, que se mencionan a continuación.

Otros instrumentos de la Política Comercial

Además de las medidas clasificadas como arancelarias y no arancelarias, los gobiernos utilizan otros instrumentos con el propósito de fomentar las exportaciones y desplazar a sus competidores en los mercados externos. Entre estos instrumentos se encuentran los siguientes:

• 1. Créditos a las exportaciones

Consisten en préstamos que realiza el Estado a productores nacionales para facilitar las operaciones de exportación, como pueden ser los préstamos a tasa de interés inferiores a las que existen en el mercado interior.

• 2. Subsidios a las exportaciones

En ocasiones, el Estado ofrece determinadas ayudas a los productores nacionales para que puedan exportar sus mercancías a precios más competitivos en el mercado internacional, las cuales se consideran como subsidios a las exportaciones.

• 3. Dumping de divisas

Ocurre cuando los Gobiernos intervienen en el mercado de divisas y devalúan su moneda, de manera que los productos nacionales se vuelven más competitivos cuando son exportados a otros mercados.

• 4. Dumping de mercancías

En este caso, se refiere a las mercancías que se exportan a un precio inferior al costo de producción, o cuando se venden en el exterior a un precio por debajo del precio de venta en el mercado del país exportador o en mercados de terceros países. Tanto el dumping de divisas y de mercancías como las subvenciones a la exportación, son considerados como formas de competencia desleal, por las distorsiones que provocan en los precios de las exportaciones.

De manera general, se debe añadir que las medidas no arancelarias resultan más atractivas porque son menos visibles y su variedad las hace más adaptables a las distintas modalidades y grados de protección que se desea otorgar a las industrias nacionales. En cambio, la mayor parte de los aranceles están consolidados[3]o sea, existen compromisos de no aumentar los aranceles por encima de los tipos indicados, por lo que una posible modificación tendría que pasar por un proceso largo y costoso.

Desde la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en el año 1995, como organismo internacional encargado de regular el sistema multilateral de comercio, se firmaron varios Acuerdos que establecen las normas jurídicas fundamentales del comercio internacional y obligan a los gobiernos a mantener sus políticas comerciales dentro de límites convenidos.

Otras medidas para regular la actividad comercial son tratados comerciales y los convenios.

Bibliografía

Economía Internacional (Colectivo de Autores), La Habana: Editorial Félix Varela, 2004

Autor:

Jacqueline Laguardia Martínez

[1] Andrés López y José L. Díaz: “Las políticas de reestructuración en los países desarrollados”.

[2] Pedro Monreal: “Estados Unidos-América Latina: una agenda económica para el nuevo siglo”.

[3] En el caso de los países desarrollados, los tipos consolidados son generalmente los tipos efectivamente aplicados.  La mayoría de los países subdesarrollo han consolidado los tipos arancelarios a un nivel algo más elevado que el de los aranceles efectivamente aplicados, de modo que los tipos consolidados funcionan como límites máximos.