Recetas globales, resultados locales: discusión sobre la recontextualización de teorías educativas (página 2)

Primero, las políticas toman las características más "blandas" del pago por desempeño, es decir que moderan las fuer- zas de flexibilización del trabajo docente. Esto se evidencia en la falta de efectos negativos de las evaluaciones sobre la profesión docente. Los programas, incluso los que implican evaluaciones obligatorias para los docentes públicos o para sus alumnos, solo afectan positivamente al salario, en forma de premios y no de castigos. Además, las escuelas o docentes que demuestran dificultades en sus evaluaciones tienden a estar acompañadas por algún sistema estatal de apoyo y perfeccionamiento docente. La base de este acompañamiento está en la guía a las buenas prácticas docentes presentada en el Marco de la Buena Enseñanza, y se hace especialmente presente en la AVDI y en la evaluación obligatoria que la precede (Ávalos, 2004).

La transformación de estrategia de desarrollo basada en la confianza de las fuerzas del mercado –llevada al extremo durante el gobierno autoritario de Pinochet- hacia un encuentro entre medidas de flexibilización e intervención estatal puede deberse a varias razones. Por un lado, cristaliza una orientación al apoyo estatal a escuelas y docentes de bajo desempeño presente en las tendencias de política educativa globales y regionales (Rivas, 2015). Por otro, demuestra una recuperación del lugar del Estado en la lógica de intervención educativa chilena, consecuencia de la falta de resultados de la experiencia de flexibilización en décadas anteriores.

Segundo, las lógicas de mercado se relativizan cuando se presentan premios no monetarios o se promueven las relaciones de cooperación entre docentes. A nivel del diseño, el carácter grupal del SNED, así como la Red Maestros de Maestros, apunta a generar redes de comunicación y apoyo entre docentes con diferentes fortalezas y debilidades. Además, el valor simbólico del reconocimiento de buenos docentes en actos (en el caso de la AEP) o en publicaciones oficiales (en el SNED y la AVDI), implica la inclusión de otro tipo de incentivos ligados a la valoración social y profesional del desempeño docente.

Por último, el énfasis en la evaluación de carácter cualitativo y la importancia de los conocimientos y capacidades del docente por sobre los resultados de sus alumnos implica la existencia de alternativas a los exámenes estandarizados como único indicador del desempeño educativo. Esto, si bien se reconoce como un valor desde la bibliografía analizada, no es una estrategia habitual en la política educativa con perspectiva económica (Biesta, 2014), representando una visión más amplia del éxito educativo.

La principal razón de la disminución de características estandarizadas en las evaluaciones a docentes está en los es- fuerzos del Colegio de Profesores por negociar la aprobación de un sistema de evaluación obligatorio que no cumpliera la función de establecer un sistema de rendición de cuentas sino que se orientara a la formación continua institucionalizada (Ávalos, 2004). Más allá de que la instancia de evaluación haya cumplido o no una función formativa tanto en el diseño como en la implementación del Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño Docente, esta característica se considera la principal diferencia entre las lógicas de la teoría de pago por desempeño y las políticas chilenas.

Más allá de los errores: reconstrucción de las ideas en políticas

Como se demostró en el apartado anterior, las políticas chilenas de pago por desempeño se acercan a la definición teórica global de los incentivos docentes, pero tienen una serie de variaciones. Desde una perspectiva liberal estricta de la economía de la educación, estas discontinuidades entre la teoría y el diseño concreto puede leerse como fallas de los gobernantes, o dificultades para la flexibilización del trabajo docente (Murnane & Cohen, 1986). Algunos autores podrían reconocer en estas diferencias el resultado de una negociación con otros actores del juego político, en especial los sindicatos docentes, que son modificaciones necesarias y estratégicas de los decisores de política pública para lograr la aprobación de sus reformas (Navarro, 2006). Desde la mirada de este artículo, sin embargo, se propone reconocer en estas diferencias un proceso de diseño de las políticas educativas donde se ponen en juego no solo los intereses y recursos de varios actores, sino también un contexto histórico cultural, político y económico que define un escenario particular de negociación de políticas públicas.

Ball (1998) explica que al aplicar lógicas internacionales de intervención en educación los políticos locales "traducen" estos conceptos según su propio sistema conceptual generado por características histórico-culturales del contexto, así como por situaciones específicas, recontextualizando las ideas en un entorno particular. La relación entre Estado y sindicatos, con sus transformaciones históricas, establecen un entorno particular de promoción de políticas educativas de parte de los gobiernos chilenos que implican esfuerzos de ambas partes para negociar y llegar a acuerdos. Esto se demuestra en el doble movimiento histórico de aumento de seguridades laborales y orientación a la productividad y a los resultados.

Comprender este doble movimiento en política educativa, de transmisión de lógicas e ideas y recontextualización en el contexto particular es entender a las tendencias globales y locales como procesos simultáneos, como propone Po- pkewitz (2005). En el caso chileno, podemos reconocer en la existencia de límites a las lógicas de mercado una perspectiva prevaleciente del Estado como garante de la educación, cuya obligación de ofrecer enseñanza de calidad lo conduce a asegurar mecanismos de apoyo y mejora a los docentes o instituciones con dificultades. También se reconoce en la orientación a resultados la existencia de un interés en la "modernización" de la educación, ligada al éxito educativo en función del desarrollo económico y en competencia internacional. Según Ávalos (2004), esto se desprende de una ten- dencia de los gobiernos chilenos y de los sindicatos hacia mejorar la calidad educativa mediante esfuerzos y apoyo del Estado hacia los docentes en interrelación con el establecimiento de estándares y mecanismos de rendición de cuentas. Esto demuestra una relación particular entre Estado y mercado que se construyó en una historia de disoluciones y rei- vindicaciones del carácter público de la educación.

Sin embargo, las políticas de pago por desempeño chilenas no solo están sujetas a la historia o a la configuración institucional del sistema educativo. El resultado del diseño de las políticas públicas está también sujeto a las relaciones de poder de un momento específico entre actores cuyos intereses y recursos se modifican a lo largo del tiempo (Meyer & Ramírez, 2002). En este sentido, se reconocen mecanismos de limitación a las fuerzas del mercado que son resultado del poder de negociación de los sindicatos chilenos luego de su reconstrucción con el restablecimiento de la democracia. Esto se evidencia, por ejemplo, en la existencia de premios para los mejores sin castigo para los peores (en especial en el SNED), así como el carácter cualitativo de las evaluaciones de capacidades y desempeño (en la AEP y en las evaluaciones obligatorias a docentes).

Conclusión

Durante el trabajo se analizó la construcción de políticas de pago por desempeño en Chile para problematizar el debate de la globalización en política educativa. Con la intención de superar debates duales de educación comparada en donde la investigación se posiciona a favor o en contra de modelos internacionales "superadores" de política educativa hacia la mejora de la calidad. Se realizó un análisis a partir de la concepción de la construcción de políticas locales como una redescripción de lógicas teóricas en un contexto particular. Esto implica comprender el flujo o transmisión de estrategias orientadas a la mejora del desempeño docente como un fenómeno mediante el cual las propuestas conceptuales, que provienen desde la literatura internacional, no son aplicadas sino reconstruidas en función de un proceso de diseño e implementación contextualizado de políticas educativas.

Mediante el análisis contextualizado de los documentos normativos que regulan los programas de incentivos docentes chilenos, en comparación con lo propuesto por las teorías y conceptos internacionales, se identificaron una serie de continuidades y diferencias. Esta incorporación particular de las teorías del pago por desempeño al sistema salarial no demuestra errores de diseño o implementación del gobierno chileno, sino que describe dos lógicas propias de la configuración histórica de este sistema educativo: por un lado, la contradicción entre una posición del Estado como responsable de ofrecer educación de calidad o como mediador de la competencia del libre-mercado en la oferta de educación; y por el otro, la doble función del sindicato docente como garante de los derechos laborales y como propulsor de la calidad educativa nacional.

Se reconoció en la literatura predominante sobre programas de pago por desempeño una tendencia a estudiar la con- figuración histórica-cultural de los sistemas educativos como un espacio de ventajas y obstáculos para la inserción de lógicas de mercado y productividad en el ámbito público. Desde esta perspectiva, las variaciones entre las políticas de pago por desempeño "ideales", propuestas desde la bibliografía internacional, y los programas "reales" chilenos se interpretan como dificultades relacionados a la necesidad de negociar con los sindicatos docentes o con otros actores del juego político. En este artículo se busca problematizar el carácter dicotómico de este tipo de análisis, intentando reconocer las lógicas subyacentes del sistema educativo chileno que influyen en la interpretación y reconstrucción de las políticas de incentivos en el país.

De esta manera, el trabajo se posiciona en el debate de educación comparada promoviendo la comprensión de los procesos de recontextualización de políticas educativas no como un obstáculo a la aplicación "correcta" de estrategias teó- ricas, sino como un espacio de límites y posibilidades a la intervención educativa en el contexto de un país en particular. Los resultados de este trabajo apuntan a la necesidad de reconocer el desarrollo histórico de los sistemas educativos en los que se intenta intervenir mediante políticas educativas, pero también demuestran que el contexto se convierte en obstáculo solo cuando no es considerado en el proceso.

Es necesario continuar estudios sobre el funcionamiento de la redescripción de conceptos y teorías en diferentes con- textos para sacar provecho de este proceso en la intervención educativa. Mediante la comprensión de estos mecanismos se podría apuntar a una "recontextualización consciente" de la política educativa, es decir, al uso estratégico de la configuración histórica de un país y de las interacciones de actores en el proceso político en el diseño de programas.

1 En México: Programa Nacional de Carrera Magisterial (desde 1993), en Bolivia: Salario al Mérito (1998) e Incentivo a la Actualización Docente (2001- 2002), en Brasil: Nova Scola (en Rio de Janeiro, 2000), Plan de Bonus de Desempeño Escolar (en Pernambuco, 2008), SPAECE (en Ceara, 1992)

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Datos de la autora

Paula Alcalá es estudiante del último año de Licenciatura en Ciencias de la Educación en la Universidad de San Andrés, de la provincia de Buenos Aires. Trabaja como asistente de investigación en la Escuela de Educación con Paula Razquin desde 2013, donde participa en el proyecto de investigación sobre políticas de pago por desempeño en Latinoamérica. El presente artículo es una adaptación a la Educación Comparada de su tesis de grado, en la que estudia las reformas salariales y los incentivos del sistema de compensación en Chile entre 1926 y 2015.

Revista Latinoamericana de Educación Comparada. RELEC. – ISSN 1853-3744 Sociedad Argentina de Estudios Comparados en Educación (SAECE)

Enviado por:

César Agustín Flores