Presupuesto por resultados

Introducción

La Ley 28927–Ley del Presupuesto del Sector Público para los diferentes años fiscales, en su Capítulo IV, incorporan los elementos básicos para la implantación del Presupuesto por Resultados en el Perú (PPR), el Presupuesto por Resultados viene a ser una asignación de recursos para obtener productos medibles a favor de la población, en otras palabras es una estrategia de la gestión pública cuyo objetivo es contar con un estado capaz de proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios de equidad los bienes y servicios públicos que requiere la población, esta gestión pública es sometida a cambios de una manera directa por el Presupuesto público.

El Presupuesto Público es el principal instrumento de programación económica y financiera para el logro de las funciones del Estado de asignación, distribución y estabilización, el presupuesto público normalmente se ha visto como un instrumento cuya construcción y proceso de aprobación no pasa más allá de ser un proceso automático y que no representa lo que debería, es decir, un compromiso del Estado con los ciudadanos y sociedad en general sobre las políticas a implementar.

El Presupuesto por Resultados es una manera diferente de realizar el proceso de asignación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del Presupuesto Público, es decir una manera diferente de realizar dicho proceso, teniendo en cuenta que en años pasados este proceso presupuestal se normó a través del Congreso la necesidad de girar el timón hacia un Presupuesto por Resultados a partir del siguiente periodo fiscal, cuya responsabilidad de implementación y coordinación con los sectores recayó en el Ministerio de Economía y Finanzas.

El interés de desarrollar el presente trabajo es realizar una investigación bibliográfica tratando de dar respuestas a interrogantes, conflictos o a situaciones nuevas o de necesidades de la realidad, también se trata de hacer un análisis crítico de la información bibliográfica que se pueda obtener para poder dar respuesta a los problemas actúale de la gerencia en salud.

Marco teórico

¿QUÉ ES EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)?

Para poder conocer sobre lo que es el PPR conocido como Presupuesto por Resultados vamos a encontrar varias definiciones pero que todas ellas apuntan a servir a la población con resultados como su nombre lo dice, o en todo caso al ciudadano que es el eje central en este tema.

De acuerdo a la descentralización el Presupuesto por Resultados es una herramienta para mejorar la gestión presupuestaria que va a permitir vincular mejor el plan con el presupuesto y con la ejecución de las acciones, orientando el gasto público al logro de resultados e impactos concretos.

El PPR supone:

• Considerar los resultados como punto de partida y de llegada. A partir de ellos se definen las acciones y asignan los recursos (al momento de la planificación);

y, al mismo tiempo, son el referente para medir el éxito de la gestión.

• Considerar al ciudadano como cliente y partir de la población como sujeto de derechos.

• Construir la oferta de servicios a partir de la demanda de la población y no de la oferta misma.

• Contar con una definición clara de responsabilidades.

Para poder tener una idea más clara sobre lo que es el Presupuesto por Resultados es necesario recordar, que un objetivo fundamental de la administración pública es contar con un Estado capaz de proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios de equidad, los bienes y servicios públicos que requiere la población. Para lograr este objetivo, contamos con el Presupuesto Público como principal instrumento de programación financiera y económica que apunta al logro de las funciones del Estado de asignación, distribución y estabilización, para esto también debemos saber ¿Qué es el Presupuesto Público?

¿QUÉ ES EL PRESUPUESTO PÚBLICO?

El presupuesto público es la programación económica y financiera que permite al Estado y a sus instituciones realizar una estimación anticipada de los ingresos y gastos para facilitar el logro de los objetivos y metas trazados en sus respectivos planes operativos. Por lo tanto, es uno de los principales instrumentos para organizar y orientar la gestión de corto plazo (un año).

El presupuesto vincula lo que se quiere hacer con lo que efectivamente se hace. Si no hay una buena asignación de recursos o los recursos que se asignan no son suficientes, las actividades o proyectos programados no se pueden realizar y la cobertura de servicios se vuelve insuficiente. Además, se corre el riesgo de tener servicios de baja calidad y que los proyectos de inversión se paralicen o ejecuten más lentamente.

El presupuesto público es, por lo tanto, uno de los principales instrumentos de gestión con los que cuenta el Estado para cumplir con la provisión de bienes y servicios públicos de manera eficiente, eficaz y equitativa.

El Presupuesto Público puede generar cambios en la gestión pública planteando reformas en el desempeño de las instituciones del Estado. Con este fin, la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP), como ente rector del Proceso Presupuestario ha establecido los cambios necesarios para darle a éste proceso un nuevo enfoque, el de Resultados.

¿CÓMO SE ELABORA EL PRESUPUESTO PÚBLICO EN EL PERÚ?

El presupuesto se elabora, ejecuta, controla y evalúa a través de un proceso llamado ciclo presupuestario. Este ciclo consta de seis etapas:

• La Programación: donde se define las intervenciones coherentes

• La Formulación: aquí se presupuesta productos y actividades

• La Aprobación se orienta hacia una discusión de prioridades en la asignación presupuestaria

• La ejecución donde se da la eficiencia técnica

• El Control y finalmente la

• Evaluación donde se da la rendición de cuentas y aprendizaje.

¿CÓMO HA VENIDO FUNCIONANDO LA MANERA DE PRESUPUESTAR EN EL PERÚ?

En nuestro país, el manejo presupuestario por parte del Estado se ha caracterizado por ser inadecuado y presentar evidentes problemas en cuanto a la eficacia y calidad del gasto. En consecuencia, la provisión de bienes y servicios a la población ha sido, generalmente, deficiente y poco oportuna. Pese a ello, año a año, los presupuestos públicos mantienen la misma estructura de asignación de recursos.

La gestión pública y, dentro de ésta, la gestión presupuestaria, se han convertido en ejercicios rutinarios. Esto ha implicado que el proceso real de elaboración del presupuesto difiera significativamente del ciclo presupuestario establecido en la normatividad vigente, presentando un conjunto de limitaciones, como:

• Desarticulación entre planificación y presupuesto.

• Asignación de recursos centrada en insumos antes que en productos y resultados.

• Poca flexibilidad para adecuar las estrategias a los cambios que se van produciendo.

• Excesiva atención al control del proceso presupuestario antes que en los resultados.

• Lógica del ajuste y de la austeridad mal enfocada. En consecuencia, un falso ahorro, al hacerse recortes del gasto en áreas esenciales para la población y al no generar mejora en la eficacia y calidad de los servicios.

LIMITACIONES DEL SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO

• La mayor parte del presupuesto no tiene un enfoque hacia resultados

• Las actividades de control priman sobre las de orientación y asesoría

• Limitada información y análisis sobre el desempeño de las intervenciones públicas

• Predominancia de un criterio inercial de asignación del presupuesto

• Débil planificación y claridad sobre las prioridades.

Características del presupuesto por resultados (PPR)

Las características del Presupuesto por Resultados nos permiten ver porque decimos que esta estrategia introduce un cambio en la forma de hacer el Presupuesto; rompiendo además con el esquema tradicional de enfoque institucional de intervenciones que generan aislamiento y nula articulación de la intervención del Estado.

Del Presupuesto por Resultados podemos decir que:

• Parte de una visión integrada de planificación y presupuesto y la articulación de acciones y actores para la consecución de resultados.

• Plantea el diseño de acciones en función a la resolución de problemas críticos que afectan a la población y que requiere de la participación de diversos actores, que alinean su accionar en tal sentido.

OBJETIVO DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

La implementación del PPR tiene por objetivo:

"Lograr que el proceso de gestión presupuestaria se desarrolle según los principios y métodos del enfoque por resultados contribuyendo a construir un Estado eficaz, capaz de generar mayores niveles de bienestar en la población".

El Presupuesto por Resultados es un nuevo enfoque para elaborar el Presupuesto Público en el que las interacciones a ser financiadas con los recursos públicos, se diseñan, ejecutan y evalúan en relación a los cambios que propician a favor de la población, particularmente la más pobre del país.

¿Qué busca el presupuesto por resultados?

• Mejorar la calidad del gasto a través del fortalecimiento de la relación entre el presupuesto y los resultados,

• Mediante el uso sistemático de la información de desempeño considerando las prioridades de política,

• Guardando siempre la consistencia con el marco macro fiscal y los topes agregados definidos en el Marco Macroeconómico Multianual.

El problema central que se busca revertir con el PPR es la lógica del actual proceso presupuestario que no contribuye a la eficacia y calidad del gasto público, por no estar orientado a la planificación, ni al logro y medición de resultados e impactos. Por lo tanto, según el Plan de Implementación del Presupuesto por Resultados, el propósito del cambio es:

"Fortalecer la eficacia y equidad del gasto público, para contribuir a la mejora

del desempeño del Estado respecto al bienestar de la población, en particular,

de los pobres y excluidos"

Esta nueva lógica permitirá:

• Vincular planificación con presupuesto.

• Vincular la programación presupuestaria anual con la programación multianual.

• Vincular la programación presupuestaria sectorial con la multisectorial.

• Territorizar la cobertura actual de los servicios públicos y la demanda no cubierta.

• Realizar un mejor seguimiento al uso y destino de los recursos.

• Identificar las actividades prioritarias, los insumos requeridos y los actores responsables.

Como enfoque de gestión, el presupuesto por resultados implica:

• Primero: poner a la persona humana y su bienestar en el centro de la acción del Estado en sus tres niveles de organización (nacional, regional y local).

• Segundo: recolocar el proceso presupuestario al interior del proceso de planificación- acción evaluación. Esto implica:

• i) articular el proceso de planificación con el de elaboración del presupuesto,

• ii) reconocer la relación sustantiva entre ejecución del gasto y realización de actividades y proyectos, y

• iii) vincular la evaluación presupuestal con el logro de los resultados previstos en el plan.

• Tercero: contar con indicadores para hacer seguimiento y evaluación de los desempeños. Esto requiere:

• i) contar con una línea de base,

• ii) definir metas o valores que se esperen alcanzar en el corto, mediano o largo plazo, así como los territorios de intervención y

• iii) tener un sistema de información.

La eficacia es la capacidad de alcanzar los objetivos trazados. Por lo tanto, un Estado eficaz es aquél que brinda bienes y servicios de calidad.

La eficiencia es la capacidad de usar óptimamente los recursos escasos. O sea, es distribuir bien lo que hay disponible para reducir las necesidades de la población y tener resultados concretos. Ojo: no se trata de ahorrar por ahorrar.

El concepto de logro de impactos está asociado al enfoque del desempeño institucional. Este está orientado a lograr "gobiernos efectivos", sean del nivel nacional, regional o local, capaces de lograr los resultados propuestos y de medir sistemáticamente los beneficios específicos que se logran en la población.

El presupuesto por resultados en América Latina

El presupuesto por resultados es una metodología que están usando diversos países del mundo. La mayoría de ellos inició su aplicación en contextos de crisis económica, en años de "vacas flacas", con el objetivo de garantizar la eficacia y eficiencia de la acción pública en beneficio de la población.

En América Latina, países como México, Brasil, Chile y Colombia tiene experiencias en esa dirección. En el caso de Chile por ejemplo, la inclusión del uso de indicadores de eficacia eficiencia y calidad con metas en el proceso presupuestario se remonta a 1994, la evaluación de programas se estableció en 1996 y se inició en 1997. En el 2004, Chile manejaba 1684 indicadores de desempeño, de los cuales 1590 tenían seguimiento y evaluación, incluidas evaluaciones de impacto realizadas por instituciones independientes.

En el caso de Brasil, el concepto de presupuesto por resultados se introduce en el año 2000. Entre el 2001 y 2003, se introducen modificaciones en los programas y se dispone el uso del mismo sistema de clasificación de actividades y gastos tanto para el planeamiento como para el presupuesto. Asimismo se dispone la elaboración de reportes anuales de transparencia respecto al desempeño de las instituciones y los programas. A partir del 2004 el sistema se consolida, vinculando el seguimiento de los programas a los instrumentos de planificación sectorial y nacional.

En el caso de Colombia merece un comentario especial. La introducción del PPR se inició a niveles sub nacionales, destacando inicialmente la experiencia de la Alcaldía de Bogotá bajo la gestión de Antanas Mockus, quién inició este cambio metodológico sin existir obligación legal de hacerlo. El PPR permitió a esta gestión y a las siguientes a orientar la discusión pública y la asignación de recursos hacia los programas y resultados prioritarios y evitar las tentaciones del "micromanejo " del gasto.

Lo particular del caso peruano es la aplicación del cambio metodológico en una coyuntura de crecimiento económico y de incremento de los recursos fiscales. Este momento de prosperidad económica es una oportunidad para realizar un cambio metodológico, aprovechando los recursos existentes de otros. Se trata, entonces, de recuperar el tiempo perdido y prepararnos oportunamente para eventuales cambios.

Conclusiones

El presupuesto público como hemos visto anteriormente pueden hacerse desde diferentes ángulos, dependiendo de las funciones que cumple. Desde una visión macro que lo considera un instrumento de manejo fiscal y desde otra vinculada a la gobernabilidad que lo considera una herramienta que sirve de puente entre la sociedad civil y el Estado como un instrumento de rendición de cuentas. Hemos estado acostumbrados sólo a mirar el presupuesto en su faceta de herramienta fiscal y no como un medio de rendición de cuentas.

Si hablamos de presupuestar, nos estamos refiriendo a esas asignaciones de recursos con fines alternativos con propósitos de lograr objetivos determinados concretos de eficiencia y equidad, todo lo mencionad se traduce en una utopía ya que en la realidad no se cumple todo esto, no está funcionando como dice el concepto, y esto se debe a que no se han desarrollado ni se aplican metodologías específicas para saber cómo se destina el presupuesto ya que la falta de dichas metodologías no les permite saber a quién darles más fondos a la línea de acción A o a la B.

Hoy en día en América Latina y también en el Perú se está trabajando con presupuestos inerciales, que son aquellas asignaciones que se destinan a cosas que se hicieron el año anterior, y el año anterior al precedente y así sucesivamente lo que conlleva a que nos estemos retrotrayendo en el tiempo, esto quiere decir que se está trabajando en algo de hace 30 años atrás y esto jamás lo han sometido a evaluaciones, de alguna manera presentan algunas innovaciones que no son muy significativas, lo que pasa es que no hay un patrón para trabajar y se hacen las cosas al azar sustentado en el enfoque inercial.

El presupuesto puede sufrir incrementos que se obtiene de la dinámica de la economía y la recaudación fiscal, pero lamentablemente no hay personas con criterio para poder asignarles recursos a los que más los necesitan, así, de esta manera, es como se hace el presupuesto sin criterios, y no como lo manda las definiciones. Ahora en pleno proceso presupuestario no se toman en cuenta a los excluidos, como por ejemplo las personas más pobres, personas individuales, aquellas que no tienen acceso a servicios fundamentales, etc., no participan en la toma de decisiones para armar el presupuesto, esto también incluye a instituciones pequeñas que tienen menos capacidad de llagada a donde los que toman las decisiones en un enfoque formal o informal que no consiguen recursos para sus intereses.

El objetivo es lograr la eficiencia, si recordamos que la eficiencia es la capacidad de usar óptimamente los recursos escasos. O sea, es distribuir bien lo que hay disponible para reducir las necesidades de la población y tener resultados concretos, y lo que se hace en la práctica es sólo controlar el gasto, o sea tratan de no gastar más, y a eso le llaman eficiencia, lo que hacen es reducir los gastos mediante el control de flujos mensuales, trimestrales y nada más, es que se basan en lo que dice la norma "lo que no gastas tienes que devolverlo" ¿y la eficiencia? con estos hechos se ha desnaturalizado.

Lamentablemente quien sale perdiendo en todo esto es el ciudadano que llega a perder presencia, su visión, como eje central, como actor importante y preponderante al momento de tomar decisiones. Este esquema inercial afecta también al enfoque institucional donde dichas instituciones sólo se ven así mismas cuando presupuestan y se preguntan ¿Cuánto necesito para lo que quiero hacer? o ¿Cuánto necesito para lo que estoy haciendo? En vez de preguntarse ¿Cuánto es el presupuesto que se requiere para lograr el resultado?, sin contar que los gerentes sin ideas ni criterios tratan de contratar más personal para hacer las cosas que ellos hacen que es diferente lo que se lograr, lo que se entrega como producto y como resultado.

Recomendaciones

Deben cambiarse las formas tradicionales e inerciales al momento de presupuestar esto quiere decir dejar de presupuestar para el año anterior y así sucesivamente para no quedarnos atrapados en el pasado y sobre todo someterlo a evaluaciones, deben existir criterios lógicos para poder determinar los presupuestos o sea cambios metodológicos usando para esto programas o indicadores como lo hacen otros países pero que sean evaluados como mencioné anteriormente y sean informados de manera adecuada, buscar entidades que se acerquen más al pueblo, así como alguna vez el congreso se trasladaba al las diferentes ciudades de nuestro país para estar más cerca a la población y su realidad.

La misma entidad con la norma "lo que no gastas tienes que devolverlo" se encarga de limitarlo a uno al momento de presupuestar sólo gastan lo deben gastar, y nada más, y nadie mira al ciudadano, al producto ni mucho menos al resultado que requiere el poblador que es el eje central, es el actor principal al momento de presupuestar. Parte de esta reforma es cambiar esa visión.

Para poder elaborar el presupuesto por resultados (PPR) es bueno desarrollar un ciclo presupuestal que consta en:

• La Programación: donde se define las intervenciones coherentes

• La Aprobación se orienta hacia una discusión de prioridades en la asignación presupuestaria

• La ejecución donde se da la eficiencia técnica

• Evaluación donde se da la rendición de cuentas y aprendizaje.

El resultado serían los ejes centrales me refiero al ciudadano que es el motor de decisiones que se toman lo que el necesita en su desarrollo.

Bibliografía

• Presupuesto por Resultados

http://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/documentac/generales/presupuesto_por_resultados.pdf

• PPR en el Proceso de Descentralización

http://www.mesadeconcertacion.org.pe/documentos/general/gen_01093.pdf

• Plan de Trabajo: Implementación del Presupuesto Por Resultados

http://intranet.servir.gob.pe/CendocServir/Bibliografias/Presupuesto%20por%20Resultados/MEF%20- %20Plan%20de%20trabajo%20de%20presupuesto%20por%20resultados.pdf

• Que es el Presupuesto Por Resultados (PPR)?

http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2122&Itemid=101162

• Presupuesto Por Resultados (PPR): Una nueva forma de gestionar los recursos públicos.

http://intranet.servir.gob.pe/CendocServir/Bibliografias/Presupuesto%20por%20Resultados/MEF%20-%20Presupuesto%20por%20resultados%20una%20nueva%20forma%20de%20gestionar.pdf

• Documento de Discusión "Perú, hacia un presupuesto por Resultados: afianzando la transparencia y rendición de cuentas". Betty Alvarado, Eduardo Morón. Universidad del Pacífico.2011.

http://srvnetappseg.up.edu.pe/siswebciup/Files/DD0811%20-%20Alvarado_Moron.pdf

• Presupuesto Por Resultados. Curso Taller 2013. Mag. Rojas Ramírez Aida Luz

http://ogpl.unmsm.edu.pe/wp-content/uploads/2013/07/PPR-Sesion-1.pdf

Autor:

Mg. Henry C. Vilca Zegarra

DOCENTE: Dr. WILFREDO PINO CHÁVEZ

UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN AGUSTIN

ESCUELA DE POSGRADO

DOCTORADO EN CIENCIAS: SALUD PUBLICA

AREQUIPA – PERU

2014