Derecho contencioso administrativo

El acto administrativo I.- Introducción II.- ObjetivosParte I. Términos Básicos 1.- Concepto y Definición de Acto Administrativo 2.- Clasificación

2.1.- Según sus efectos 2.2.- Según su contenido 2.3.- Según la manifestación de voluntad 2.4.- Según su impugnabilidad 2.5.- Según su ejecución 3.- Nulidad de los Actos Administrativos 3.1.- Nulidad Absoluta 3.2.- Anulabilidad 4.- Eficacia y Procedimientos de los Actos Administrativos 4.1.- Efectos 4.2.- La Notificación 4.2.1.- La practica de la notificación 4.3.- La Publicidad de los Actos Administrativos 4.4.- Indicación de publicaciones y notificaciones 5.- Principios del Acto Administrativo 5.1.- Ejecutividad 5.2.- Ejecutoriedad

5.3.- Motivación

5.4.- Discrecionabilidad 6.- Los Recursos 6.1.- Tipos de Recursos 6.1.1.- Recursos Ordinarios 6.1.2.- Recursos Especiales 6.1.3.- Recursos Extraordinarios 7.- El Procedimiento de los Recursos AdministrativosParte II. Caso Práctico • El Avalúo • El Recurso • La Resolución Municipal III.- Conclusión

IV.- Bibliografía

I- Introducción

Con la finalidad de buscar el conocimiento teórico y práctico de la materia Derecho Contencioso Administrativo, nos situamos en la conveniencia de estudiar y establecer en primer término los conceptos básicos que rige la materia en cuestión, a fin de sentar las bases de los que se procederá a efectuar en el ejercicio de la profesión.

Aunado a esto surge la necesidad de aplicar dichos conocimientos primordiales a un caso concreto en especifico, según lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo, sus recursos, cuándo intentarlo, cómo intentarlo, entre otros aspectos.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en vigor desde el 19 de enero de 1982, produjo uno de los más grandes cambios que haya sufrido jamás la Administración Pública Venezolana. Se trata de una Ley revolucionaria, cuyo impacto en el comportamiento administrativo pudo ser mucho mayor del vislumbrado. Pero la Ley Orgánica, por sobre todo, marca una etapa de primera importancia en la evolución no sólo del Derecho Administrativo sino de las Ciencias de la Administración. Todo el esfuerzo de reforma administrativa realizado en nuestro país a partir de los años sesenta, particularmente en el ámbito del funcionamiento de la Administración Publica, encontró en esta Ley una serie de normas y obligaciones expresas, cuyo cumplimiento seguramente transformó los sistemas y procedimientos administrativos y el tratamiento de los administrados por los funcionarios.

En términos generales, esta ley, regula cuatro aspectos fundamentales con relación a la Administración y relaciones con los particulares. La Ley precisa, por una parte, una serie de potestades administrativas y establece una serie de deberes y obligaciones de los funcionarios, y por la otra, regula y consagra una serie de derechos de los particulares frente a la Administración, así como también les impone obligaciones precisas en sus relaciones con aquélla. Este es el primer campo de regulación de la Ley: las situaciones jurídicas de los particulares y de la Administración Pública.

En segundo lugar, regula el acto administrativo, es decir, el resultado concreto de la actuación de la Administración cuando ésta decide produciendo efectos jurídicos en determinadas situaciones. Regula con precisión el acto en sus requisitos, para someter a condiciones de validez y de legalidad la actuación de la Administración. Regula además, los efectos de los actos; su revisión, tanto de oficio como por vía de recurso, y también, la forma de manifestación de las decisiones administrativas, no sólo estableciendo la decisión expresa, sino la decisión administrativa tácita negativa derivada del silencio administrativo. Por tanto, ya el silencio no es, simplemente, una forma de no decidir ni de resolver un asunto para que decaiga por el transcurso del tiempo, sino que el silencio administrativo, de acuerdo a esta Ley, es una presunción de decisión, denegando lo solicitado, o los recursos intentados. Plantea, además, una responsabilidad del funcionario por la omisión y por la no actuación, y si sucede en forma reiterada, incurre en responsabilidad administrativa.

En tercer lugar la Ley regula el procedimiento administrativo, es decir, todo el conjunto de trámites, requisitos y formalidades, que deben cumplirse ante la Administración y en esas relaciones entre Administración y particulares, para producir decisiones administrativas, es decir, actos administrativos.

Por último y en cuarto lugar, la Ley regula las vías de revisión de los actos administrativos en vía administrativa; es decir, el sistema de recursos de reconsideración, de revisión y jerárquico, que van a permitir al particular, en sus relaciones con la Administración, reclamar formalmente, ante ella misma, no como un favor, sino por vías de derecho, contra los actos administrativos, estando ésta obligada a decidir esos recursos también en tiempo útil determinado, de manera que si no lo hace, el silencio provoca estos actos tácitos negativos.

II- Objetivos

Generales

• Establecer las bases fundamentales de la teoría básica de la rama del Derecho Contencioso Administrativo.

• Estudiar concepto, características y procedimientos que se desprenden de los actos administrativos.
• Aplicar el conocimiento, obtenido en la parte teórica, a un caso en concreto y en especifico.

Específicos

• Analizar del caso concreto, de la parte practica, si se cumplieron los requisitos exigidos por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
• Fundamentar el contenido de la actuación administrativo al principio de legalidad consagrado en el artículo 117 de la Constitución Nacional derogada y en el 137 de la Constitución la República Bolivariana de Venezuela.

Parte I

Términos Básicos

Acto administrativo

1.- Concepto y Definición

Se define como Acto Administrativo la decisión general o especial que, en ejercicio de sus funciones, toma la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas.

Dentro de la división tripartita de los Poderes públicos, es el que procede del ejecutivo, a diferencia del acto legislativo (o ley) y del judicial (resolución, providencia, auto o sentencia). Además, la autoridad o el agente ha de obrar como representante de la Administración publica en tanto que persona de Derecho Público; ya que, de proceder como persona jurídica privada, las relaciones encuadran dentro de las civiles o comunes, con los privilegios que en todo caso se atribuyen al Estado y a otras entidades aun en su aspecto "particular".

Prácticamente integran actos administrativos todas las resoluciones y disposiciones, verbales o escritas (singularmente éstas, debido a su constancia); sean acuerdos, órdenes, decretos, reglamentos, instrucciones, circulares u ordenanzas que dictan desde los ministros a los alcaldes; y también las corporaciones, como las diputaciones provinciales, los ayuntamientos; pero no los organismos legislativos de las provincias o Estados de una federación.

Por tanto, de lo anterior resulta que en las definiciones tradicionales del acto administrativo que lo precisan, pura y sistemáticamente, como una declaración de voluntad realizada por la Administración, con el propósito de producir un efecto jurídico, el problema se reduce a determinar qué debe entenderse por Administración: o dicho término se define con un criterio orgánico, identificándose con los órganos de la Administración Pública como incorrectamente lo ha hecho el Articulo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; o dicho término se define con un criterio material, identificándolo con el ejercicio de la función administrativa, lo que también produciría una definición incompleta del acto administrativo; o dicho término se define con criterios combinados de orden material, formal y orgánico.

2.- Clasificación de los Actos Administrativos

2.1.- Los Actos Administrativos según sus efectos:

a) Actos Administrativos de efectos generales y de efectos particulares:

En primer lugar, según el carácter normativo o no normativo de actos administrativos, estos se clasifican en actos de efectos generales y actos de efectos particulares. Puede decirse así, que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos acoge una primera forma de clasificación de los actos administrativos según sus efectos, en el sentido de que clasifica los actos administrativos en actos normativos (de efectos generales) y en actos administrativos no normativos (de efectos particulares). Esta es la clasificación que de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, permite distinguir los actos administrativos de efectos generales de los actos administrativos de efectos particulares. Los primeros son aquellos de contenido normativo, es decir, que crean normas que integran el Ordenamiento Jurídico; en cambio, los segundos, los actos administrativos de efectos particulares, son aquellos que contienen una decisión no normativa, sea que se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de derecho. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos puede decirse que identifica los actos administrativos de efectos generales, con los que ella califica en el Artículo 13 como "actos o disposiciones administrativas de carácter general" y los actos administrativos de efectos particulares a los que la misma norma califica como actos administrativos "de carácter particular". En esta norma, al prescribir que un acto administrativo de carácter particular no puede vulnerar lo establecido en una "disposición administrativa de carácter general, lo que está señalando es que un acto de efectos particulares (de contenido no normativo) no puede vulnerar un acto normativo o de efectos generales, acogiéndose, en este Artículo 13, el principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos o de los actos administrativos de efectos generales.

Por tanto, puede decirse que, en el artículo 13 de la Ley está la clave para clasificar los actos administrativos, según su contenido o efectos según que sean normativos o no normativos, identificándose los actos de efectos generales, es decir, de contenido o carácter general, con los actos normativos, y en consecuencia los actos de efectos particulares o de contenido o carácter particular, con aquellos que no tienen contenido normativo.

b) Actos Administrativos generales e individuales:

Puede decirse que la Ley Orgánica acoge la clasificación de los actos administrativos, según sus destinatarios, al distinguir los actos administrativos generales de los actos administrativos individuales. Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un número indeterminado de personas o un número determinado; en cambio, los actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a un solo sujeto de derecho. Esta distinción estimamos que se acoge en el artículo 72 de la Ley Orgánica al exigirse que también sean publicados en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, aquellos actos administrativos que interesen a un número indeterminado de personas, que no sean necesariamente actos normativos o de carácter general. Es decir, esta norma establece indirectamente la diferencia entre el acto de efectos generales o de contenido normativo y el acto general, el cual aun cuando pueda no tener contenido normativo, interese a un número indeterminado de personas. En estos casos, el acto es general porque interesa a un número indeterminado de personas, y no porque tenga necesariamente un contenido normativo. Por supuesto, también el acto general no normativo, puede tener por destinatarios a un número determinado de personas .

El acto individual, al contrario, es el acto destinado a un solo sujeto de derecho, el cual es, además, un acto de efectos particulares, de acuerdo a la clasificación anterior.

2.2.- Los Actos Administrativos según su contenido:

a) Actos definitivos y actos de trámite:

En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso sería un acto definitivo, del acto de trámite, que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carácter preparatorio. Esta clasificación de los actos administrativos según el contenido, se deduce de los Artículos 9, 62 y 85 de la Ley.

En efecto, el Artículo 9 establece un principio general, y es que todos los actos administrativos de carácter particular, es decir, de efectos particulares, deben ser motivados, salvo los actos de simple trámite. Distingue aquí, por tanto, la Ley, el acto administrativo de trámite, el cual se opone, por supuesto, al acto administrativo definitivo.

En definitiva, la distinción, según el contenido de la decisión, se refiere a que el acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto y en cambio, el acto administrativo de trámite, es el de carácter preparatorio para el acto definitivo.

b) Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones:

Otra distinción que la Ley prevé respecto de los actos administrativos y que también se refiere a su contenido, es la que se refiere al acto creador de derechos subjetivos o de intereses personales y legítimos a favor de los particulares, regulados en los Artículos 19, ordinal 2~ y 82 de la Ley, y al acto administrativo que no crea derechos o intereses personales, legítimos y directos a favor de particulares, también regulado en esos mismos Artículos 19, ordinal 2~ y 82 de la Ley. Asimismo, según el contenido, la Ley establece la posibilidad de que se trate de actos que en lugar de crear derechos a favor de particulares, lo que establezcan sean obligaciones a cargo de particulares, y así se los regula en el Artículo 70 de la Ley.

2.3.- Los actos administrativos según la manifestación de voluntad: actos administrativos expresos y tácitos

La manifestación de voluntad que produce el acto administrativo, conforme al Artículo 18, debe ser expresa y formal, conteniendo el acto una serie de requisitos que deben manifestarse por escrito. Por tanto, el acto administrativo que regula la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en principio, es un acto administrativo expreso formalizado según el Artículo 18. Sin embargo, la Ley admite la figura de la manifestación de voluntad tácita de la Administración, derivada del silencio administrativo. Así se establece expresamente en el Artículo 4 de la Ley Orgánica, cuando se prevé que en los casos en los cuales un órgano de la Administración Pública no resolviera un asunto o un recurso dentro de los lapsos que prevé la misma Ley, y que están consagrados para los asuntos o peticiones en los Artículo 5, 60 y 67 y en materia de recursos administrativos en los Artículos 91, 94 y 99, se considera que ha resuelto negativamente pudiendo el interesado intentar el recurso inmediato siguiente. Por tanto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el Artículo 4, consagra el acto administrativo tácito de contenido negativo, derivado del transcurso del tiempo, es decir, del silencio administrativo.

2.4.- Los actos administrativos según su impugnabilidad: Los actos administrativos firmes:

Otra clasificación de los actos administrativos que resulta de la Ley, se refiere a la impugnabilidad o no de los actos administrativos, y así se distingue el acto administrativo firme de aquel que no es firme, porque aún puede ser impugnado. El acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea por vía administrativa a través de los recursos administrativos regulados en el Artículo 85 y siguientes, sea por vía contencioso-administrativa. En cambio, el acto firme, es el acto que ya no puede ser impugnado por las vías ordinarias de recurso, y sobre el cual el único recurso que cabe, es el recurso de revisión. En ese sentido, el Articulo 97 de la Ley, al regular el recurso de revisión, señala que éste sólo procede contra los actos administrativos firmes, es decir, contra aquellos que no fueron impugnados en su oportunidad, y que vencidos los lapsos de impugnación, son actos administrativos inimpugnables.

2.5.- Los actos administrativos según su ejecución:

Por último, también en materia de clasificación de los actos administrativos, debe señalarse una clasificación según la ejecución y así se distingue el acto material de ejecución, del acto administrativo formal. El Artículo 78 de la Ley, en efecto, habla de actos materiales de ejecución que puedan menoscabar o perturbar los derechos de los particulares, los cuales no pueden realizarse sin que exista previamente un acto administrativo que sirva de fundamento a dichos actos materiales. Puede decirse en este sentido, que el acto material de ejecución previsto en el Articulo 78, se identifica con el acto de ejecución que regula el Artículo 8 de la Ley.

3.- Nulidad del Acto Administrativo

La nulidad es consecuencia de un vicio en los elementos constitutivos del acto. En el derecho administrativo el particular o administrado sólo puede pedir la nulidad si está legitimado, es decir solamente en los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legítimos. Los actos administrativos son regulares o irregulares. Los regulares son anulables, es decir que si tienen vicios, éstos son subsanables. Los irregulares son los que están gravemente viciados y su nulidad es absoluta e insanable. Por lo tanto tendremos:

3.1.- Nulidad absoluta: Los actos nulos de nulidad absoluta no pueden sanearse. Los vicios que tornan nulo de nulidad absoluta un acto administrativo pueden ser de dos tipos:

• Vicios generales de los actos jurídicos:

2. Error esencial: Cuando se excluye la voluntad de la Administración (error en la persona, error en el objeto).
3. Dolo: El dolo es toda aseción de lo que es falso o disimulación de lo que es verdadero. El dolo difiere del error en que es intencional. Para que el dolo ocasione la invalidez del acto administrativo debe ser grave y determinante de la acción del agente. Sea que el dolo fuera propio del agente o del administrado o de ambos, el acto administrativo resultará nulo de nulidad absoluta.
4. Violencia física o moral: La violencia que se ejerce sobre el funcionario puede ser física o moral, aun cuando esta última va acompañada de actitudes que pueden hacer presumir una violencia física. En uno u otro supuesto de violencia ejercida sobre el agente, el acto resultará nulo de nulidad absoluta si, a causa de ello, la voluntad de la Administración ha quedado excluida.
5. Simulación absoluta: Cuando ninguno de los elementos resultan veraces.

• Vicios específicos de los actos administrativos:

2. Incompetencia: Puede ser por razón de:

• territorio: Se produce si el órgano actuante excede el ámbito físico dentro del cual debe ejercer su competencia.
• materia: El órgano administrativo debe realizar las funciones que específicamente le competen, debe actuar dentro de la esfera de competencia que le corresponde. La competencia de cada órgano de la Administración Pública está señalada por la norma. Si un órgano administrativo dictara un acto con contenido judicial, o si invadiera la esfera de atribuciones pertenecientes a otro órgano de la Administración, dicho acto sería nulo de nulidad absoluta.
• tiempo: Se produce si el agente decide antes (todavía no asumió) o después (ya cesó en sus funciones) del tiempo en que su decisión hubiera sido válidamente posible.
• grado: El inferior jerárquico no puede dictar un acto que sea de la competencia del superior, ni el superior dictar, en principio, alguno que fuera de la exclusiva competencia del inferior por razones técnicas.

2. Falta de causa: Cuando el acto se dicta prescindiendo de los hechos que le dan origen o cuando se funda en hechos inexistentes o falsos.
3. Falta de motivación: Si el acto está fundado en elementos falsos es arbitrario y por ello nulo. También es nulo de nulidad absoluta el acto ilógicamente motivado, es decir cuando se obtiene una conclusión que no tiene nada que ver con el argumento que se utiliza. La omisión de la motivación da origen a la nulidad absoluta, ya que no sólo se trata de un vicio de forma sino también de un vicio de arbitrariedad.
4. Vicios en el objeto: Cuando el acto tuviera un objeto que no fuera cierto, o cuando se tratara de un acto física o jurídicamente imposible.
5. Vicio en la finalidad o desviación de poder: Cuando el acto se ha dictado con un fin distinto al previsto por el legislador. Para que ocurra la desviación de poder debe haber una autoridad administrativa con competencia, que haga uso de poder para un fin distinto del conferido por la ley. Entre los supuestos de desviación de poder pueden estar los siguientes:

• Que el agente actúe con una finalidad personal;
• Que los actos sean realizados con el objeto de beneficiar a terceros;
• Que el fin perseguido sea de interés general pero distinto del fin preciso que la ley asigna al acto (v.g.: cuando el poder de policía se usa no para mantener el orden sino para aumentar los recursos de la comuna).

2. Vicios en las formas esenciales: Cuando se incurre en vicios graves respecto de los procedimientos que deben seguirse o cuando hay falta absoluta de forma exigida por la ley para la exteriorización del acto.

3.2.- Anulabilidad: Son anulables los actos administrativos regulares con vicios leves, que no impiden la existencia de los elementos esenciales. Si el acto ya ha sido notificado, dicha anulabilidad debe ser solicitada en sede judicial por la Administración. Sin embargo puede ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado:

• hubiere conocido el vicio,
• Si la revocación, modificación o sustitución lo favorece sin perjudicar a terceros, y;
• Si el derecho hubiera sido otorgado a título precario.

Un acto administrativo es anulable, y por tanto saneable, por ejemplo, cuando:

• El vicio fuera del objeto, en razón de no resolverse todas las peticiones formuladas.
• El vicio fuera de la causa en razón de haber realizado la Administración una errónea apreciación de los hechos que forman la causa del acto, siempre que tal errónea apreciación no impida la existencia de este elemento.
• Se tratare de un vicio leve de procedimiento.

4.- Eficacia y Procedimientos de los Actos Administrativos

Los actos Administrativos están sujetos a ciertos requisitos para que su procedimiento y eficacia no sean atacados de invalidez o vicios.

4.1.- Efectos: Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y también cuando produzcan efectos favorables a la persona interesada, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

4.2.- La Notificación: Las resoluciones y actos administrativos que afecten a los derechos e intereses de las personas interesadas se notificarán a estas en los siguientes términos:

– Toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado.

– Deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa.

– Deberá contener también la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que las personas interesadas puedan ejercitar cualquier otro tipo de recurso que estimen procedente.

Las notificaciones defectuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que la persona interesada realice' actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o acto objeto de la notificación, o cuando se interponga el recurso procedente.

4.2.1.- La Práctica de la Notificación: La notificación es el procedimiento administrativo por el que se da cuenta a quienes interese de los actos de las Administraciones Públicas.

Medios y formas de notificación:

– Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción de la persona interesada o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. En este sentido, la acreditación de cualquier notificación efectuada se incorporará al expediente de que se trate.

– En los procedimientos iniciados a solicitud de la persona interesada, la notificación se practicará en el lugar que esta haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin y por cualquier medio conforme se indica en el párrafo anterior.

– Cuando la notificación se practique en el domicilio de la persona interesada, en caso de que esta no se halle presente en él en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad.

– Cuando la persona interesada o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación, y se considerará efectuado el trámite por lo que se seguirá el procedimiento de que se trate.

– Cuando las personas interesadas en un procedimiento sean desconocidas, o se ignore el lugar de la notificación o no se conozca medio que permita tener constancia de la recepción, o bien si, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará entonces por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio en el Boletín Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que la dictó. En el caso de que el último domicilio conocido radicara en el extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

– Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, lo que no excluirá la obligación de proceder a la notificación según se indica en el párrafo anterior.

Actos Sujetos a Notificación

En otro orden de ideas, en la conferencia que nos corresponde comentar se trata lo relativo a los actos que deben ser notificados. La notificación, como se ha dicho, está prevista respecto del acto de alcance individual.

Los actos sujetos a notificación se clasifican en cinco categorías, a saber:

– Los actos administrativos de alcance individual que tengan carácter definitivo y los que sin serlo, obsten a la prosecución de los trámites.

– Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos subjetivos o intereses legítimos.

– Los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados.

– Los que se dicten con motivo o en ocasión de la prueba y los que dispongan de oficio la agregación de actuaciones.

– Todos los demás que la autoridad así dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e importancia.

Sobre los actos que deben ser notificados, comentaremos únicamente lo relativo al acto de trámite y lo referente al acto interno, éste último no mencionado en la clasificación referida.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 73 prevé que todo acto administrativo de carácter particular que afecte los derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos de los administrados debe ser notificado.

De allí que los actos de trámite no sean necesarios notificarlos, salvo aquellos que sean susceptibles de recurso, bien porque imposibiliten la continuación del procedimiento, produzcan indefensión o prejuzguen como definitivos, o bien, porque afecten derechos subjetivos o intereses personales, legítimos y directos, circunstancia que determinaría su recurribilidad.

Al tratarse de actos sujetos a recurso, se impone su notificación, pues, como se ha dicho, uno de los efectos que ésta produce es, precisamente, el inicio de los lapsos correspondientes.

Por lo que se refiere al régimen de publicidad de los actos internos de la Administración, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que quedan exceptuados de la publicación en Gaceta Oficial, aquellos actos referentes a asuntos internos de la Administración, se entiende que tal excepción está referida al acto general.

La jurisprudencia, sin embargo, ha reconocido en algunos casos estas disposiciones internas generales no publicadas, al controlar la legalidad de actos dictados basándose en las mismas, como por ejemplo ocurre respecto de los funcionarios de la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP). Esta doctrina que resulta contraria, sin duda, al principio de publicidad del acto, no ha sido (por lo demás) en modo alguno fundamentada. Sin embargo, en un caso concreto, la evidente lesión de derechos constitucionales del recurrente, llevó al Máximo Tribunal a pronunciarse por la invalidez de estos actos no publicados.

La decisión, en aras del derecho constitucional a la defensa, estableció que la ausencia de publicación impide reconocerle valor normativo al acto de efectos generales. Así lo decidió la Corte respecto del Reglamento de los Consejos de Investigación del Ministerio de la Defensa, al señalar que por no haber sido debidamente publicado, sólo podía considerarse que el mismo consagra principios, criterios o pautas que informan dicha materia.

Sanciones a la Notificación Irregular

Considerada como ha sido la notificación como una garantía en beneficio del administrado, el legislador impone la obligación de informar en el acto de notificación, además del texto íntegro del acto, los recursos que contra éste proceden, la autoridad revisora o que deba conocer de ellos y los plazos para interponerlos.

Se sanciona la notificación defectuosa con su invalidez y consecuentemente con la ineficacia del acto notificado, pero además se prevé que los errores inducidos en los lapsos de interposición del recurso no pueden imputarse al interesado. Al punto que de este error, por ejemplo, en materia de recursos administrativos, no podría luego pretender ser sancionado con la falta de agotamiento de la instancia administrativa como presupuesto procesal exigido para acceder al contencioso.

Así ocurrió en un caso en el cual la Administración al notificar al particular no señaló los recursos procedentes contra el acto notificado, siendo ejercidos por éste fuera del lapso de ley. Una vez en la sede judicial, el tribunal de la causa declaró extemporánea la interposición de los recursos administrativos y por lo tanto inadmisible el recurso contencioso de anulación, por falta de agotamiento de la instancia administrativa.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, actuando como Tribunal de alzada, revocó la decisión del a quo, considerando que ante tal omisión de la notificación del acto no corría para el impugnante el lapso para intentar el recurso de reconsideración, por lo que mal podría ser declarada extemporánea su interposición.

En lo que se refiere al caso de error de la notificación consistente en la falta de señalamiento de los lapsos legalmente establecidos para la interposición de los recursos, (bien en sede administrativa, bien en sede judicial) la Corte, siguiendo el criterio antes expuesto, específicamente ante un caso de naturaleza electoral, señaló que tal error no podía menoscabar el derecho a la defensa del interesado y en consecuencia, si bien el mismo habría intentado el recurso de nulidad electoral fuera del lapso legalmente establecido, mal podía declararse la extemporaneidad del recurso de nulidad.

También se ha decidido que la interposición incorrecta del recurso ante autoridad distinta a la pertinente, en virtud de un error inducido por una defectuosa notificación, no puede menoscabar el derecho del administrado de acceder a la justicia. La jurisprudencia ha señalado que en tales casos corresponde al órgano administrativo ante el cual se interpuso el recurso, remitir para su decisión al órgano que sea efectivamente competente.

Finalmente, cuando el acto se comunica por medios formales distintos a la notificación (publicación) no existiría la obligación de cumplir las formalidades a que se refiere la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como sería el anunció de los recursos pertinentes. Así, se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en reciente decisión de fecha 16 de octubre de 1997, al declarar inadmisible un recurso contencioso de anulación contra un acto emanado del Registrador de la Propiedad Industrial, por falta de interposición del recurso jerárquico que contra el acto procedía ante el Ministro, señalando que si bien la publicación del mismo no contenía mención alguna respecto a los recursos procedentes, la ley no establece, respecto a su comunicación a los interesados, tal obligación para la Administración.

4.3.- La Publicación del Acto Administrativo: Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciados por el órgano competente.

La publicación sustituirá a la notificación, surtiendo sus mismos efectos, en los siguientes casos:

– Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a una sola persona interesada es insuficiente para garantizar la notificación a todas, debiendo ser la publicación, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.

– Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coindicentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.

La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que hemos indicado con respecto a los términos de las notificaciones. También le es aplicable lo establecido para las notificaciones defectuosas, que detallamos igualmente en el mismo apartado anteriormente referido.

Se ha señalado que la publicidad del acto determina, por un lado, su vigencia y de allí su eficacia, claro está en los casos en que la publicidad es la única circunstancia exigida para que el acto sea capaz de producir sus efectos jurídicos.

De otra parte, aborda el ponente el tema de la publicidad como presupuesto para el ejercicio de los recursos administrativos y, en todo caso, como presupuesto para la impugnación judicial.

Puede, sin embargo, agregarse una tercera función, pues la notificación califica en algunos casos la legitimación del recurrente, ya que se ha establecido que la legitimación puede deducirse de la cualidad de destinatario del acto, lo cual no obsta para que se desvirtúe su legalidad, precisamente, sobre la base de que el destinatario no es quien debe recibir tales efectos o no era a quien correspondía la legitimación en la sede administrativa.

Eficacia, impugnación y legitimación son por tanto las tres funciones que pueden atribuirse a la publicidad.

La eficacia, según la naturaleza del acto, se manifiesta de distintos modos. La comunicación del acto, por sí sola, puede en algunos casos dar lugar al cumplimiento de los efectos jurídicos que de él se derivan, o simplemente dar lugar a que puedan cumplirse las circunstancias requeridas para la concreción de sus efectos (actos sujetos a término o condición y actos que requieren de ejecuciones materiales).

Por lo que a esta función se refiere (eficacia del acto), puede afirmarse que la publicidad constituye principio del procedimiento vinculado al respeto de las garantías jurídicas del administrado. Se realza así la seguridad jurídica de aquellos a quienes la Administración pretende imponer una obligación o afectar de manera absoluta o parcial en sus derechos.

Como segunda función, se ha dicho que la publicidad actúa como presupuesto para que transcurran los plazos de impugnación, con lo cual se vincula este principio con un tema que hoy se esgrime como base fundamental del contencioso administrativo: la tutela judicial efectiva.

La certeza acerca del inicio del lapso para recurrir y en algunos casos la exigencia del señalamiento en el acto de notificación, de los recursos que contra el acto notificado proceden, así como de su exacto contenido, son sin duda mecanismos que tienden a asegurar aún más el derecho del administrado de acceder a la justicia en búsqueda de protección y reparación frente a la ilegalidad en el actuar administrativo.

Finalmente, también se ha vinculado a la publicidad, como parte de su función, la legitimación para recurrir. En relación con este aspecto, resulta importante la doctrina que ha planteado, a manera de reflexión, el posible divorcio existente entre "… las fórmulas de comunicación concebidas desde la perspectiva de la garantía individual", en lugar de "… la hipotética defensa del ordenamiento jurídico", tanto más si se tiene en cuenta la indeterminación conceptual de la noción de interesado que se verifica con la tesis de los derechos reacciónales o impugnativos que permiten la fiscalización por parte de los administrados de la totalidad del ordenamiento jurídico administrativo.

Naturaleza Jurídica de los Medios De Publicidad

En segundo lugar, se ha hecho referencia a la publicación y notificación como medios de comunicación del acto, los cuales pueden verificarse según distintas modalidades.

Sin embargo, antes de abordar lo relativo a las diferentes modalidades, debemos hacer referencia a la naturaleza jurídica que a estos medios de publicidad le ha reconocido la doctrina.

Existe coincidencia en afirmar que la publicidad es un requisito de exteriorización de la voluntad administrativa, pero existe disidencia en cuanto a la naturaleza jurídica de tal requisito. De una parte están ubicados quienes afirman que debe distinguirse entre la notificación y la publicación, en el sentido de que la primera es un nuevo acto autónomo y distinto del que por ese medio se comunica, en tanto que la publicación no da origen a un nuevo acto sino que es la exteriorización del mismo acto que se publica.

Para quienes siguen esta corriente, la publicidad constituye una condición para la existencia o validez del acto, en tanto que la notificación sólo está referida a la eficacia del mismo y como acto autónomo está igualmente sujeto a requisitos y formalidades cuyo cumplimiento supedita su propia validez. Siendo ello así, la invalidez o inexistencia de la notificación produce la ineficacia del acto cuya notificación se pretende así como la invalidez de los actos de ejecución o complementarios.

De allí que una vez que el acto ha sido dictado por la Administración no podría ser desconocido por ésta, ni revocado en base a la ausencia de notificación.

En otro sentido opinan quienes consideran a la publicidad (incluida la notificación como especie de aquella) como un requisito de forma del acto administrativo y, por ende, un requisito relativo a su validez y no a su vigencia.

Esta concepción acerca de la publicidad parte de los postulados de la teoría pura del derecho, conforme a los cuales para que determinado orden normativo o norma particular sea válida debe existir correspondencia con el principio de efectividad.

Obsérvese que al estimarse la notificación como vicio formal del acto, se le aplicaría en todo caso la tesis (acogida por nuestra jurisprudencia) del carácter no invalidante del vicio cuando no se afecten elementos sustanciales o se violen, como consecuencia de éstos, derechos fundamentales del administrado.

La jurisprudencia patria ha asumido la tesis de la notificación como requisito de eficacia del acto y no de validez. Se ha señalado que el ejercicio del recurso supone el cumplimiento de la finalidad perseguida por la notificación, esto es, el conocimiento del acto por sus destinatarios.

Por lo que se refiere a la publicación, como forma de dar publicidad a un acto, la doctrina sostiene la tesis de la inexistencia o de la invalidez del acto ante la ausencia de la publicación. No existe en este caso un acto distinto, autónomo, sino que se trata del propio acto que es publicado. Por ello se afirma que la falta de publicación atañe a la existencia (o validez) misma del acto. La tesis de la inexistencia impide la impugnación del acto antes de la publicación así como la posibilidad por parte de la Administración de su revocación o modificación.

La tesis de la invalidez, por su parte, por faltar un elemento formal, la publicación, si permitiese su impugnación por vicios distintos o relativos a la propia publicación, de ser ésta, por ejemplo defectuosa.

Nuestra jurisprudencia ofrece un interesante caso en el cual el defecto de publicidad en una ordenanza (acto de naturaleza legislativa) no podía ser tomada en cuenta para afectar la validez de un acto administrativo que la ejecutaba.

Ciertamente, la Administración habría producido un acto con base a una ordenanza que permitía una altura para la construcción de "una vez y media el ancho de la calle más el retiro de frente" sobre la base de que la publicación del texto normativo que le servía de fundamento y que había sido objeto de una modificación antes de ser dictado el acto, establecía una altura distinta de "una vez el ancho de la calle" en lugar de una vez y media" como se había autorizado. Sin embargo, en el caso citado se determinó que la segunda disposición invocada era producto de un defecto en el acto de publicación, pues no existía prueba alguna de que se hubiese producido reforma respecto de esa norma.

Se señala en el fallo que se comenta que de las copias certificadas de las Actas de sesiones del Consejo Municipal se verifica que no se discutió la modificación del artículo que prevé la altura permitida y por lo tanto se debía a un error material de la publicación el cambio alegado, lo cual determinaba que el acto que pretendía desconocer la autorización otorgada no tenía marco legal.

Régimen Previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

En nuestro sistema, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé la publicación como medio de comunicación de los actos generales, en tanto que la notificación se establece como el mecanismo adecuado para la publicidad del acto particular.

No obstante, la norma general contempla también la publicación del acto particular en Gaceta Oficial y el mecanismo subsidiario de la publicación, a través de la comunicación por prensa, mediante cartel, este último en caso de ser imposible la notificación personal.

Se plantea, por tanto, cierta confusión respecto del acto individual, en cuanto que si bien se prevé la notificación personal como mecanismo principal, ésta parece ceder frente a la publicación cuando esté prevista de manera específica la publicidad a través de la Gaceta Oficial.

Tal sistema (publicación en Gaceta), en palabras del autor español Bermejo Vera, puede evitar que "al amparo de la realización de notificaciones individuales a los interesados directos se consagren situaciones antijurídicas definitivas e irremediables", pero, en palabras del mismo autor, la publicación en Gaceta no deja de ser reconocido como un medio de publicidad insuficiente, pues constituye un instrumento difícilmente asequible al ciudadano medio.

En los casos en que se prevé la publicación como mecanismo de notificación del acto individual, bien de manera principal, bien de manera subsidiaria, se plantea la duda sobre a partir de qué momento debe computarse el plazo para la interposición de los recursos.

Nuestra jurisprudencia ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto, en casos en los cuales se han impugnado, en vía judicial, actos administrativos sujetos no sólo a notificación de los interesados, sino además a la publicación en medios oficiales. Así mediante decisión de fecha 23 de febrero de 1994, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, ante la alegada inadmisibilidad de un recurso contencioso administrativo de anulación intentado contra un acto de contenido disciplinario, emanado del Consejo de la Judicatura, señaló que "es a partir de la publicación y de la notificación al juez afectado de la decisión disciplinaria, pero hechas en la forma prevista en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando ésta adquiere eficacia y se inicia el lapso para el ejercicio del recurso de anulación (…) al no haber cumplido el Consejo de la Judicatura con la notificación individual del acto (…) el lapso de caducidad del acto de destitución no comenzó a surtir efectos. Por ende, en ese contexto, el recurso de nulidad fue interpuesto válidamente".

En ese mismo sentido se había pronunciado la mencionada Sala en sentencia anterior (de fecha 10 de octubre de 1989), mediante la cual se estableció que "el lapso de caducidad para el ejercicio del recurso de anulación, se inicia a partir de la notificación personal al interesado de la decisión, ya que por ella es como adquiere eficacia y surte efectos frente a aquél. Por lo tanto la publicación en Gaceta Oficial y en los diarios de mayor circulación en la República no sería necesaria para su exigibilidad y si acaso sólo tendría el efecto de una información a la colectividad".

Criterio contrario ha mantenido la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual en aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación intentado contra una resolución emanada del Secretario General de Gobierno del Estado Táchira, en virtud de que la publicidad de dicho acto derivó de su publicación en Gaceta Oficial del Estado, aun cuando además había sido notificada personalmente a los interesados con posterioridad.

Se señala en la referida decisión que el hecho de que el contenido del acto hubiere sido notificado a los destinatarios con posterioridad a la publicación, no altera la consecuencia de la caducidad aplicada, dado que (independientemente de que se trate de un acto de efectos particulares, como lo alegaban los recurrentes) "… el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia es claro al ordenar el cómputo del lapso de caducidad para los actos particulares a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, señalando la alternativa de computarlo desde la notificación para el caso de que aquella no se efectuare, circunstancia que no ocurrió en este caso…", puesto que la Resolución impugnada sí fue publicada.

4.4.- Indicación de Notificaciones y Publicaciones: Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos e intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde las personas interesadas podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

5.- Principios Rectores de los Actos Administrativos

5.1.- Ejecutividad: Es aquella virtud de la cual, los actos administrativos definitivamente firme, es decir, los agotaron la vía administrativa producen los efectos perseguidos por su emanación. La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado. La ejecutividad propiamente dicha esta constituida por la condición especial de estos actos cuya eficacia implica actuaciones de operaciones materiales de ser cumplidos por el propio órgano que lo dictó o por cualquier otro órgano actuante dentro de la esfera administrativa. El artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece expresamente la ejecutividad de los actos administrativos por cuanto de su redacción se evidencia que la misma es la condición propia de los actos de ejecución.

5.2.- Ejecutoriedad: Este principio implica una cualidad más especifica, ella es igualmente una condición relativa de eficacia del acto, pero solo de los actos, capaces de incidir en la esfera jurídica de los particulares imponiéndole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse. Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administración puede obtener el cumplimiento del ordenado aún en contra de la voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales, así lo establece el articulo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. La disposición anterior se complementa con la necesidad de la efectiva notificación del acto y este efecto el articulo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos así lo señala.

La ley establece los medios a través de los cuales se hace efectiva la ejecución distinguiendo los siguientes casos:

– Si la carga interpuesta es una prestación de hacer susceptible de ejecución indirecta, la administración procede a efectuarla bien por si misma o bien designando un tercero y cargará los gastos y costas al obligado.

– Si se trata de una carga personal que no admite la sustitución del obligado por un tercero, la ley establece como medio la llamada coacción indirecta mediante multas.

5.3.- La Motivación: La motivación de los actos administrativos es la expresión del motivo mismo en entendiéndose por tal expresión del fin que se persigue con su emanación la exigencia de que el acto contenga el basamento expreso de la decisión resguarda los intereses de los administrados, por cuanto les permite conocer las razones que la administración asume en la toma de decisiones a falta de norma expresa que establezca otras exigencias en los actos vinculados, el motivo esta dado por el propio legislador que es que establece el fin u objeto de la decisión y por ende la remisión especificada a la disposición en la cual se fundamenta el acto, actúa como motivo del mismo. La motivación consiste en la referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto se establece así la necesidad tanto de la motivación fáctica (razones de hechos) como las motivaciones de derecho (razones de derecho).

5.4.- Discrecionalidad: La ley consagra este principio en el articulo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos permitiendo que por disposición legal o reglamentaria pueda dejarse alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente. La posibilidad de disponer un margen de libre apreciación que permita al órgano administrativo aplicar su criterio de oportunidad y conveniencia en la emanación del bien del acto, no emerge solo del legislador si no también del uso de la potestad reglamentaria ya que por vía reglamentaria puede acordarse la discrecionalidad, debe efectuarse manteniendo la debida proporcionalidad y adecuación con la situación específica que se había planteado.