Mecanismo de control del poder: La revocatoria (Perú)

Nuestra Constitución Política de 1993 señala en su Artículo 2º que toda persona tiene derecho: Numeral 17) A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o REVOCACIÓN DE AUTORIDADES, de iniciativa legislativa y de referéndum.

Asimismo, el Artículo 31° Constitucional expresa la participación ciudadana en asuntos públicos: "Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante Referéndum, Iniciativa Legislativa, Remoción o REVOCACIÓN DE AUTORIDADES y Demanda de Rendición de Cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por Ley Orgánica.

Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación".

Entonces, bajo el Principio de Reserva de Ley [1][2]el Congreso de la República dictó la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N° 26300, cuyos Articulados refieren lo siguiente:

Artículo 3º: Son derechos de control de los ciudadanos -entre otros- los siguientes: a) Revocatoria de Autoridades.

Artículo 20º: La Revocatoria es el derecho que tiene la ciudadanía para destituir de sus cargos a: a) Alcaldes y Regidores; b) Autoridades regionales que provengan de elección popular; y c) Magistrados que provengan de elección popular.

Artículo 21º: Los ciudadanos tienen el derecho de revocar a las autoridades elegidas. No procede la revocatoria durante el primero y el último año de su mandato salvo el caso de magistrados.

Cuestión preliminar

Previamente, debemos acotar que el Tratadista Argentino Néstor Pedro Sagúes ha expresado que el Control de Constitucionalidad de las Normas es ejercido por diversos organismos autónomos, sean estos públicos o privados:

• 1) Control Político o Parlamentario, a cargo del Congreso de la República (Da Leyes, las modifica o las deroga) [3]

• 2) Control Ejecutivo, a cargo del Poder Ejecutivo (Derecho al Veto de una Norma Legal aprobada por el Parlamento al adolecer de inconstitucionalidad) [4]

• 3) Control Difuso, a cargo del Poder Judicial en primer y segunda instancia, vía procesos constitucionales de amparo, habeas corpus, habeas data y de cumplimiento, y del Tribunal Constitucional vía Recurso de Agravio Constitucional (inaplica normas legales inconstitucionales) [5]

• 4) Control Abstracto, a cargo del Tribunal Constitucional (Proceso de Inconstitucionalidad) [6]y

• 5) Control Social, a cargo de los Medios de Comunicación (Escrita, Radial y Televisiva) y de la Población.

El Control Social, o también denominado CUARTO PODER ha sido definido por el CONSEJO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL DE ECUADOR [7]como "Una expresión avanzada de ciudadanía sustentada en motivaciones cívicas, éticas y responsables de las/os ciudadanas/os en búsqueda de la transparencia del poder público en la ejecución de obras, toma de decisiones, servicios, y, otros que garanticen el buen vivir".

Asimismo, agrega que "El ejercicio del Control Social se sustenta en la participación ciudadana, que fortalece la capacidad de la sociedad civil para intervenir en el Estado y su responsabilidad social en el ámbito de lo público. Se convierte en un impulsor de la rendición de cuentas de los poderes públicos. Mejora la calidad de las decisiones públicas y de los resultados. Contribuye a la gobernabilidad democrática al empoderar a la ciudadanía en el ejercicio directo de responsabilidades ciudadanas, logrando así una verdadera democratización de los poderes con acuerdos conjuntos fortaleciendo la co-responsabilidad social".

Para autores como Bresser Pereira y Cunill Grau (1998) [8]"el control social constituye la forma a través de la cual la sociedad puede controlar directamente al Estado, en adición a las formas de control representativas tradicionales. El control social constituye también un control sobre las organizaciones públicas no estatales y las entidades descentralizadas del Estado, distinto y complementario del control de procedimientos, del control por resultados y del control por los mercados".

Añaden que "el control social se efectúa cuando la sociedad se organiza formal e informalmente para controlar no sólo los comportamientos individuales sino también las organizaciones públicas. Puede ejercerse también en el plano político, a través del sistema de plebiscitos o referéndum. El control social de las organizaciones públicas puede ejercerse de dos maneras: de abajo hacia arriba, cuando la sociedad se organiza políticamente para controlar o influir en instituciones sobre las cuales no tiene poder formal; o de arriba hacia abajo, cuando el control social es ejercido formalmente a través de consejos directivos de instituciones públicas no estatales".

En el plano local, son frecuentes los ejemplos de este tipo de control:

• En el mes de diciembre pasado, la Mesa Directiva del Congreso de la República decidió aumentarse el sueldo –disfrazado como asignación por función congresal-, hecho que finalmente fue dejado sin efecto por la propia Mesa Directiva ante el evidente malestar y clamor popular.

• El importante y prominente Proyecto Minero Conga en la ciudad de Cajamarca quedó en "lista de espera", luego que un sector de la población –azuzada por sus principales Autoridades Regionales y algunas Locales– se manifestaran en contra de dicho Proyecto.

• En el mismo mes de diciembre, el Poder Judicial dio "marcha atrás" al aumento de sueldo (otra vez) disfrazado de bono por función jurisdiccional, aduciendo que no contaban con certificación presupuestal; cuando en realidad de lo que se trató fue de querer imponerse al Poder Ejecutivo, amparándose en una Sentencia emitida, primero por una Sala Civil, y luego por el Tribunal Constitucional, pero desconociendo que en materia presupuestal el Órgano Rector es el MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS.

Concepto

¿Qué se entiende por la Revocatoria?

Al respecto, La Escuela Electoral y de Gobernabilidad del Jurado Nacional de Elecciones [9]nos explica que "la revocatoria constituye un procedimiento a través del cual los electores pueden destituir del cargo público a una autoridad con anterioridad a la expiración del período para el que fue elegido".

En esta misma línea Jorge DEL CASTILLO GÁLVEZ [10]señala que "el derecho de revocatoria es la facultad que posee un segmento del número total de electores para solicitar que se convoque a elecciones extraordinaria con único objetivo de decidir si el titular del cargo público de elección popular debe o no permanecer en él".

Adicionalmente, el CONSEJO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL DE ECUADOR [11]señala que "La revocatoria del mandato se fundamenta en los principios de rendición de cuentas y representatividad, puesto que el electorado en ejercicio de su soberanía, otorga a sus representantes un mandato para que ejerza un poder".

Causales

¿Cuáles son las causales por las cuales se opta por la Revocatoria?

Aunque expresamente no se encuentren contenidas en norma legal alguna, la Oficina Nacional de Procesos Electorales [12]refiere que "los motivos más frecuentes por las cuales los ciudadanos solicitan la realización de una consulta popular de revocatoria, se encuentran relacionadas al hecho de que sus Autoridades:  

• Asumen con desinterés y negligencia sus funciones.

• No responden a la demanda de servicios para la comunidad.

• Son incapaces de dialogar o escuchar.

• Se encuentran habituados al consumo de licor.

• Malversan los fondos del municipio.

• Contratan familiares en el municipio (nepotismo).

• Incumplen con las promesas ofrecidas en campaña.

• Utilizan los bienes de la municipalidad para fines personales.

• Se asignan dietas indebidas.

• Abusan del poder y maltratan a la población.

• No reconocen los acuerdos del Concejo Municipal.

• No viven en la localidad.

• Cometen irregularidades en las licitaciones de obras.  

Se debe recordar que el pedido de revocatoria de una autoridad REQUIERE SER FUNDAMENTADO, PERO NO PROBADO".

Para el Doctor Fernando Velezmoro [13]"El proceso electoral de consulta popular de revocatoria, por lo menos en el Perú, no es causalizado, es decir, para su procedencia no se exige la demostración de que la autoridad haya incurrido en determinada conducta, o lo que es lo mismo, en una causal de revocatoria. Basta como requisito formal y, por lo tanto, primer filtro de procedencia, recolectar una cantidad de firmas a favor de la consulta para que esta proceda. Se trata de un procedimiento de orden enteramente político, puesto que se sustenta no en la comisión de una conducta prevista normativamente, sino en el convencimiento de la ciudadanía de que debe someterse a consulta la permanencia del cargo de una autoridad elegida. Consecuentemente, el resultado es también de índole político: al igual que el acto eleccionario, la ciudadanía acude a las urnas para determinar el futuro destino de la autoridad sometida a consulta, solo que esta vez en sentido inverso, es decir, para determinar su salida del cargo".

Agrega que "De allí que se sostenga también que la revocatoria y sus resultados descansen sobre razones de índole política, relacionadas con la valoración de la ciudadanía respecto al desempeño de sus autoridades. Al no estar regladas las razones para solicitar la revocatoria, ni para expresarla en el sufragio, la decisión es igual de política que el acto de elección de la autoridad: un voto de confianza".

En suma, se puede alegar alguna causal antes mencionada, vale decir con fundamentación de hecho, pero no se necesita probarlo documentadamente. Por ejemplo, ¿cómo demostrar que una Autoridad Elegida "Abuse del poder y maltrate a la población" o "Incumpla con las promesas ofrecidas en campaña"?

Esta es tal vez la diferencia con la VACANCIA de Alcalde o Regidor Municipal [14][15]toda vez que esta figura jurídica SÍ requiere probanza documentada.

Ventajas

¿Cuáles son las ventajas de la Revocatoria?

Francisco MIRO QUESADA RADA –citado por DEL CASTILLO GÁVEZ– [16]advierte las ventajas que plantea la Revocatoria:

"Sirve para que los electores puedan remover a las autoridades de sus cargos porque les han perdido confianza.

Permite recordarles a las autoridades que la ineficiencia puede ser sancionada por medio de la remoción.

Aumenta el interés ciudadano en los asuntos públicos, porque les permite participar los más directamente posible en la toma de decisiones políticas.

Los ciudadanos al utilizar la revocación encontrarán en ella un instrumento eficaz que le asegure su derecho a ejercer el poder".

Sobre este particular, recordemos que el vigente Presupuesto Anual de la República, en sus tres Niveles de Gobierno asciende a S/. 108, 418,909.559 [17]distribuidos de la siguiente manera:

De ahí que las Autoridades Elegidas, especialmente las Regionales y Locales, deben tener mayor celo en el cumplimiento del deber funcional con la cosa pública, es decir, la administración de los recursos del Estado en la ejecución presupuestal (gasto): capital humano, bienes, servicios, obras y consultoría de obras.

Conclusiones

A manera de conclusión, tenemos lo siguiente;

• 1) La Revocatoria es una figura jurídica que cuenta con amparo constitucional y legal, cuyas causales requieren fundamentación de hecho, más no probanza documentada; lo cual evidentemente genera incertidumbre en la Autoridad Elegida, puesto que en ocasiones (en varias quizá) es utilizada como revancha o venganza contra la Autoridad Elegida.

• 2) Sin embargo, sirve también como mecanismo de control constitucional (Control Social o denominado Cuarto Poder) de un segmento de la población que busca destituir de sus cargos a Alcaldes y Regidores, y Autoridades Regionales (Presidente y Consejeros Regionales).

• 3) A su vez, independientemente del logro obtenido, esto es si la Autoridad Elegida es revocada o no, permite el involucramiento ciudadano en los asuntos públicos, permitiendo con ello mayor participación de la población en la toma de decisiones políticas.

• 4) Finalmente, resulta un severo llamado de atención a la Autoridad Elegida de tener un mayor control en el ejercicio del poder; vale decir, buscar y encontrar los canales de comunicación externa adecuados con la población que los eligió (y los que no también) de los logros obtenidos a corto, mediano o largo plazo, durante la ejecución presupuestal en materia de personal, bienes, servicios, obras y consultorías de obras.

Cordialmente,

Autor:

Fernando Valdivia Correa

Abogado

Egresado de la Maestría en Derecho Constitucional

Egresado de la Maestría en Comportamiento Organizacional y RRHH

Oficina 4605654, RPC 986689569

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[1] Primer Párrafo del Artículo 74º de nuestra Carta Política, de aplicación supletoria.

[2] Sobre este particular, en la Sentencia recaída en el Expediente Nº 0042-2004-AI/TC, Fundamento Jurídico Nº 09, Tercer Párrafo, el Tribunal Constitucional señaló: “A criterio de este Tribunal Constitucional no existe identidad entre el principio de legalidad y el de reserva de ley. Mientras que el principio de legalidad, en sentido general, se entiende como la subordinación de todos los poderes públicos a leyes generales y abstractas que disciplinan su forma de ejercicio y cuya observancia se halla sometida a un control de legitimidad por jueces independientes; el principio de reserva de ley, por el contrario, implica una determinación constitucional que impone la regulación, sólo por ley, de ciertas materias. En tal sentido, cabe afirmar que mientras el Principio de legalidad supone una subordinación del Ejecutivo al Legislativo, la Reserva no sólo es eso sino que el Ejecutivo no puede entrar, a través de sus disposiciones generales, en lo materialmente reservado por la Constitución al Legislativo. De ahí que se afirme la necesidad de la Reserva, ya que su papel no se cubre con el Principio de legalidad, en cuanto es sólo límite, mientras que la Reserva implica exigencia reguladora”.

[3] Carta Política del Perú, Artículo 102°.- Son atribuciones del Congreso: Numeral 1) Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.

[4] Constitución Política de 1993, Artículo 108°.- La ley aprobada según lo previsto por la Constitución, se envía al Presidente de la República para su promulgación dentro de un plazo de quince días. En caso de no promulgación por el Presidente de la República, la promulga el Presidente del Congreso, o el de la Comisión Permanente, según corresponda. Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la ley aprobada en el Congreso, las presenta a éste en el mencionado término de quince días. Reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.

[5] Ley de Leyes, Artículo 138°.- La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes. En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.

[6] Norma Normarum, Artículo 202°.- Corresponde al Tribunal Constitucional: Numeral 1) Conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad. Numeral 2) Conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data, y acción de cumplimiento.

[7] http://www.participacionycontrolsocial.gov.ec/web/guest/mecanismos-de-control-social.

[8] Bresser Pereira, L., “La reforma del Estado de los años noventa. Lógica y mecanismos de control”, Desarrollo Económico, Vol. 38, Nº 150, 1998, página 537. Citado por el Instituto Nacional de Administración Pública de Argentina: “Análisis y Evaluación de los Mecanismos de Control Ciudadano en la Administración Pública Nacional Límites y Posibilidades para su Ejercicio”. Dirección Nacional de Estudios y Documentación – Diciembre de 2000.

[9] http://eseg.edu.pe/docmartes/2009/mar_24feb09.pdf.

[10] “La Constitución Comentada” – Tomo I. Gaceta Jurídica, Primera Edición, Diciembre del 2005, Lima Perú.

[11] Ob. Cit.

[12] http://www.web.onpe.gob.pe/modEducacion/consulta_revocatoria/PDF/consulta_revocatorias.pdf.

[13] http://www.eseg.edu.pe/revistaelectoral/index.php/diferenciasrevocatoriavacanci/#_ftn3.

[14] Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, Artículo 22.-Vacancia del cargo de Alcalde o Regidor: El cargo de Alcalde o Regidor se declara vacante por el concejo municipal, en los siguientes casos: 1. Muerte; 2. Asunción de otro cargo proveniente de mandato popular; 3. Enfermedad o impedimento físico permanente que impida el desempeño normal de sus funciones; 4. Ausencia de la respectiva jurisdicción municipal por más de 30 (treinta) días consecutivos, sin autorización del concejo municipal; 5. Cambio de domicilio fuera de la respectiva jurisdicción municipal; 6. Sentencia judicial emitida en última instancia por delito doloso; 7. Inconcurrencia injustificada a 3 (tres) sesiones ordinarias consecutivas o 6 (seis) no consecutivas durante 3 (tres) meses; 8. Nepotismo, conforme a ley de la materia; 9. Por incurrir en la causal establecida en el artículo 63 de la presente ley: 10. Por sobrevenir algunos de los impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después de la elección.

[15] Citando al Doctor Fernando Velezmoro “La vacancia o la suspensión solo pueden ser declaradas luego de un procedimiento que se asemeja a los de tipo administrativo-jurisdiccional, por cuanto solo proceden a pedido de parte, mediante una solicitud formal ante la propia entidad regional o municipal; con la invocación del acaecimiento de una de las causales señaladas en la ley (artículos 30 y 31 de la LOGR y 22 y 25 de la LOM), se garantiza el derecho de defensa o contradicción de los términos de la solicitud, a fin de que se siga un trámite formal en etapas y plazos previamente establecidos y, finalmente, que la decisión sea expresada en un acto formal, del mismo modo que las resoluciones judiciales, con expresión de las razones de hecho y de derecho que la sustentan. Asimismo, es posible impugnar dicha decisión, sea estimatoria o desestimatoria, ante otra instancia, para que resuelva de manera definitiva la controversia presentada. La vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales se encuentran causalizadas. Tanto para iniciar el procedimiento como para definir si el titular es vacado o suspendido debe demostrarse que este ha incurrido en alguna de las causales establecidas en la ley”.

[16] Francisco MIRO QUESADA RADA. Democracia Directa y Derecho Constitucional. Artes y Ciencias Editores, Lima, 1990, Página 162.

[17] http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx.