Análisis económico de la modificación del año 2005 al código de aguas en Chile (página 2)

En Chile, el registro de la propiedad (pública y privada) es responsabilidad de los Conservadores de Bienes Raíces, quienes registran las transferencias de propiedad, en el caso del los derechos de agua esta transferencia y monto de la transacción deben ser informadas periódicamente a la DGA. Sin embargo, la información existente al respecto fue descartada debido a que contenía múltiples errores e incompletitud de datos en el periodo de interés, solo se determinó el número total anual de transacciones entre los años 2006 al 2008 que corresponde a 16874, 19548 y 14388 respectivamente. Sin embargo, la información asociada a cada transacción es incompleta pues no existen en algunos casos precios de la transacción y en otros los caudales son expresados en términos de alícuotas de un canal o simplemente no existe la información. Actualmente esta sería una de las mayores fallas que presenta el mercado de los derechos pues la información de transacciones es deficiente (Cristi y Poblete, 2010).

El gráfico N°1 muestra los caudales superficiales otorgados por la DGA en el período 1990- 2009 de derechos de agua superficial en todas las categorías disponibles de tipo y ejercicio. El gráfico N°2 muestra el caudal otorgado de derechos de agua subterráneos de uso consuntivo en el mismo período.

Fuente: Elaboración propia con registros DGA

Gráfico N° 2.- Nuevos derechos subterráneos concedidos entre 1990-2009 (m3/s)

Fuente: Elaboración propia con registros DGA

Se puede apreciar que a partir de año 2005 existe una tendencia de incremento en el volumen de nuevas asignaciones, lo que permitiría deducir el primer impacto de la modificación al Código: el aumento del otorgamiento y constitución de nuevos derechos de agua. El impacto en el caso de los derechos superficiales se explicaría por el otorgamiento de solicitudes que estuvieron en proceso de asignación, pero que técnica o administrativamente no se otorgaron esperando el nuevo contexto impositivo de la patente de no uso. El principal aumento de asignaciones en los años 2006-2008 corresponde a derechos superficiales solicitados en el período 1989-1990 por empresas hidroeléctricas (como AES Gener S.A). Anteriormente en el año 1999, también se quiebra la tendencia de otorgamiento por el proyecto ALUMYSA en la región de Aysén.

Los caudales subterráneos presentan un fuerte aumento de asignaciones el año 2001 debido a asignaciones en proyectos mineros, agrícolas, forestales y ganaderos. A diferencia de los caudales superficiales podría existir un efecto anticipado de la modificatoria, el cual correspondería a una disminución de solicitudes en el período 2000 a 2005, debido a la incertidumbre que podría haber provocado en los solicitantes la modificatoria al Código en este tipo de derechos. A partir de 2005 se incrementan los otorgamientos por solicitudes en variadas industrias, una vez definido el marco legal respecto al no uso que afecta a los caudales subterráneos.

Este análisis preliminar se puede completar al considerar los nuevos derechos asignados utilizando los remates de asignación inicial como mecanismo asignativo. En estos remates se asignaron derechos superficiales y subterráneos por un caudal total de 244.4 m3/s15 significativamente inferior respecto al total otorgado mediante asignaciones gratuitas 16 . Si los supuestos y descripciones anteriores son apropiadas, el impacto en los derechos superficiales pre-modificación del Código podría haber consistido en una contención administrativa por parte de la DGA; y en el caso de los subterráneos, el impacto pre-modificación podría haber motivado un descenso de solicitudes a la espera de conocer la nueva estructura impositiva de la patente por no uso. El impacto post-modificación es que lo agentes para ambos casos desarrollan en forma creciente nuevas solicitudes incluidos aquellas resueltas vía subasta. Estas conclusiones preliminares son esperables a excepción del supuesto de contención administrativa de asignaciones realizado por la DGA.

2.2 Modificaciones al Código de Aguas El texto de ley aprobado incorporó varias modificaciones con distintos objetivos. La tabla N°4 muestra el resumen de las modificaciones: el objetivo explícito de la introducción y algunas críticas de autores (Domper, 2008). Es conveniente señalar que las modificaciones son el resultado de un debate que se prolongó por 13 años, recordando que la propuesta básica inicial facultaba al Estado para expropiar los derechos que no se usaban, incorporar restricciones a la gestión hídrica en la perspectiva del aumento sostenido en la escasez y dotar al agua con más propiedades de bien público. Se desprende que las modificaciones introducidas fueron producto de una extensa negociación política que podrían alejarse de los preceptos de eficiencia económica.

Tabla N° 4.- Cambios incorporados al Código en 2005

Fuente: Elaboración propia.

Existen otros temas administrativos que no fueron tratados con énfasis en la reforma pero que constituyen problemas en la gestión de recursos hídricos y por ende friccionan la operación del mercado del agua. Un primer tema es la regularización en el otorgamiento de derechos sobre caudales de agua que actualmente son utilizados por derechos "históricos" y que no fueron constituidos legalmente a partir de 1981, es decir, el agua se utiliza para riego agrícola pero no se han constituido derechos, por lo que se imposibilita la transferencia del activo por transacción formal. Un segundo tema es el funcionamiento de los derechos provisionales que se otorgan en las áreas de restricción de constitución de derechos subterráneos. Dado su carácter provisional, no generan certidumbre de constitución por lo que no se realizarían inversiones permanentes debido a la inseguridad de la tenencia. Un tercer tema es la lenta constitución de Comunidades de aguas subterráneas, las que permitirían controlar privadamente un recurso que presenta potencialmente un alto nivel de externalidades, pues la forma de evitar el daño a terceros ante una nueva extracción es la declaración de una zona de protección puntual (que prohíbe nuevas extracciones desde pozos que estén a menos de una distancia determinada) para los derechos que estén constituidos. Finalmente existe un tema preponderantemente técnico que es la posibilidad de realizar transacciones que incluyan un traslado del derecho aguas arriba de la captación actual, proceso que debe ser autorizado por la DGA. Si existiese la denegación del traslado físico del caudal amparado en una justificación ambiental (o legal) se generaría una fuente de distorsión económica, debido a que afectaría la transferibilidad del derecho entre agentes al no poder trasladar físicamente la captación del derecho. Esta restricción podría afectar negativamente el número de transacciones de agentes desde aquellos de menor valoración a aquellos de mayor valoración en otro punto de la cuenca hidrográfica.

De los temas anteriormente enumerados se analizarán el remate de asignación inicial y la patente por no uso. El remate de derechos para asignación inicial es un mecanismo que puede ser eficiente para la asignación de esos derechos en caso que exista competencia perfecta en ese mercado. Un remate se convoca al existir dos o más solicitantes que demanden agua y estén dispuestos a pagar por ella. La patente por no uso es un impuesto de cobro anual que grava a los propietarios de derechos de aprovechamiento que no hayan desarrollados obras de captación y conducción para uso del recurso. Con este segundo instrumento, se busca que el agua sea utilizada en forma eficiente desde un punto de vista productivo, el no pago de la patente genera un procedimiento de cobro que permite rematar dichos derechos o retornarlos al Estado en última instancia. La única modificación relevante desde la entrada operación del Código de Aguas de 1981 se realizó en 2005. Así, resulta de interés económico identificar el impacto en el mercado del agua de los dos instrumentos anteriormente mencionados en el período 2005 a 2010. En este período se han ejecutado varios remates de asignación inicial y se han generado cuatro períodos de cobro de patentes por no uso.

3. REMATES DE DERECHOS DE ASIGNACIÓN INICIAL

3.1 Descripción del diseño de remates El estudio formal de las subastas como mecanismo de asignación ha sido desarrollado como línea de investigación económica por diversos autores. De las múltiples versiones que han sido implementadas y estudiadas hay cuatro subastas básicas (Kemplerer, 2000a). Ellas son: subasta ascendente o inglesa, subasta descendente u holandesa, subasta de sobre cerrado primer precio y subasta sobre cerrado segundo precio. La subasta ascendente es la comúnmente usada y se denomina comunmente en Chile: "remate al mejor postor", en esta tesis se utilizará indistintamente subasta o remate para referirse al proceso de asignación de derechos al agente que demuestre la mayor valoración por el bien subastado.

Una subasta oral ascendente consiste en la competencia entre postores para adquirir un objeto por el cual incrementan sucesivamente el valor de sus ofertas, la cual será conocida por todos los participantes, hasta que exista una oferta que no sea superada. Esta oferta se denomina "ganadora" y dará a su postor el derecho a adquirir el bien subastado al último precio ofrecido. El bien subastado puede consistir en un único objeto o múltiples objetos (cantidades, estados o formas) que puede introducir complejidad a las condiciones del proceso y a las reglas del mecanismo. Cabe notar que este tipo de subasta no asegura que el ganador haya pagado su real valoración, pues se adjudica los derechos al superar en la su enésima oferta a la segunda mejor oferta. El Código de Aguas de 1981 estipula el mecanismo de remates para asignar los derechos de aprovechamiento de agua o superficies de exploración de aguas subterráneas cuando existan dos o más solicitantes por un derecho que no puede ser asignado en la cantidad solicitada por no existir suficiente disponibilidad de caudal o superficie de exploración de agua subterránea.

Los remates de derechos de agua se realizan mediante una subasta ascendente de primer precio al cual el Código denomina simplemente: "remate". Si bien el mecanismo detallado de remate no está explícitamente definido en el Código, la definición general del mecanismo está contenida en los artículos 142 al 147 del Código original de 1981, el que presume la operación de la subasta: oral y de precio ascendente. En el año 2008, la DGA emitió un tipo de instrucción denominada Manual de normas y procedimientos para la administración de recursos hídricos18 , en el cual se estipulan las condiciones generales de cada remate, por ejemplo, numero de cuotas, monto de pago, fecha y garantías. El mecanismo de remate del año 1981 experimentó variaciones en la modificación del año 2005, pero mantiene la idea central que es un instrumento que permite asignar los derechos al solicitante que tenga la mayor valoración. Esta asignación podría ser eficiente si los derechos de agua son adquiridos bajo los supuestos de competencia perfecta.

La implementación del mecanismo de subasta debería adecuarse a las características del bien subastado y a los objetivos del subastador. Además, pueden existir otras condiciones que deberían ser consideradas. Por ejemplo, asimetrías de información entre agentes, aversión al riesgo, posibilidad de coordinación entre postores entre otras. Todas estas condiciones inciden en que el mecanismo logre alcanzar los objetivos buscados en su implementación.

Basándose en los antecedentes investigados, el único objetivo presente en el Código de Aguas es que el derecho de agua sea asignado en forma eficiente, tal como se podría lograr con una asignación gratuita cuando existe un único solicitante. El objetivo de la implementación de la subasta no se lograría ante la existencia de competencia imperfecta. Por ejemplo, en aquellas subastas en las cuales existe coordinación en los postores. Estas conductas pueden ser reducidas al implementar mecanismos alternativos, por ejemplo, subastas de sobre cerrado (Klemperer 2003; Hendricks y Porter, 1989). El objetivo que sustenta el Estado con el uso de los remates de derechos de aguas no es maximizar la recaudación fiscal, según se desprende del análisis del Código y del supuesto subyacente de eficiencia económica. Del contexto anterior, se desprende que eventuales coordinaciones previas o durante el remate no necesariamente afectarían al único objetivo explícito de lograr una asignación eficiente, a menos que, con las posibles coordinaciones entre algunos de los solicitantes se perjudiquen a otros postores no coordinados o existiesen incentivos para evitar entrada de rivales a mercados secundarios. En las subastas de derechos de agua, el caudal a subastar puede ser compuesto por cuotas y ellas a su vez poseer distintos tipos de caudales, diferenciados según uso, disponibilidad y temporalidad. La situación anterior podría significar que la subasta no solamente comprenda un objeto único sino que podría considerarse una subasta de múltiples objetos para el cual el conjunto de posibles resultados y equilibrios se amplia, requiriendo mayor profundidad en el estudio de estos casos para generar implementar mecanismos adecuados. Las reglas del remate y la modalidad para dictar las bases que implementan el proceso son establecidos en conformidad al Manual DGA del año 2008 (ver nota al pie 18), permitiendo uniformar el desarrollo de cada remate a nivel nacional.

El remate es utilizado en el Código de Aguas en cuatro instancias: la primera es para asignar inicialmente derechos de aprovechamiento de agua cuando existen dos o más solicitantes y el caudal disponible no permite satisfacer ambas solicitudes. La segunda instancia es para asignar derechos de exploración de caudales consuntivos subterráneos. La tercera instancia es para asignar derechos que disponga la DGA y que no hayan sido solicitados. La cuarta instancia, incluida en la modificación del 2005, sirve para rematar aquellos caudales afectos a patente por no uso y que no hayan sido pagados. El "caudal disponible" es el factor crítico para establecer la operación del remate, consiste en la determinación técnica realizada por la DGA mediante modelos hidrológicos y aforos hidrométricos para determinar escorrentía superficial o por pruebas de bombeo para extracciones subterráneas. Ambas determinaciones se basan en estadísticas históricas de precipitaciones de lluvias y nieve, de modo que la determinación de caudal se realice con la mayor precisión y certidumbre a la fecha de asignación administrativa.

La entrada en vigencia del código de 1981 estableció una condición administrativa, para citar al remate de derechos de aprovechamiento de agua, que consistía en el ingreso de una segunda solicitud (se configura la oposición a la primera en un plazo de 30 días). Sin embargo, el mecanismo no fue utilizado activamente desde su creación, solo efectuándose dos remates en el período 1981-2005. A partir de ese último año, con la entrada en vigencia de la modificatoria de 2005, se activan los remates de derechos de aprovechamiento y de superficies de exploración de aguas subterráneas. Según los antecedentes recopilados en esta investigación19, la no ocurrencia de remates se debió a que existían múltiples solicitudes de derechos ante la DGA por un mismo caudal limitado e incierto. Comenzaba así un proceso administrativo que podía retrasar la asignación (hasta por años) debido a la falta de antecedentes suficientes para acreditar la disponibilidad de aguas. De esta forma la DGA debió asignar los derechos a la solicitud que cumplió con todos los requisitos administrativos, pero resulta llamativo que no se produjeran mayor número de remates debido a la mencionada escasez del recurso. Esta forma "administrativa" de asignación podría asimilarse a la existente antes de la creación del Código del año 1981. A partir de la vigencia de la modificatoria del año 2005 aun permanece el argumento de la falta de antecedentes suficientes para decretar caudal disponible, lo que motiva un proceso técnico-administrativo de asignación de varios años antes de citar a remate.

En la discusión parlamentaria contenida en la Historia de la Ley 20017 se pueden revisar los argumentos a favor de un mejoramiento en la operación de los remates, discusión en la cual no se constata un debate extenso ni polémico, a pesar que un remate es un mecanismo de asignación que se realiza descentralizadamente, sin mayor intervención del Estado y con la posibilidad de que el bien rematado sea adjudicado por agentes con la mayor disposición a pagar, limitando la posibilidad que agentes de menor capacidad financiera puedan acceder a la tenencia del recurso. Cabe notar que en el mecanismo de remate existe la posibilidad que concurra el Estado como postor, esto sería una forma para evitar una asignación que provocase externalidades negativas sociales o medioambientales. Además en el texto Historia de la ley 20017, existen opiniones políticas de parlamentarios a favor de vender los derechos de agua, que es recurso nacional y que presenta un alto nivel de escasez.

La tabla N° 5 muestra un listado de las características del proceso y las diferencias incorporadas el año 2005. Los cambios más relevantes fueron: el plazo para presentar otras solicitudes20 se amplía a 6 meses contados desde el ingreso de la primera solicitud, se introducen exigencias mayor cantidad y duración de la difusión del remate en medios masivos y apertura de remates superficiales para cualquier persona21, es decir, no sólo los solicitantes pueden concurrir al acto de la subasta, sino que cualquier agente económico que tenga interés por los caudales superficiales que serán subastados. El remate solo podrá llevarse a cabo una vez resueltas todas las oposiciones interpuestas ante la DGA por terceros que crean ser perjudicados por la solicitud de otorgamiento de nuevos derechos.

Tabla N° 5. Modificaciones al remate de derechos para asignación inicial.

Fuente: Elaboración propia

La posibilidad de adjudicar caudales de derechos de agua solo a quienes tengan mayor capacidad de pago podría excluir del uso del recurso a pequeños agricultores, comunidades rurales y/o riparianas22. En la prevención de estos escenarios, en el Código de Aguas original se estipuló la posibilidad que el Estado concurra como postor a los remates, estableciendo la posibilidad de intervención en la asignación vía remate. A la fecha no han existido casos en el cual el Estado haya concurrido como postor en el remate.

3.1.1 Reglas del Remate de derechos de aprovechamiento de aguas Los remates superficiales, subterráneos y de exploración de aguas subterráneas siguen un procedimiento establecido en el gráfico N° 3; cada solicitante define y solicita el caudal de aprovechamiento que desea23, la DGA abre un expediente con dicha solicitud y se inicia el proceso que puede terminar con la asignación o la denegación de derechos.

Gráfico N° 3. Desarrollo del proceso de remates

Fuente: Elaboración propia. Q es el caudal técnico que determina la DGA y Q1+Q2>Q. f(DGA) significa que no existe un plazo definido para realizar el remate.

El remate resolverá la asignación de los derechos de aprovechamiento solicitados, el punto central es que el caudal disponible (Q) usualmente no está determinado con precisión y podría ser escaso al sumar cada caudal solicitado, es decir, no es suficiente para satisfacer todas las solicitudes ingresadas en el período de 6 meses. El primer caudal solicitado (Q1) deberá ser justificado técnicamente y tal como señala la tabla N° 5, será publicado en un medio masivo a nivel nacional. La publicación supone que otros agentes conocerán el caudal solicitado pudiendo presentar una oposición (dentro de 30 días) para que no se realice la asignación sustentada en algún derecho prexistente, en alguna otra razón técnica o puede ingresar una segunda solicitud. A partir de ese momento, las nuevas solicitudes podrán considerar un caudal (Q2) igual o distinto, junto a la correspondiente justificación técnica. La DGA deberá estudiar las solicitudes ingresadas, revisar los antecedentes existentes y eventualmente elaborar nuevos estudios de disponibilidad hídrica. Al no existir caudal suficiente para asignar la totalidad de las solicitudes ingresadas, la DGA procederá al inicio del proceso de remate del caudal Q, que debe ser menor a la suma de los caudales de todas las solicitudes simultáneas. La DGA no posee la atribución legal de proponer directamente la asignación del caudal disponible, considerando alguna forma de proporcionalidad entre solicitantes.

Los remates para derechos de exploración subterránea se generan cuando el terreno superficial es de dominio fiscal. Normalmente la exploración se ejecuta mediante perforaciones de gran profundidad similares a las realizadas en prospecciones mineras; por tanto el interés de uso de este tipo de derechos está asociado a la industria minera y en la zona norte de Chile. El artículo 58 del Código de Aguas, define la realización de remate al existir superposición de los terrenos que incluyen las solicitudes para constitución de superficies de exploración. A diferencia de los derechos de aprovechamiento que son indefinidos, en estos derechos se asigna vía remate una superficie de exploración en hectáreas por hasta dos años. La asignación de los derechos de exploración entregará la preferencia de otorgamiento de derechos de aprovechamiento subterráneos, si estos son solicitados dentro del plazo anteriormente señalado. El resto del desarrollo de la subasta de este tipo de derechos no difiere mayormente del proceso de subasta anteriormente descrito.

Las reglas de la operación de remates de asignación de derechos de aprovechamiento se explican en el Anexo N°5 y son válidas para derechos de aprovechamiento superficial, subterráneo o de superficies de exploración donde las cuotas de caudal o las superficies de exploración y el precio mínimo (precio de reserva) son determinados por la DGA.

3.2 Descripción de Remates La información de caudales asignados y precios de adjudicaciones de los derechos de aprovechamiento generados en el período 2005-2010 permitirá describir la introducción de los remates en la asignación inicial y el comportamiento de los agentes frente a un recurso natural asignado mediante un mecanismo que en principio podría ser eficiente24. Además de recopilar la información del desarrollo de los remates, la descripción de los remates contiene información que permitirá identificar las características de la subasta como diseño de mecanismo de asignación. La identificación de las características relevantes y variables fundamentales en cada remate permitirá, más adelante, en esta tesis, realizar el análisis económico de ellas y revisar si las reglas utilizadas podrían influir en los resultados observados. En la bibliografía especializada no se encontró evidencia de una descripción o un análisis riguroso de los antecedentes disponibles sobre remates de derechos de agua.

Los remates de derechos son convocados por la DGA cuando se presenta más de una solicitud para el otorgamiento derechos de aprovechamiento de agua por un caudal que es insuficiente para ser asignado en la cantidad total solicitada o cuando existe superposición de asignación de superficies de exploración de agua subterránea. El proceso administrativo cumple las etapas descritas en Gráfico N° 3 y puede finalizar con una subasta oral ascendente de primer precio, en la cual se otorgan derechos de aprovechamientos de agua en las condiciones que se estipulan en las bases de dicha subasta. En el período 2005-2010 se convocaron 85 remates de derechos de aprovechamiento y superficies de exploración de aguas subterráneas, de este total, se llevaron a cabo 45 con al menos un participante. Una vez dictadas las bases del remate, éste se lleva a cabo aunque pudiese existir desistimiento de alguno de los solicitantes, de esta forma técnicamente la escasez del recurso se produce cuando la DGA suma los caudales solicitados y comprueba que no existe caudal suficiente para asignar en la cantidad total solicitado. En los 40 remates restantes en los cuales no hubo participantes en el acto de la subasta podría suponerse dos razones: no hubo interés por la competencia de derechos o existió algún tipo de coordinación privada entre agentes. En el caso en que no haya postores en el momento del remate, los derechos solicitados son denegados por la DGA y retornan a dominio del Estado, sin restricciones para que nuevamente sean solicitados y que se repita el proceso. En el caso del acuerdo privado, la asignación podría ser o no eficiente dependiendo del contexto especifico de cada evento.

Consecuentemente con la metodología descriptiva de esta presente tesis, se presentan varias tablas elaboradas en forma deductiva con el objetivo de mostrar el comportamiento subastas desde un nivel general, para luego, llegar a tipos de derechos particulares, profundizando la descripción en los aspectos relevantes y con indicadores que permitan sustentar un análisis económico posterior.

La serie se inicia con la tabla N° 6, en ella se muestran aspectos relevantes de las subastas realizadas en el período 2005-2010. Es posible obtener el caudal total rematado que incluye todos los tipos de derechos que alcanza los 244.41 m3/s, cifra significativamente menor a las observadas en los gráficos N°1 y N°2, que corresponden a los derechos que se asignaron en forma gratuita. El caudal total asignado vía remate representa el 0.3 % del total de derechos otorgados gratuitamente por la DGA en el mismo período.

Los derechos asignados mediante remate son adquiridos mediante pago monetario. Si la subasta ocurriese en un contexto de competencia perfecta, el precio pagado por el agente ganador debería reflejar la real valoración de la mejor oferta perdedora por el recurso subastado. Los caudales mixtos presentados en la tabla N° 6 corresponden a una simplificación de las subastas que informan los derechos como objeto único y homogéneo. En los datos utilizados para describir el precio del agua, no se realiza eliminación de valores atípicos ni eliminación de valores extremos, se estima que la muestra de datos debe incluir todos los eventos aunque esto podría aumentar la variabilidad de la muestra y eventualmente disminuir la identificación de efectos de los instrumentos investigados.

Tabla N° 6. RESUMEN DE REMATES PERIODO 2005-2010

Fuente: Elaboración propia basado en actas de remates publicadas en pagina web DGA el año 2010.

El monto total de dinero pagado en los remates de derechos de aprovechamiento para asignación inicial asciende a los $ 48,837 millones, es decir, en promedio el precio del agua asignada por remate es de $ 199,8 millones m3/s. Sin embargo, este promedio no permite mostrar adecuadamente las características heterogéneas de los derechos de agua. Los precios del agua asignada vía remate deberían reflejar las distintas valoraciones por la naturaleza (subterránea o superficial), tipo (permanente o continua) y ejercicio (permanente o eventual) del derecho subastado, en concordancia con la utilidad económica esperada de cada solicitante que participa en el remate.

La tabla N° 7 contiene una síntesis de los remates realizados, contiene tipos de derechos, número de solicitantes, postores, ganadores, precios y caudales. Además, se incluyen indicadores en las columnas denominadas precio unitario y la razón de precios (PA/PR, por explicarse más adelante en este capítulo). En esta tabla destacan los derechos no consuntivos tanto en precio de adjudicación como en caudal subastado respecto al total asignado vía remate. Esta información sobre los derechos no consuntivos permite identificar, en forma preliminar, el desempeño del mecanismo de remate en este tipo de derechos. La tabla N°7 agrupa información para comprender el desarrollo de los remates, por lo cual se explicará la información proporcionada en cada columna. Las cifras presentadas son cantidades totales, por lo que inferencias directas pueden ser realizadas en forma preliminar.

La columna N° de remates indica la cantidad de subastas en las cuales al menos existió un postor que obtuvo asignación de derechos. La columna N° Total de solicitantes indica la cantidad de agentes que solicitaron la constitución de derechos por un caudal, en un determinado sector de un rio o estero, el caudal estimado por la DGA en ese sector, no puede satisfacer la suma de total de solicitudes. El número de solicitantes y los caudales solicitados son relevantes pues determinan la configuración de las cuotas que serán subastadas. La columna N° de postores corresponde a la cantidad de agentes que concurren a la subasta y pagan un derecho para participar en ella, sabiendo que pueden existir mas postores y que el precio mínimo para obtener los derechos presenta un mínimo determinado por las bases del remate elaboradas por la DGA. La columna N° total de ganadores informa la cantidad de solicitantes ganadores que obtuvieron una o más cuotas rematadas en la subasta y que pagaran el monto ofrecido en un plazo no mayor a 10 años.

La columna precio de reserva presenta la suma de todos los precios mínimos de postura para cada tipo de derecho. Este precio es una variable exógena a la decisión del solicitante, definida en las bases del remate por la DGA, en conformidad al reglamento y según la forma de cálculo presentada en el anexo 526. El precio mínimo es un elemento destacado del desarrollo de los remates pues el valor fijado podría determinar, por ejemplo, el retiro de los solicitantes o crear la expectativa de valor de adjudicación. Según información recabada informalmente en la DGA la razón para fijar el precio mínimo del remate perseguiría tres objetivos: i) costear gastos administrativos del proceso, ii) desincentivar a especuladores y coordinaciones colusivas y iii) dar una señal a los solicitantes respecto al valor esperado del recurso en disputa considerando transacciones similares en el mercado de los derechos. El análisis que se realizará en la sección 3.3, incluirá el precio de reserva debido a la relevancia que tuvo en la implementación del mecanismo de subasta, pues la DGA realiza estimaciones de mercado que podrían condicionar la reacción de los agentes.

La columna precio de adjudicación es la suma de todos los montos pagados por las ofertas ganadoras por el caudal subastado en cada una de ellas y representa el valor total que se habría pagado en un solo remate por el total de los derechos de aprovechamiento, es una medida de poca precisión porque no permite diferenciar la variabilidad de precios asociados a cada instancia. La modalidad del pago de la oferta ganadora de cada remate es elección del solicitante-ganador que puede cancelar entre una y diez anualidades, quedando los derechos en prenda ante el Conservador de Bienes Raíces hasta que se realice el pago total del precio de adquisición. La suma total de precio de adjudicación corresponde al monto de dinero que percibirá el Estado como consecuencia de implementar un mecanismo de asignación que podría ser eficiente en tanto los supuestos de competencia perfecta se sostengan. Este monto puede ser considerado el precio de venta de un recurso natural.

La columna Caudal Total subastado corresponde a la suma directa de todos los caudales de las cuotas asignadas en remates de los derechos respectivos, corresponde a la cantidad de agua (caudal) que se obtiene pagando el precio de adjudicación. La columna P. Unitario es el precio unitario por m³ de cada tipo de caudal pagado, es un valor que resulta de agrupar todas las subastas de caudal equivalente.

La columna denominada Razón PA/PR es el indicador que corresponde a la razón entre el precio de adjudicación respecto al precio de reserva. Si esta razón alcanza un valor igual a 1 podría implicar que el precio unitario iguala a la estimación de "precio de mercado" de la DGA para este tipo de derechos, en la sección 3.3, se profundizará en la implicancias de esta razón de precio.

Tabla N° 7. RESUMEN DE PRECIOS, CAUDALES y SUPERFICIES EN LOS REMATES DE DERECHOS

Fuente: Elaboración propia

Basándose en la tabla N° 7, se observa que los derechos de aprovechamiento correspondiente a los tipos de caudal subterráneos, superficies de exploración y de caudales mixtos se remataron a valor promedio cercano al precio de reserva, es decir, la disputabilidad en estas subastas fue baja. Una forma de confirmar esta proposición es analizar la diferencias que se producen entre cantidad de solicitantes, postores y ganadores. En cambio, en los remates de derechos superficiales consuntivos y no consuntivos la intensidad de la competencia podría ser mayor basado en el comportamiento de la razón PA/PR y a la diferencia entre número de solicitantes, postores y ganadores. En estos dos tipos de remates, es posible evaluar, la diferencia de más de tres veces el número de postores respecto al número de adjudicatarios, se infiere que esta relación podría ser indicativa de un elevado grado de competencia, en donde, por cada remate no se superan los 2 ganadores. En un remate podría existir más de un ganador si existe más de una cuota rematada. Sumado a la evidencia obtenida del número de participantes, la razón PA/PR podría complementar la idea de un alto nivel de competencia. La razón muestra la extensión de las subastas en términos monetarios, esta razón supera en ambos tipos de derechos, el valor 10 que corresponde a la estimación a la "valor de mercado" realizado por la DGA. Por tanto estos dos grupos serán descritos con mayor profundidad.

Los remates de derechos consuntivos superficiales se presentan en la tabla N° 8. En ella se muestran valores de adjudicación claramente superior al precio de reserva definido en la bases del remate. Los derechos rematados consideran un caudal eventual de un estero de la cuenca del rio Imperial de la IX región, en el cual, el monto mínimo de postura fue fijado muy por debajo del valor de adjudicación, podría reflejar una inesperada disputabilidad del recurso en ese sector geográfico o un expectativa de retorno no conocida al momento en que la DGA fijó las bases del remate.

Tabla N° 8. Resumen de remates de derechos consuntivos superficiales

Fuente: Elaboración propia

En este grupo de remates, existen cuatro que presentan disputabilidad por el caudal, reflejado en los indicadores de la razón PA/PR mayores al valor unitario. Para los derechos consuntivos superficiales, el precio de reserva, se fija observando el precio de transacciones similares de derechos de agua, por lo que la DGA debería monitorear periódicamente el precio de las transacciones de derechos. Los Conservadores de Bienes Raíces deben informar anualmente los antecedentes de transacciones a la DGA a nivel nacional. Para este grupo de tipo de derechos se pudo obtener que el valor promedio unitario por segundo en la IX región alcanza los $3 millones, por lo que siguiendo, el reglamento de los remates, los precios de reserva debieron ser fijados en el orden de $300,000 por cada lt/s. Utilizando los valores obtenidos en la tabla N°8 se puede calcular que el precio unitario de derechos consuntivo alcanzó el monto $2,000,000 aproximadamente. En los restantes 4 remates el caudal fue obtenido a precio de reserva por solo presentarse un postor.

La tabla N°9 describe los remates de derechos no consuntivos que concentran el mayor número solicitantes, postores, ganadores. Además constituye el tipo de derecho que reúne mayor caudal asignado por remate y por lo cuales se pagó el mayor monto de dinero en forma total, tal como puede observarse en la tabla N°7.

La incidencia de la ubicación geográfica del recurso hídrico en el comportamiento del mercado es significativa. Los precios de las transacciones de derechos informados ala DGA por los Conservadores de Bienes 27 raíces permiten observar que los derechos de aprovechamiento tiene una variable fundamental, el sector geográfico donde se dispone del agua. Los precios, caudales y transacciones presentan una distribución que podría responder a la región geográfica en la cuales se ubican. En la zona norte de Chile, el mayor número de transacciones y magnitud de precios se observa en los derechos consuntivos tanto superficiales y subterráneos. En cambio en la zona sur, los tipos de derechos más activos en transacciones, caudal y precio corresponde a los superficiales no consuntivos. En la Tabla N°9 se presenta el comportamiento que tuvieron los agentes en los remates de derechos no consuntivos. En cada una de las cuatro regiones en las cuales han sido rematados derechos no consuntivos se muestra la cantidad de subastas, número de agentes, caudal total, monto agregado y precio unitario promedio (PUP).

Tabla N° 9. Remates de derechos no consuntivos

Fuente: Elaboración propia

Los cuatro remates de la VI región fueron asignados a precios cercano al de reserva, la razón PA/PR no supera el valor dos. Como se observa en la tabla N° 9, la diferencia entre ganadores y postores es baja, como también el volumen de agua asignada. En la VI región, este tipo de derechos región muestra baja disputabilidad en el proceso de asignación realizado mediante remate.

Las regiones de la Araucanía (IX), de Los Ríos (XIV) y Los Lagos (X) concentran los remates de mayor caudal, precio de adjudicación, cantidad de agentes participantes y del precio unitario promedio. La disputabilidad por este tipo de derechos es alta, afirmación que puede ser reforzada observando la magnitud de la razón PA/PR media en cada región. En todas ellas el valor supera ampliamente la unidad. Las tablas N° 10, 11 y 12 muestran las características relevantes de los remates y se agrega indicador de dispersión de precios de adjudicación.

Tabla N° 10. Remates de derechos no consuntivos en IX región.

Fuente: Elaboración propia

En los remates de la IX Región, el precio promedio unitario es de $ 61,135,327 m³/s, con un desviación de $ 84,891,134 y un coeficiente de variación de 139%. Esto indica un comportamiento altamente disperso de los remates en esta región. Solo dos remates superan el valor de mercado esperado por la DGA.

Tabla N° 11. Remates de derechos no consuntivos en XIV región.

Fuente: Elaboración propia

El primer y segundo remate de la XIV Región fueron rematados en la misma oportunidad, pero se diferenciaron las cuotas, correspondiendo la segunda cuota solo a caudales eventuales, motivo por el cual se observaría un menor precio unitario. El precio promedio unitario es de $ 352 909 693, la desviación estándar $ 560 555 194 y un coeficiente de variación de 159%. Esto indica un comportamiento altamente disperso de los remates en esta región. Seis remates superan claramente el valor de mercado esperado por la DGA.

Tabla N° 12. Remates de derechos no consuntivos en X región.

Fuente: Elaboración propia

Los remates realizados en la X región en el período 2005-20010 son tres, los dos primeros corresponde a remates de caudales continuos y el último corresponde a caudales eventuales, motivo que originaría el menor precio observado. El precio promedio unitario es de $ 200 887 758 m³/s, la desviación estándar $ 142 141 224 y un coeficiente de variación de 71% determinados sobre los dos remates de derechos consuntivos. Esto indica un comportamiento menos disperso que en las dos regiones anteriores.

En las tablas N° 10,11 y 12 se busca caracterizar el comportamiento observado en las tres regiones de mayor actividad en el grupo de derechos no consuntivos. Los anexos N°3 y N°4 permiten revisar la totalidad de los remates de derechos de agua. El anexo N°3 contiene los remates efectivamente realizados y el anexo N°4 contiene la información de los remates no realizados por falta de postores. En la Anexo N°3 se observan dos remates significativos en precio y caudal pues concentran aproximadamente el 50% de los caudales otorgados vía subasta. El rio Manso de la cuenca del rio Puelo y el rio Nilahue de la cuenca del rio Bueno, corresponden a los remates N° 17 y 84 respectivamente del anexo N°3.

El precio unitario promedio de las tablas anteriores se utiliza como indicador para comparar valores de mercado asociado a la capacidad de generación de energía hidroeléctrica. La aplicación de este precio como indicador de la valoración caudal debe ser complementada con otras características del remate, por ejemplo, el desnivel entre el punto de captación y el punto de devolución de cada derecho (esta información es esencial, pero no se dispone en las actas que se utilizaron para realizar la tesis). Se observa en los datos analizados las amplia diferencia en los precios unitarios de derecho de agua, que es congruente con las diferencias encontradas por el estudio ODEPLA (Donoso y otros, 2010) el cual se orienta a la determinación de los precios de mercado de los derechos de agua en la cuenca del rio Aconcagua en la región de Valparaíso. Sin embargo, en este estudio no se consideraría la diferencia fundamental entre derechos consuntivos y no consuntivos, agrupando todas las transacciones para la determinación del precio. En el estudio se determinan los precios promedios del agua y presenta como conclusión su amplia variación para cada una de las tres secciones del rio. No obstantes los eventuales problemas metodológicos detectados, las conclusiones del estudio de ODEPLA permitirían reafirmar la evidencia aportada hasta el momento en esta tesis respecto a la alta variación de precio de los derechos de agua, influenciado en parte por la ubicación geográfica de la cuenca.

La valoración que tengan los agentes por el agua debería determinar el precio de adjudicación en la subasta. Sin embargo, la subasta empleada no permite conocer la verdadera valoración del ganador, solo se conocerá la verdadera valoración del agente perdedor en la medida que la subasta sea competitiva. Los resultados que se observa en el remate de derechos de aprovechamiento podría estar afectado, no solo por la valoración del agente sino que por las siguientes características de las bases definidas por la DGA: ¡) mediante la fijación del tipo de subasta empleada, porque permite el conocimiento de las ofertas y el aprendizaje de los competidores. ii) el cálculo y determinación de las cuotas de remate (volumen de agua) y iii) el monto mínimo de postura (o precio de reserva) que es conocido con anterioridad a la ejecución de la subasta, pues es informado a los solicitantes en las bases que dicta el remate con al menos varias semanas de antelación.

Respecto al desarrollo del remate, proceso comúnmente llamado puja, se observa (como es esperable) la competencia entre los agentes que tendrían las mayores valoraciones por el recurso. Sin embargo, en las actas levantadas por la DGA esta información no es contenida en su totalidad, solo en posible relacionar numero de postores y valores altos de la razón PA/PR (sobre valor 5) para predecir pujas prolongadas en forma secuencial hasta llegar a la oferta ganadora.

Existen dos más antecedentes que deben ser considerados en la descripción de los remates. El primero corresponde a los 40 remates no realizados por falta de postores, tal como lo muestra la tabla N°13. Existe desistimiento de los agentes en algunos casos por competir para lograr la adjudicación de un derecho. Esto reflejaría que la disputabilidad del recurso fue afectada por algún elemento no observado en el comportamiento de los agentes. El segundo antecedente, que es necesario destacar, es la existencia de 6 adjudicaciones de caudales a precio de reserva, con la concurrencia de un postor, lo cual podría ser fuente de ineficiencia del proceso.

Tabla N° 13. REMATES NO REALIZADOS

Fuente: Elaboración propia

3.3 Análisis de remates para asignación inicial La asignación eficiente de derechos de aprovechamiento de agua es el objetivo buscado por el Estado de Chile en el desarrollo del recurso hídrico. La primera modalidad en la que se lograría una asignación eficiente es aquella gratuita al primer y único solicitante. La segunda modalidad que permitiría asignar eficientemente derechos de explotación del agua en Chile sería mediante una subasta cuando exista más de un solicitante y se realice bajo condiciones de competencia perfecta. En este mismo conjunto de circunstancias, ambos esquemas son eficientes. La implementación efectiva de los remates es un cambio institucional relevante, pues desde 1981 hasta el año 2005, la Dirección General de Aguas (DGA) asignaba administrativamente los derechos bajo la modalidad conocida como "First come, First service". Sin embargo, en la práctica, la DGA mantuvo un grado de discrecionalidad administrativa en la asignación de recurso, dilatando o anulando las solicitudes mediante resquicios administrativos28. El mecanismo de remate de derechos de agua es una herramienta que releva al Estado en la decisión de asignación de bienes y que la traslada al mercado. En principio el solicitante con la mayor valoración obtendrá el recurso en disputa para su uso y goce, el cual podrá ser mantenido, usado o transado al igual que el resto de los derechos constituidos.

En el período de estudio fueron convocados 85 remates de los cuales 45 llegaron hasta la instancia de final y 36 fueron con más de un postor. Se asignaron 244,4 m³/s utilizando este mecanismo entre todos los tipos de derechos. Desde el punto de vista del procedimiento, la competencia por el recurso se genera dentro de los 6 meses que existe de plazo para presentar la segunda solicitud, aunque desde el punto de vista de la subasta, la competencia es en el momento de postura, estas condición podría incidir en la reacción de los agentes al momento de decidir en la instancia del remate.

El origen de la no realización puede deberse a negociaciones privadas para resolver la competencia antes de la subasta misma, por desinterés de los solicitantes iniciales al cambiar alguna variable en el mercado secundario (el plazo en que la DGA finalmente dicta las bases del remate puede ser de varios años) o por un desincentivo económico de los solicitantes basado en el costo esperado del derecho al conocer el precio mínimo de postura. En el caso de los remates realizados, existe amplia variación en el comportamiento: desde aquellos remates donde concurrió un solo postor y pagó el precio de reserva, hasta aquellos remates en donde la razón PA/PR superó el presunto valor de mercado asumido por la DGA.

En los remates que contemplan asignación de múltiples derechos de cuotas existen 11 en los cuales figuran varios adjudicatarios, esta posibilidad es factible debido a que el primer ganador, tiene derechos a adjudicarse la cuotas que desee hasta completar el total del caudal solicitado29. En algunos de estos remates de varios adjudicatarios podría existiría coordinación entre los postores. Por ejemplo, el remate 15 del Anexo N°3 existen 8 solicitantes para 8 cuotas, las cuales fueron asignadas a cada uno de los postores al precio de reserva. Existen otros siete remates con la razón PA/PR cercana al valor uno e igualdad entre número de solicitantes y numero de ganadores. Es decir, los postores se podrían haber coordinado para que existiera una sola oferta a precio mínimo, quien se adjudicó la cuota subastada por lo cual se asignó el derecho a un solicitante, a pesar que los otros solicitantes también estaban en el acto.

Se encuentra que del total de remates realizados, solo 28 poseen asignaciones donde se el precio de adjudicación superó el mínimo de reserva y donde podría no haber ocurrido coordinación de postores.

Por tanto se plantea en esta tesis una crítica a la implementación del mecanismo, dado que el objetivo de la DGA es la eficiencia de la asignación inicial y no la maximización de la recaudación producto del remate. La existencia de remates con posible coordinación de los solicitantes sugiere la posibilidad de un comportamiento conjunto para que cada solicitante se apropie del derecho al mínimo costo, esta coordinación de los solicitantes se produce para evitar los costos que determina la DGA al fijar un monto mínimo de postura que reflejaría alguna señal de precio del mercado existente. En la presumible coordinación no existe evidencia de exclusión de terceros. Se asume un proceso que fue completamente informado y que la escasez del recurso se produjo al ingresar varias solicitudes.

En el proceso, la DGA fija un mínimo de postura (precio de reserva que podría constituir según la DGA un porcentaje del valor del recurso), el cual no se justificaría pagar, si el proceso presentara una eventual coordinación entre varios solicitantes (sin ninguno excluido) o un único postor. El resultado de la operación del mecanismo entregaría una asignación equivalente un proceso gratuito pero en el cual se ha extraído renta al solicitante correspondiente al precio de reserva de la subasta. La crítica anterior podría ser reforzada si se pudiese observar el destino de los caudales no rematados por la inasistencia de los solicitantes y si en estos se observara nuevas asignaciones de caudales en forma gratuita (esta información no fue posible obtenerla debido a que una vez denegado los derechos por inasistencia de los solicitantes el expediente se cierra).

3.3.1 Remates de derechos de exploración aguas subterráneas Los remates de derechos de exploración se ubican en el norte del país. Como se esperaba los solicitantes son agentes vinculados a la actividad minera, de los 23 remates convocados para derechos de este tipo, se han realizado tres, en dos de los cuales se adjudicaron a postura mínima (precio de reserva) al único solicitante que concurrió en cada caso. El único caso de competencia fue adjudicado a un agente que representa a terceros,30 el cual pagó 6 veces el precio de reserva por una cuota que contiene la totalidad de superficie subastada. El remate asignó los derechos de exploración de aguas subterráneas en 4643 has de terrenos estatales en la comuna de San Pedro de Atacama, II Región. En los 20 remates no realizados se denegó la solicitud de exploración, por tanto ningún agente obtuvo los derechos. Sin embargo, hubo remates de superficies de exploración donde se presentó al menos un solicitante, pero este no realizó postura por el precio mínimo, por lo que es posible suponer: i) el interesado, evitando pagar el precio mínimo, podría ingresar una nueva solicitud para obtener la asignación gratuita una vez denegada la solicitud de derechos que se asignaría vía remate, ii) los interesados podrían realizar la exploración sin la obtención de derechos y arriesgarse a un remate si es que se encuentra agua subterránea, iii) que en el sector minero podría existir coordinación privada previo al remate, de modo que "uno de los solicitantes concurra para asegurar que no haya más interesados y no participa en la postura" o que agentes especuladores llegaron hasta el remate pero al observar que no hubo interés también desistieron de adjudicarse la superficie al precio mínimo. Los remates no realizados tienen un comportamiento muy disímil, en el sentido que en promedio el precio de reserva fue de $27,5 millones, con una desviación estándar de $60 millones. Una posible explicación por el alto número de remates no realizados es que el precio de adjudicación esperado podría elevarse varias veces sobre el precio mínimo de postura. Los agentes mineros pudieron evitar el costo de incurrir en el pago por la asignación de la superficie de exploración y arriesgarse a un posible nuevo remate esta vez por los derechos de aprovechamiento de aguas subterráneas, en el supuesto que detectan dicho caudal en una exploración no autorizada y recordando que ella no otorga preferencia para la solicitud de derechos de aprovechamiento.