Proyecto de ley (Buenos Aires – Argentina) – Atenuación del Sistema Presidencialista (página 2)

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

La atenuación del sistema presidencialista ha sido objeto de debate en numerosas oportunidades.

Sin embargo, la cuestión se pone de resalto cuando se observa, en la práctica, que la concentración de funciones y la ubicación del total de las expectativas de los ciudadanos respecto del Estado se ubica en cabeza del Jefe de Gobierno, en detrimento de los tres poderes.

Por otra parte, la falta de control interno y externo de la administración (en especial el funcionamiento de los organismos previstos, la Sindicatura y la Auditoria de la Ciudad de Buenos Aires) han agravado este problema al no detectar las series de omisiones en el ejercicio del poder de policía.

El presente proyecto propone la creación de una Comisión que analice los principales aspectos concernientes a una reforma constitucional, en especial las principales desventajas del sistema presidencialista argentino para la eventual recomendación de reformas constitucionales que incidan en un fortalecimiento de la institucionalidad y el Estado de Derecho en nuestro país. A ello se agrega, como fuera dicho, la posibilidad de fortalecer los mecanismos de control.

Resulta conteste con ella que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), especialmente su Constitución, denota la búsqueda de nuevas ideas acordes al desarrollo y evolución de su sociedad, incorporando herramientas democráticas progresistas que acompañen tal desarrollo. Esta realidad permite vislumbrar una mayor receptividad en las propuestas.

Ahora bien, analizando los antecedentes de la presente inquietud, cabe señalar que nuestra región latinoamericana ha incorporado, de forma uniforme, el sistema presidencial de gobierno, prácticamente a semejanza del imperante en los Estados Unidos de Norteamérica desde su independencia.

Sin embargo, más allá de las críticas que pueda despertar tal elección en detrimento del régimen parlamentario de origen inglés, las mismas se tornan más profundas al analizar las características especialmente peligrosas que ha ido moldeando el sistema en países como el nuestro. La práctica ha ido llevando a la existencia de sistemas diferentes según las características del lugar donde se aplican y es por ello que el régimen argentino difiere en su modelo, del norteamericano. Cabe entonces en primer lugar analizar en profundidad las ventajas y desventajas de los sistemas presidencialistas y parlamentarios de gobierno, para luego explorar las desventajas agregadas que la deformación del sistema presidencialista ha adquirido en nuestro país.

Es cierto que a partir de la reforma constitucional de 1994 a nivel Nacional y con la sanción de la Constitución de la CABA de manera consecuente, se han introducido en nuestra ciudad algunas herramientas que marcan una tendencia a limitar el excesivo poder del Ejecutivo, tales como la democracia participativa y la existencia  de ciertos controles al Jefe de Gobierno.

En este sentido, existen entonces dos aspectos a considerar especialmente para la introducción de reformas: Por un lado el juego de contrapesos del debido sistema de separación de poderes ("checks and balances" para la doctrina estadounidense) y, por el otro, el mejor tratamiento institucional de las distintas situaciones políticas en sistemas en los cuales es más dinámica la rotación en el poder político del jefe de gobierno cuando las circunstancias así lo requieren.

El diseño de poder de la CABA sigue las pautas del modelo presidencialista norteamericano, al igual que la Carta Magna Nacional. Se alinea asimismo en el llamado "hiperpresidencialismo" latinoamericano, con algunos intentos por dotar al régimen de elementos parlamentarios o semi presidencialistas.

El sistema presidencialista plantea la separación tajante de poderes, siendo el Poder Ejecutivo unipersonal y ejercido por el Presidente de la República, como jefe de Estado y jefe de Gobierno. Los ministros y secretarios de Estado son meros asistentes del Presidente, quien los designa y remueve discrecionalmente.

El Poder Ejecutivo, así como el Legislativo, son elegidos por el sufragio popular y su mandato no puede modificarse una vez que ellos han sido electos (salvo renuncia o juicio político, con la aclaración de que este último no puede basarse en motivos del orden político).

Nuestra historia determina que se ha evolucionado hacia una concentración de poder en manos del Presidente, con algunos intentos recientes por atenuar dicha orientación, como ya fuera dicho. Esta concentración provoca la tendencia hacia mayores excesos en el ejercicio del cargo, una asunción de atribuciones y responsabilidades que torna difícil la toma de ciertas decisiones por los costos exclusivos que importa, una estabilidad en el cargo que torna poco flexible los cambios frente a vicisitudes políticas y en general una separación de ambos poderes con un creciente dominio del Poder Ejecutivo sobre el Congreso. Esto puede agravarse si, como sucedió históricamente en nuestra Nación, el Presidente se arroga facultades legislativas, abusa de la posibilidad de decretar estado de sitio o intervenir provincias en detrimento del sistema federal, se concentra la política partidaria y se avanza sobre la independencia del Poder Judicial.

En el sistema parlamentario la composición del Poder Ejecutivo en este caso es colegiada, ya que las jefaturas de Estado y de gobierno se encuentran separadas, quedando la primera a cargo de un presidente o de un monarca quienes ejercen un poder de tipo simbólico, mientras que la segunda recae en la personal del Primer Ministro, quien a su vez preside un Consejo de Ministros. Este último órgano compone el "Gobierno" y ello es así dado que todos sus integrantes son individual y solidariamente responsables de la gestión gubernamental ante el Parlamento.

En lo que hace a la relación orgánica, existe una suerte de colaboración entre los poderes políticos del Estado. Este esquema de relaciones conlleva un proceso de designación del gobierno en el que participan el jefe de Estado y el Parlamento, pero que precisa en última instancia de la confianza de este último para gobernar. 

El Parlamento es el único órgano cuyos ocupantes son elegidos a través del sufragio del pueblo. Los mandatos de los miembros de los poderes políticos pueden verse interrumpidos (en el caso del jefe de Gobierno por el voto de censura que provoca el retiro de la confianza parlamentaria). En el parlamentarismo el jefe de Estado constituye un símbolo de unión nacional y de representación exterior que no cuenta con una esfera de competencia propia; todas sus facultades deben verse acompañadas por la voluntad de algún otro órgano, lo cual coincide en la no concentración absoluta de atribuciones y responsabilidades.

Es cierto, sin embargo, que el parlamentarismo en algunos países europeos ha presentado ciertos déficits como resultado de su combinación con la representación proporcional en el plano electoral y con un sistema de partidos políticos muy fragmentado. Estas notas se proyectan luego  sobre el funcionamiento de los poderes generando mayorías efímeras en el parlamento y por ende gabinetes de coalición muy débiles y poco duraderos.

Sin embargo, la ventaja de este régimen consiste en que al precisar el Primer Ministro del apoyo del Congreso para gobernar, prácticamente existe una unidad entre ambos poderes pero en mérito a un fortalecimiento de las facultades legislativas y no para el supuesto inverso. El manejo del Congreso y del partido dominante (ya sea por mayorías o mediante alianzas) determina la composición del Ejecutivo, incluyendo el gabinete y puede posibilitar en general una rápida reacción  a las crisis políticas que afectan al Jefe de Gobierno.

Debe reconocerse, sin embargo, que nuestro país contiene una tradición de elección directa del Poder Ejecutivo que podría dificultar que un partido o coalición maneje a su criterio la designación del Presidente, aunque ciertas ventajas de este régimen, como una menor concentración de facultades del Poder Ejecutivo en beneficio del Parlamento y una mayor rapidez en la identificación de los escenarios políticos adversos resulta recomendable para un análisis detallado en este contexto.

En función de todo ello, cabe mencionar que existieron algunos intentos en nuestro país hacia una atenuación del régimen.

El régimen de la CABA determina que en lo que hace a jefatura de gobierno se limitan notoriamente sus facultades legislativas, si se compara con el tratamiento de la cuestión en la Constitución Nacional. Ello sucede porque la Constitución de la ciudad es una constitución de reciente sanción que incorpora algunas de las lecciones históricas aprendidas al respecto. El titular del Ejecutivo solo recibe facultades extraordinarias en materia de reglamentos de necesidad y urgencia (art. 91), pero dentro del marco de un esquema de controles (art. 103) que harán muy dificultosos los desbordes en su ejercicio. La Constitución de la Ciudad prohíbe expresamente la delegación de facultades legislativas (art. 84). Al Jefe de Gobierno tampoco se le concede la facultad de promulgación parcial de leyes parcialmente vetadas sin el consentimiento expreso de la Legislatura (art. 88).

Las facultades de la Legislatura se ven resguardadas, en primer lugar, por los motivos previamente apuntados en lo que hace al ejercicio de dichas potestades por parte del otro poder político, el Ejecutivo. En segundo lugar, su protección frente a las injerencias del Ejecutivo también ha sido observada desde el papel que se concede al Vicegobernador. Tanto en la Constitución Nacional como en las provinciales, esta figura se convierte naturalmente en una figura extrapoder al presidir alguna de la Cámaras o a la Legislatura en su conjunto. Esta potestad importa la de administración, es decir, todo lo que hace al manejo del presupuesto legislativo. Como se puede apreciar se trata de una atribución nada desdeñable que redunda a favor de la fuerza política que controla el Ejecutivo. No debe olvidarse que la fórmula que integran el Gobernador y el Vicegobernador tendrá necesariamente la misma tendencia política. De modo tal que el segundo de dicha fórmula puede convertirse y así ha ocurrido en un verdadero pie del Ejecutivo puesto en la Legislatura. Se trata de una solución innovadora que trata de revertir la tendencia negativa al sobre dimensionamiento del Ejecutivo que tanto daño le ha hecho a la demacración de nuestro país, como a la de América Latina en su conjunto. 

Sin embargo, parece indudable, de nuestras experiencias, que el camino debe ser profundizado, previo análisis de las ventajas y desventajas de cada aspecto a introducir y en miras al fortalecimiento de nuestras instituciones.

Cabe referir también que existen como antecedentes las variables mixtas. Algunos países, como Francia, han observado la solución en un régimen semi presidencialista, que combina notas presidencialistas con otras parlamentarias (en especial cabe citar ciertos correctivos como la censura constructiva para evitar crisis recurrentes del pasado). La ley fundamental de Bonn, Alemania, introduce por su parte el parlamentarismo controlado.

El semi presidencialismo reúne por ejemplo los siguientes elementos: 1) Un presidente elegido por sufragio con poderes propios y 2) Un Primer Ministro y un Gobierno responsables ante los diputados. Se rompe de esta forma el carecer unipersonal del presidencialismo y se establece una relación de colaboración propia del parlamentarismo, entre el gabinete y el Parlamento. A su vez se distingue del parlamentarismo por el hecho de que en este último solo el Parlamento o al menos la Cámara de Diputados son elegidos por el voto universal. Asimismo, es vital la atribución de poderes efectivos al Presidente. Existen entonces tres órganos: un Presidente, un Consejo de Ministros/Primer Ministro y el Parlamento.

En definitiva, Sr. Presidente, creemos sumamente valioso que reconocidos expertos analicen la cuestión y brinden un dictamen respecto del posible fortalecimiento institucional del marco constitucional d

e la Ciudad.

Aspiramos que la comisión esté integrada por reconocidos profesores y personalidades tales como Liliana de Riz, A. García Lema, Daniel Sabsay, Roberto Gargarella, Guillermo O´Donnel, A. R. Dalla Via, María Angelica Gelli, entre otros y por citar varios ejemplos de ciudadanos que con seguridad podrán aportar valiosas sugerencias para el fortalecimiento institucional de nuestra ciudad.

En definitiva, Sr. Presidente, los hechos acaecidos y la experiencia comparada nos demuestran que se trata de un análisis necesario y urgente. Por llo expuesto, es que solicitamos la aprobación de la presente Ley.

Chango Farias Gomez

Argentina