Continuando nuestro análisis observamos que los dictámenes facultativos son aquellos que el jerarca puede solicitarlos para mejor decir. Por ejemplo del Gobierno Departamental a la Comisión Nacional del Servicio Civil en el supuesto de proceder a una destitución. Para los dos ejemplos la normativa se encuentra en el art. 60 de la Constitución de la Nación y ley 15757.
Asimismo pueden ser vinculantes o no tener ese efecto para el órgano solicitante. Es vinculante el dictamen que obliga a decidir al jerarca en el sentido aconsejado. Por ejemplo las consultas al Tribunal de Cuentas de conformidad con el art. 659 de la ley 16170. Los no vinculantes son aquellos respecto de los cuales el jerarca podrá decidir en forma diversa a la aconsejada. El ejemplo que reiteramos es la solicitud de opinión jurídica sobre determinado caso.
El principio general en la materia es que los dictámenes no tienen efecto vinculante. Esto significa que para que tengan ese efecto debe existir texto expreso, de interpretación estricta, que no permite interpretaciones extensivas o analógicas. La solución no podría ser de otra forma y se deriva, esencialmente y según las diversas hipótesis en los sistemas orgánicos respectivos, de la jerarquía o de la autonomía del consultante [61]. Por otra parte, establecer el principio general de efecto vinculante, resulta consagrar el "gobierno" de los consultados. Toda una aberración a la ley natural del funcionamiento de las instituciones y de la asunción de responsabilidad.
Se comparte parcialmente la siguiente nota. "La concepción de la discrecionalidad administrativa como manifestación inherente a la función administrativa destruye la división que se hace entre discrecionalidad técnica y discrecionalidad administrativa, pues ambas son manifestaciones de apreciación valorativas y de la facultad determinativa de la Administración. La discrecionalidad administrativa no se manifiesta en estos casos en forma distinta en su acción de creación y de juicio apreciativo, y aun cuando acontece que uno de los objetos de esta actividad determinante tenga carácter técnico. Si debe apreciarse la clausura de un inmueble por su inseguridad; si debe clausurarse un lugar público por plaga contagiosa, (…) etc. es indiscutible que los elementos que el administrador tomará en cuenta para decidirlo deberán sustentarse en datos de carácter técnico científico. Estos antecedentes de carácter técnico los apreciará por medio de patrones jurídicos, en cuanto éstos manifiestan equidad, proporcionalidad y justicia. La apreciación discrecional está en función del fin; no hay discrecionalidad técnica sino apreciación técnica y toda apreciación es producto de la razonabilidad."[62] Al comienzo de esta transcripción decíamos que estábamos de acuerdo, parcialmente, con el concepto. Es cierto que en el supuesto de discrecionalidad esta puede observarse en criterios técnicos , que orienten el fin. Pero no es, en principio, nuestro concepto de autonomía técnica. Esta refiere a lo expuesto en el comienzo de este apartado permitiéndose, la apreciación de conveniencia, en ciertas hipótesis y según los cargos [63]
d. ASIGNACIÓN DE TAREAS
Consiste en la asignación de tareas, o actividades materiales o técnicas, correspondientes al sistema, a un órgano subordinado. Puede comprender el dictado de actos administrativos preparatorios o de ejecución, no principales o decisorios. La asignación puede hacerse por acto administrativo o instrucciones de servicio. Los ejemplos son infinitos pero para su mejor comprensión se ordena fotocopiar un expediente.
Sistema orgánico descentralizado
La descentralización es otro sistema orgánico, diverso a la centralización o sistema orgánico centralizado, compuesto con un centro primario y otro secundario permanentes.
El proceso de descentralizar administrativamente ( extraer competencia del centro) , gira en torno de dos elementos: traspaso de poderes de la autoridad central (centro primario Poder Ejecutivo) y control de esa autoridad central, con primacía institucional, respecto del centro secundario, por ejemplo Directorio de un Ente Autónomo.
En el supuesto de creación de una nueva persona estatal descentralizada no existe extracción de competencia del centro primario. Al contrario. Se agrega nueva competencia al mismo. Así, por ejemplo, la creación de la empresa que refina petróleo significó, para el Poder Ejecutivo, agregar nueva competencia de acuerdo a su posición institucional. Ello es así porque el referido Poder nunca ejerció esa competencia en forma centralizada .
En esta especie de sistema orgánico, entonces, existen dos centros (jerárquicos ) de decisión [64]dos jerarcas, y el vínculo es el control. La descentralización será mayor o menor de acuerdo a los poderes trasmitidos y el contralor que se realice por el sistema primario mediante aprobaciones, observaciones, revocaciones, sanciones, intervenciones, destituciones de sus funcionarios, etc.. [65]Esa transferencia de poderes de la autoridad central se produce rompiendo el vínculo jerárquico [66]Por otra parte, usualmente, mediante personificación del servicio, o centro secundario, que presta la tarea o cometido, por ejemplo la empresa estatal telefónica. Esta circunstancia la distingue nítidamente de la desconcentración que también se produce por razones técnicas o de especialización pero dentro del sistema orgánico y sujeta a jerarquía
En las entidades descentralizadas , esto es en los entes secundarios, existe jerarquía intensa, o sea, que hay centralización en la descentralización [67]Es la organización interna del ente, generalmente, centralizada en el jerarca.
La descentralización administrativa puede tener origen constitucional o legal y se proyecta de dos maneras: en base a un criterio territorial, existen, en Uruguay los Gobiernos Departamentales de los departamentos. Por ejemplo el Gobierno Departamental de Maldonado, Salto, Paysandú, etc. La situación también acontece en las provincias
De acuerdo a los servicios , concebida en Uruguay en el ámbito nacional y limitada a una actividad especial. La descentralización por servicios (entiéndase agua potable, electricidad, etc.) es un método de organización administrativa del Estado que afecta sólo a la actividad administrativa y su fundamento es la especialización técnica del ente secundario [68]
La descentralización territorial intenta solucionar la realidad existente en la localidad con cierta autonomía del Gobierno Central. En Uruguay, en la descentralización territorial, dentro de un Estado Unitario, existe descentralización administrativa y legislativa en los Gobiernos Departamentales.
La descentralización no se limita al ejercicio del poder necesario para desarrollar la función administrativa sino que también puede existir, como se dijo recientemente, en el ejercicio de la función legislativa. La descentralización legislativa aparece en las personas públicas de base territorial: departamentos, provincias. La medida de esa descentralización es variable. Por ejemplo se limita la potestad impositiva departamental. También al órgano se le puede conferir el poder de legislar en materia local, pero se lo puede limitar mediante la necesidad de aprobaciones de un órgano central [69]
Para Méndez la descentralización es un sistema compuesto. Se integra con dos sistemas simples. El primario [70]que da la base material y técnica, y el secundario que configura el sistema orgánico descentralizado .
Cada uno tiene sus cometidos claramente definidos. El centro jerárquico secundario, y su sistema orgánico, (por ejemplo, Gobierno Departamental o Directorio de un Ente Autónomo) tiene, esencialmente, función activa de prestación o de control de la actividad que define el sistema [71]y de representación del sistema compuesto, actuando ante y con respecto al usuario o beneficiario. De ahí que los usuarios consideren que el sistema descentralizado se limita a una sola de sus partes que es el sistema simple secundario. Por ejemplo la descentralización operada en la persona pública estatal descentralizada por servicios que presta el servicio de energía eléctrica [72]
El sistema primario tiene funciones pasivas, no prestacionales, de control pero, a veces, activas de gestión directa por ejemplo a través de autorizaciones, nombramientos de funcionarios etc. Estas atribuciones son "la competencia especial de la descentralización del órgano central".
El control y otras funciones de coparticipación del sistema primario se incluyen en la competencia de la descentralización y le confieren una preeminencia institucional respecto del sistema secundario[73]. La preeminencia institucional surge de las normas jurídicas en la realidad. Así la Presidencia de la República tiene una primacía, clara y precisa, que se observa en los hechos, respecto de las personas descentralizadas. Así, pregúntese, quién define, en definitiva la política económica: ¿¿¿la Presidencia de la República o , el Banco Central???
Para Méndez [74]el grado de descentralización administrativa no se mide por el quantum de poderes del sistema secundario y la intensidad del control al que está sometido, sino por la amplitud de la competencia del sistema compuesto. Un control amplio permite el mejor ajuste de la acción del sistema secundario, sin afectarse su poder de decisión . El tema es discutible, aunque de principio no se comparte según fundamento que a continuación se expone.
Existe en este tipo de sistema orgánico , compuesto, un centro administrativo primario y otro secundario. Cada centro, o jerarca para ser más claro, es un sistema simple. Ambos permanentes y con competencias determinadas. El centro primario, o de donde se descentralizaron las competencias, tiene primacía institucional (no jerárquica) y, por ello, puede controlar al segundo centro, que es el que da vida al sistema en tanto es el visible por el común de la población. Por ejemplo el ente que presta el servicio de saneamiento
Cuando el órgano o sistema orgánico tienen la generalidad o totalidad de los poderes de administración puede otorgársele personalidad jurídica. Así se crea una nueva persona pública que permanece vinculada con la autoridad central. Esa personificación debe realizarse por ley y hallarse autorizada en la Constitución . De principio, y a falta de texto expreso, el órgano que dirige el nuevo ente tiene todos los poderes de administración, salvo que la Constitución o la ley digan otra cosa. La competencia se presume plena y de acuerdo a los principios de especialidad y especialización Obviamente la nueva persona jurídica queda sometida a un contralor de la autoridad central fijado por la ley o la Constitución.
Toda persona pública tiene un patrimonio propio, en tanto sujeto de derechos y obligaciones. La existencia de un patrimonio es consecuencia de su personalidad. Tratándose de entes comerciales o industriales los recursos provendrán de las operaciones que realicen. Si su actividad es deficitaria o gratuita, se destinan impuestos, u otros tributos, o se le asigna determinadas partidas con cargo a las rentas generales. Se destaca que los tributos requieren acto legislativo, en cambio los precios por los servicios o ventas, pueden determinarse en vía administrativa. Los gastos del servicio son autorizados por el presupuesto respectivo. La potestad presupuestaria en las Administraciones Públicas compete al Poder Legislativo, de ahí que la descentralización administrativa (que supone sólo la transferencia de poderes de administración) no implique, por sí misma, atribuirle al ente secundario el poder de autorizar sus propios gastos. Pero la Constitución o la ley pueden disponer que el presupuesto de los mismos se apruebe por acto administrativo donde, en principio, no proceda el Poder Legislativo, art. 221, 273 y 275 de la Constitución[75].
Pueden existir, también, órganos descentralizados sin personalidad con una capacidad de autodeterminación más amplia que la que poseen los órganos de ciertos servicios dotados de personalidad. El órgano descentralizado puede autodeterminarse en todo o en casi todos los aspectos, salvo, por ejemplo, nombrar y destituir empleados. Esos órganos tendrían una autonomía funcional más o menos amplia en Uruguay. El ejemplo podría encontrarse, de acuerdo a cierta doctrina que no se comparte, en las Juntas Locales Autónomas que siguen existiendo, ley 18567, art. 22 . En ese supuesto, se dice, que existe un descenso total de poderes de administración dentro de la misma persona pública en el cual la subordinación jerárquica ha quedado sustituida por simples poderes de contralor. Las Juntas Locales Autónomas [76]tendrían todos los poderes del Intendente Municipal, en sus circunscripciones. El Intendente conservaría sólo poderes de vigilancia y fiscalización. Sin embargo, no existiendo personificación, no tienen patrimonio propio pues integran las persona jurídica de la cual habrían sido descentralizadas [77]
En el supuesto de las autoridades comunes (art. 287 de la Carta, especialmente), el art. 17 de la ley 18567 determina, definitivamente, la desconcentración.
Varios autores opinan que la forma de designación de los directores no es un elemento fundamental de la descentralización [78]Así se entiende que cualquiera sea la forma de nombramiento, una vez que han entrado en funciones, las autoridades tienen la autonomía que fija la ley. Su libertad de acción, considerada estrictamente en el plano jurídico, depende de las normas que rigen su actividad[79]. Resulta claro que no compartimos esta posición. Siempre hemos destacado que la no consideración de la realidad es un error práctico grave. La normas son, en definitiva, como se adecuan por los intérpretes en virtud a elementos políticos, económicos, sociales, etc.. Nosotros entendemos que, de acuerdo a cada caso concreto, podrá primar la realidad política ya que, como principio general, la autoridad que nombra es la que destituye[80]Por ello los Directores en la descentralización por servicios deberían ser de carácter electivo [81]
Siendo la descentralización administrativa un proceso que se desenvuelve dentro de la Administración y que alcanza sólo la función administrativa, es totalmente ajeno frente al Poder Legislativo. Los órganos, y entes descentralizados, están respecto al Poder Legislativo en similar situación que los demás servicios centrales. Sin embargo ese claro principio resulta a menudo modificado a texto expreso de la Constitución de la República como, por ejemplo, en los presupuestos de los entes comerciales e industriales que han sido substraídos, en principio, a la competencia del Poder Legislativo [82]
La situación es parcialmente diversa en el supuesto de la descentralización territorial. En este tipo de descentralización existe descentralización legislativa ya que se le concedió el poder etático respectivo a las Juntas Departamentales, art. 273. Sin embargo la competencia de los Gobiernos Departamentales, en esta materia, deben considerarse, en Uruguay, en forma restrictiva. Por ello el Poder Legislativo conserva su competencia en toda aquella materia que no sea atribuida a texto expreso, de interpretación estricta que no admite extensiones analógicas, a los Gobiernos Departamentales .
Se destaca que los Gobiernos Departamentales gozan de la más amplia descentralización en nuestro país. La situación se observa, incluso, por no estar alcanzados por el art. 60 de la Constitución que refiere a la creación y competencias del Servicio Civil [83]
A continuación, y en la descentralización por servicios (entiéndase agua potable, electricidad, etc.) , la autonomía de menor a mayor descentralización se establece en los Servicios Descentralizados, sujetos a tutela administrativa (art. 59, 317), Entes Autónomos comunes y los Entes Autónomos de Enseñanza, art. 202 y siguientes.
En conclusión, sin perjuicio de las excepciones que, como excepciones deben existir a texto expreso, el Parlamento puede legislar respecto de los entes descentralizados funcionalmente como si fueran centralizados [84]
Se destaca que la descentralización territorial, por servicios, autónoma y educativa y sus relaciones con el Poder Ejecutivo será analizada en el capítulo correspondiente.
Acentralización
El Sistema orgánico acentralizado se caracteriza por poseer centros variables, no permanentes , con igualdad institucional. El vínculo eventual entre los mismos es una primacía de carácter transitorio [85]
Se grafica presentando dos, tres o más círculos en la misma posición horizontal, o vertical, unidos por una, o algunas líneas específicas. Quién tenga primacía se destaca en la forma en que se trazan las líneas.
"No permanentes" significa que los centros (jerarcas), no se vinculan permanentemente, porque pertenecen a sistemas orgánicos diferentes. Es decir desarrollan normalmente sus cometidos pero, en algunos específicos, se relacionan en el sistema orgánico acentralizado
La expresión "una primacía de carácter transitorio" significa que esta primacía institucional, como veremos, es producto de una vinculación ocasional. No es permanente.
Por Ejemplo la primacía de la Cámara de Senadores, respecto del Poder Ejecutivo, en el supuesto de decisión del art. 197 y 198 de la Constitución . La excepcionalidad del vínculo es, en este caso, entre la referida Cámara y el Poder Ejecutivo para ese tema determinado. Estos dos órganos no tienen relación en un sistema centralizado o descentralizado. Por ello no existe , jerarquía, o control en la descentralización, de uno respecto del otro o viceversa, también.
Otro ejemplo se produce en la vinculación transitoria de los centros permanentes, Poder Ejecutivo y Poder Legislativo, en el supuesto de proyectos de ley con declaratoria de urgente consideración. En este ejemplo existe la primacía del Poder Legislativo que, por mayoría especial, puede dejar sin efecto la declaración de urgencia [86]
Por lo expuesto, la acentralización acontece dentro de un sistema complejo porque admite la posibilidad de abarcar más de dos sistemas y comprender las funciones jurídicas, técnicas y , eventualmente, las políticas. Se caracteriza, por disponer de centros variables, y transitorios, que desenvuelven relaciones de orden externo para cada uno de ellos, pero, internas, en cuanto traducen la acción del sistema acentralizado. Tienen, de principio y antes del relacionamiento eventual ( se reitera y subraya) , igualdad o equivalencia institucional. Según la materia, oportunidad y soluciones del Derecho se desplaza hacia uno de los centros la iniciativa o decisión, colocándolo en posición de primacía (transitoria), institucional o jurídica y en algunos casos, política [87]
Recentralización
En la figura que nos convoca las competencias descentralizadas en el centro secundario son asignadas, nuevamente, al centro primario [88]
La recentralización es un fenómeno inverso a la descentralización. Por ejemplo competencias de los Gobiernos Departamentales absorbidas por el Estado, Poder Ejecutivo, en virtud de una reforma constitucional.
Conclusiones
1. Para nosotros sistema orgánico es un conjunto de órganos vinculados en virtud de un orden ( Jerarquía, control, primacías ) , que institucionaliza esos componentes al servicio del todo (el sistema orgánico), para actuar coherentemente, en consideración a competencias y fines determinados .
2. Los elementos que nos permiten identificar cada sistema son las ideas de centro o centros permanentes o transitorios , y la relación o vínculo entre esos centros, esto es jerarquía, control, o primacías [89]
3. Si existe un centro jerárquico, único y permanente, nos encontramos con el sistema centralizado que vincula los órganos mediante jerarquía del jerarca respecto de los demás componentes del sistema orgánico (órganos y funcionarios) de que se trate.
4. La existencia de dos centros permanentes, vinculados o relacionados mediante el control, da lugar al sistema orgánico descentralizado. En la descentralización no existe jerarquía entre los sistemas orgánicos simples involucrados; lo que existe es el control de uno sobre otro
5. Si existe más de un centro, transitorios, eventuales, que se vinculan por primacías, para temas específicos que surgen de texto expreso, nos encontramos con el sistema orgánico acentralizado.
6. El tema puede ser enfocado del punto de vista de la estructura del Estado , esto es con un criterio político.
7. De esta forma encontraremos el Estado Unitario con poderes únicos en todo el territorio. En este sistema existe un solo centro [90]aunque el poder único esté separado para su debido control.
8. El otro sistema es el Estado Federal que posee tantos centros como Estados, y un centro central, o poder federal .
9. El proceso de centralización, o descentralización, puede abarcar todas las funciones jurídicas, incluidas la legislativa, jurisdiccional y constituyente .
10. La jerarquía es la relación técnica administrativa, interna, del sistema orgánico respectivo , regulada jurídicamente, que asegura la unidad estructural y de funcionamiento hacia el cumplimiento del cometido principal [91]y el fin que lo determina , mediante subordinación de los órganos y personas al Jerarca.
11. La jerarquía es diversa de acuerdo al cometido. Así en los servicios militares la jerarquía es más intensa y rígida [92]
12. La jerarquía única es la de principio y la que observamos de ordinario. La múltiple implica que un órgano esté sometido a doble subordinación, si bien es cierto que un orden jerárquico sea el dominante, porque a ese sistema pertenecería el órgano subordinado.
13. En principio el jerarca tiene todos los poderes de administración y, por
ello, dicta reglamentos, nombra, sanciona y destituye a los funcionarios, celebra contratos, etc.. Además, y fundamentalmente , tiene el poder de mando que le permite directamente dictar órdenes que deben ser cumplidas en tanto se ajusten al orden jurídico.
14. Un principio fundamental de la jerarquía es el principio de concentración
funcional. Por el referido principio toda la competencia está concentrada en el jerarca, salvo que la Constitución o la ley la atribuya al sistema orgánico en forma expresa .
15. Las modalidades de la centralización son la autonomía técnica, la imputación funcional, la delegación de atribuciones y la desconcentración exclusiva y no exclusiva.
16. La desconcentración se caracteriza por un descenso de poderes de administración, limitado, en favor de un órgano subordinado, sometido a jerarquía, que ejercerá determinadas competencias, decidiendo, a título propio.
17. La desconcentración no es una especie de descentralización [93]En una existe jerarquía, nada menos. En la otra la vinculación es de diversa naturaleza.
18. La Desconcentración exclusiva, o propiamente dicha, sería una especie de jerarquía "parcial" que se caracteriza por un tenue descenso de poderes de administración, generalmente muy limitado, a favor de un órgano subordinado, que ejercerá la competencia a título propio, exclusivo, en una materia muy restringida.
19. En esa materia los poderes del jerarca disminuyen. Así no puede avocar y solo podrá conocer del tema en un eventual recurso jerárquico [94]
20. La Desconcentración no exclusiva, o impropia, es la atribución a un subordinado de la potestad de dictar actos administrativos, decidir, sin privar al jerarca de decidir también el asunto desconcentrado. Sería una competencia alternativa.
21. La delegación de atribuciones es el acto administrativo por el que el órgano delegante, bajo su responsabilidad y debidamente autorizado, otorga al órgano delegatario la autoridad de ejercer la atribución delegada.
22. La actuación del delegatario se imputa al órgano delegante, lo que importa en materia recursiva. Ello establece una diferencia fundamental respecto de la desconcentración .
23. La autonomía técnica del subordinado refiere a la consulta que se realiza a un funcionario, especialmente profesional o de carrera en la Administración, respecto de un tema de su especialidad .
24. Este producirá un dictamen que tiene, necesariamente, que emanar de la voluntad libre del poder de mando del superior. En el supuesto de asesores de confianza la situación puede ser diversa. Esa es la realidad pura y simple
25. Los dictámenes pueden ser necesarios o facultativos.
26. Los facultativos se producen cuando el jerarca puede solicitarlo para mejor decir.
27. Los necesarios son aquellos que el jerarca respectivo debe solicitar obligatoriamente.
28. Asimismo pueden ser vinculantes o no tener ese efecto para el órgano solicitante. Es vinculante el dictamen que obliga a decidir al jerarca en el sentido aconsejado.
29. Los no vinculantes son aquellos respecto de los cuales el jerarca podrá decidir en forma diversa a la aconsejada. Esta es la solución de principio.
30. Veamos algunas ocurrencias del legislador nacional que refieren al tema . El art. 19 de la ley 18381 crea, como órgano desconcentrado de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC), dotado de la más amplia autonomía técnica [95]la Unidad de Acceso a la Información Pública.
31. La imputación funcional consiste en la asignación de tareas, o actividades, materiales o técnicas correspondientes al sistema, a un órgano subordinado. Puede comprender el dictado de actos administrativos preparatorios o de ejecución, no principales o decisorios.
32. La descentralización es otro sistema orgánico, diverso a la centralización, compuesto con un centro primario y otro secundario permanentes .
33. El proceso de descentralizar, extraer competencia del centro, gira en torno de dos elementos: traspaso de poderes de la autoridad central administrativa (centro primario Poder Ejecutivo) y control de esa autoridad central, con primacía institucional, respecto del centro secundario.
34. En las entidades descentralizadas , esto es en los entes secundarios simples (Banco Central, por ejemplo) y sin consideración del sistema primario (Poder Ejecutivo) , existe jerarquía intensa, o sea, que hay centralización en la descentralización.
35. La descentralización por servicios (prestación de energía eléctrica, por ejemplo) es un método de organización administrativa del Estado, que afecta sólo a la actividad administrativa, y su fundamento es la especialización técnica del ente secundario.
36. Siendo la descentralización administrativa por servicios un proceso que se desenvuelve dentro de la Administración y que alcanza sólo la función administrativa, es totalmente ajeno frente al Poder Legislativo.
37. Los órganos y entes descentralizados por especialización funcional, se encuentran , respecto al Poder Legislativo, en similar situación que los demás servicios centrales, sin perjuicio de las normas que establezca la Constitución Nacional .
38. La descentralización territorial intenta solucionar la realidad existente en la localidad correspondiente con cierta autonomía del Gobierno Central.
39. En Uruguay, en la descentralización territorial, dentro de un Estado Unitario, existe descentralización administrativa y legislativa en los Gobiernos Departamentales.
40. El Sistema acentralizado se caracteriza por poseer centros variables, no permanentes, que no se vinculan permanentemente porque pertenecen a sistemas orgánicos diferentes, con igualdad institucional. El vínculo entre los mismos es una primacía de carácter transitorio.
41. La recentralización es un fenómeno inverso a la descentralización[96].
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Correos del autor [email protected] [email protected]
PUNTA DEL ESTE DICIEMBRE DE 2011
Autor:
Rubén Flores -Dapkevicius [97]
[1] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010
[2] Por ejemplo, si el jerarca (por ejemplo Poder Ejecutivo) decide “A” el Gerente General del Ministerio del Interior no puede hacer ejecutar “B”. De hacerlo incurrirá, salvo excepciones que lo obliguen a no respetar la orden, en responsabilidad disciplinaria.
[3] Los centros son jerárquicos
[4] Es decir que observamos: 1. centros, 2. vínculos
[5] Que obran, pues, con el atributo de la jerarquía
[6] Biscaretti di Ruffia, Paolo: Derecho Constitucional, pag. 610, Tecnos, Madrid 1973
[7] Hauriou, Maurice. Principios de Derecho Público y Constitucional. Pág. 177. Instituto Editorial Reus, Madrid, 1925
[8] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010
[9] De la misma forma la descentralización puede ser administrativa, legislativa, judicial y constituyente. En este último caso se refiere a los Estados que integran un Estado Federal. Entonces cada especie de descentralización tiene caracteres propios
[10] Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[11] Fiorini Bartolomé. Derecho Administrativo. Tomo I, Pág. 149. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 1976
[12] Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[13] Santamaría de Paredes, Vicente: Curso de Derecho Administrativo, pag. 99, Edit. Tipográfico de Ricardo Fe, Madrid 1888
[14] Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[15] Santamaría de Paredes, Vicente: Curso de Derecho Administrativo, pag. 103, Edit. Tipográfico de Ricardo Fe, Madrid, 1888
[16] Mayer, Otto: Derecho Administrativo Alemán, Tomo IV, pag. 67 , Depalma, Bs. As. 1982
[17] Flores Dapkevicius, Rubén: El procedimiento disciplinario , Amalio Fernández, Mdeo. 2009, 3ra edición ampliada
[18] Es sabido que todos los ministerios se encuentran subordinados al Poder Ejecutivo jerarca.
[19] Es decir tienen autonomía técnica. Un asesor letrado, o contable, cuando asesora, lo hace según su saber y entender y, según la ciencia que aplica. Sería absurdo que cuando un técnico asesora lo haga con una imposición (orden o, aún, sugerencia) del jerarca. Lo expuesto se aplica, especialmente, al personal profesional de la Administración que no responde a criterios políticos . Los supuestos de asesores técnicos de confianza (cargos de confianza) puede ser diversa. Ello dependerá del grado de compromiso (político, económico, etc.) del técnico de confianza, y… de su conciencia. OBSERVESE LA REALIDAD.
[20] Flores Dapkevicius, Ruben: Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1967, anotada y concordada, Amalio Fernández Editores, Montevideo 2010, nota al art. 211, 2da. Edición
[21] Flores Dapkevicius, Rubén: El procedimiento disciplinario , Amalio Fernández, Mdeo. 2009, 3ra edición ampliada
[22] La Justicia Uruguaya, revista jurídica
[23] Flores Dapkevicius, Rubén: Decreto 500/91, actualizado, anotado y concordado, Amalio Fernández, Mdeo. 2009, 4ta edición . El decreto 500/91 regula el Procedimiento Administrativo Común , el Disciplinario y parcialmente el recursivo
[24] Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Uruguay
[25] Por ello la importancia de la jerarquía radica en que todo el movimiento administrativo parte del jerarca y a él converge.
[26] Flores Dapkevicius, Rubén: El procedimiento disciplinario , Amalio Fernández, Mdeo. 2009, 3ra edición ampliada
[27] La necesaria contrapartida de la jerarquía es la subordinación de los funcionarios a lo que dispone el jerarca
[28] Santamaría de Paredes, Vicente: Curso de Derecho Administrativo, pag. 72 Edit. Tipográfico de Ricardo Fe, Madrid 1888
[29] Flores Dapkevicius, Ruben: Decreto 500/91, anotado y concordado, Amalio Fernández, Mdeo. 2009, 4ta edición ampliada
[30] Mayer, Otto: Derecho Administrativo Alemán, Tomo IV, pag. 66 , Depalma, Bs. As. 1982
[31] Flores Dapkevicius, Rubén: La acción de nulidad y responsabilidad del Estado, Carlos Alvarez editor, Mdeo. 2008
[32] Fiorini Bartolomé. Derecho Administrativo. Tomo I, Pág. 549. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 1976
[33] Alessi Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. T. II. Pág. 621, Ed. Bosch, Barcelona, 1970.
[34] Flores Dapkevicius, Ruben: Derecho Penal Administrativo, El Derecho Disciplinario, Amalio Fernández, Mdeo. 2009, 3ra edición actualizada y ampliada
[35] Mayer, Otto: Derecho Administrativo Alemán, Tomo IV, pag. 303 , Depalma, Bs. As. 1982. El escrito es de 1904
[36] Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[37] Fiorini Bartolomé. Derecho Administrativo. Tomo I, Pág. 403. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 1976
[38] Ballbé Manuel y Franch Marta. Manual de Derecho Administrativo. Pág. 111. Marquès Tallers Gràfics, Girona, Catalunya, 2002
[39] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010
[40] Por ello se desarrolla en el vínculo jerárquico porque el sistema centralizado no se altera; fuera de la materia desconcentrada la jerarquía es total. Se subraya en la desconcentración el órgano desconcentrado ejerce funciones a título propio
[41] Si existiera rompimiento de la jerarquía nos encontraríamos en el sistema orgánico descentralizado
[42] Flores Dapkevicius, Rubén: La acción de nulidad y responsabilidad del Estado, Carlos Alvarez editor, Mdeo. 2008
[43] Lo que no excluye que dicte actos de trámite, preparatorios o de ejecución
[44] Morell Ocaña Luis. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I, Pág 339, Editorial Arazandi España, 1998.
[45] Fiorini Bartolomé. Derecho Administrativo. Tomo I, Pág. 397. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 1976
[46] Flores Dapkevicius, Rubén: Constitución de la República Oriental del Uruguay, Amalio Fernández, Mdeo. 2010, 2da. edición
[47] Publicada en la Revista de Derecho Público Nº 9, pag. 135, F.C.U. Mdeo. 1996
[48] Sent del TCA 777/2000
[49] Flores Dapkevicius, Rubén: Constitución de la República Oriental del Uruguay, Amalio Fernández, Mdeo. 2010
[50] Fiorini Bartolomé. Derecho Administrativo. Tomo I, Pág. 142. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 1976
[51] Es la forma actual que, de adoptarse otro criterio, necesita reforma constitucional
[52] Refiere a la desconcentración exclusiva
[53] Ello sucede con la ley de autoridades locales Nª 18567
[54] Ver sentencia 502/2000 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo: TCA
[55] Por ello la autonomía técnica no es la independencia técnica de los órganos extra poder
[56] Flores Dapkevicius, Rubén: Funcionarios Públicos, La Ley, Mdeo. 2009
[57] Refiere a la jerarquía, en un sistema centralizado, acota el citante
[58] Por eso no existen jueces, ejerciendo función jurisdiccional, con cargo de confianza en el Poder Judicial
[59] Mayer, Otto: Derecho Administrativo Alemán, Tomo IV, pag. 72 , Depalma, Bs. As. 1982
[60] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010
[61] Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[62] Fiorini Bartolomé. Derecho Administrativo. Tomo I, Pág. 275. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 1976
[63] Los asesores de confianza (que ocupan cargos de confianza o, aun políticos), pueden observar la conveniencia con mayor detenimiento. Ello los puede hacer opinar, según los casos, en forma diversa de aquellos que no responden políticamente al jerarca consultante. OBSERVESE LA REALIDAD
[64] Esos centros jerárquicos actúan según su competencia. Esta surge, de principio, de la Constitución o la ley
[65] Flores Dapkevicius, Rubén: Funcionarios Públicos, La Ley, Mdeo. 2009
[66] Es decir que entre los centros de autoridad no existe jerarquía
[67] Recuérdese que existe un centro de autoridad en el ente descentralizado. Así el Banco Central del Uruguay tiene un directorio. Ese directorio es, dentro de su sistema, el jerarca.
[68] Constitución Nacional, de la Nación o de la República, art. 204
[69] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010
[70] Cuando hablamos de sistema primario o centro primario entiéndase, de principio, Poder Ejecutivo sistema orgánico
[71] Si existe, por ejemplo, concesión
[72] Méndez Aparicio: La descentralización pag. 251, Estudios de Derecho Administrativo, Tomo 1, Mdeo. 1977
[73] Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[74] Méndez, Aparicio: La descentralización cit. Pag. 254
[75] Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[76] Art. 288 de la Constitución que se ha dado el pueblo oriental
[77] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010
[78] De comienzo debemos decir que no se comparte. Para nosotros puede existir una merma importante de autonomía si las autoridades del servicio son designadas por el poder Central. Se requiere, indispensablemente, procedimientos electivos por el cuerpo electoral . OBSERVESE LA REALIDAD
[79] Sayagués Laso, Enrique: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pag. 249, FCU, Mdeo. 1991
[80] Además, el buen concepto jurídico y/o político, puede incidir en una nueva designación del director nombrado por un funcionario político. Lo expuesto condiciona la autonomía. Por eso el designado por alguno, puede , intentar complacer a su designante.
[81] Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[82] Art. 221 de la Constitución Nacional como denominaba a la Carta Justino Jiménez de Arechaga
[83] Flores Dapkevicius, Rubén: Funcionarios Públicos, La Ley, Mdeo. 2009
[84] La descentralización se grafica con dos circulos únidos parcialmente. La unión son los poderes de control y coordinación de los mismos. Cada uno de ellos tiene un centro.
[85] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010
[86] Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[87] Méndez, Aparicio: Sistemas Orgánicos, pag. 27, Amalio Fernández, Mdeo. 1973
[88] Es decir que las competencias descentralizadas en el centro secundario son asignadas, nuevamente, al centro primario.
[89] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010
[90] En cada función del Estado
[91] Por ejemplo prestar el servicio de telefonía fija
[92] Flores Dapkevicius, Rubén: El procedimiento disciplinario , Amalio Fernández, Mdeo. 2009, 3ra edición ampliada
[93] En contra Sayagués Laso, Enrique: Tratado, tomo I, cit. Nº 125
[94] Flores Dapkevicius, Rubén: La acción de nulidad y responsabilidad del Estado, Carlos Alvarez editor, Mdeo. 2008
[95] Como profesionales de Derecho Constitucional y Administrativo desconocemos la existencia de una autonomía técnica amplia y otra restringida
[96] Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010
[97] Doctor en derecho y ciencias sociales por la Universidad mayor de la República . Profesor de Derecho Público de la Universidad mayor de la República. Ex Asesor Letrado de la Presidencia de Uruguay . Correos del autor rflores[arroba]montevideo.com.uy floresdapkevicius[arroba]hotmail.com. Punta del Este diciembre de 2011
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