- Introducción
- Aportaciones de la administración educativa de la comunidad autónoma
- Conclusiones
- Bibliografía
INTRODUCCIÓN
El análisis realizado de este libro, se basa en la actualización de los procesos y gestión de las universidades públicas realizando una perspectiva amplia sobre lo que es el control interno en la organización, de modo que se reduzcan los riesgos de fraude y aspectos sobre la seguridad de activos, proporcionando mayor seguridad en el cumplimiento de los objetivos universitarios.
Las universidades públicas han impulsado el proyecto de investigación presente enfocado a los elementos que integran el sistema de control interno. Básicamente, el estudio se basa en la evaluación de riesgos y en las fuentes financieras, debido a que son los aspectos más importantes en que se fundamenta el sistema de control y de allí depende el funcionamiento de la universidad, su forma de gestión en cuanto a las diferentes actividades administrativas y extracurriculares.
APORTACIONES DE LA ADMINISTRACION EDUCATIVA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA
Actualmente se viven cambios significativos en las relaciones de la Comunidad Autónoma Canaria con sus respectivas universidades de tutela, lo que invita a valorar los riesgos asociados a esta fuente de financiación. La subvención global fijada anualmente por la Comunidad Autónoma constituye la principal fuente de financiación de la ULPGC y, por tanto, cualquier impacto es sustancial en términos de intensidad, alcance, persistencia, reversibilidad y reacción.
Riesgo Financiero
Se cree necesario manifestar como incuestionable la presencia de una opinión muy mayoritaria que exige cambios sustanciales en las estructuras y comportamientos que definan los aspectos financieros de la enseñanza pública superior, en sintonía con los cambios producidos a nivel internacional y que, por otra parte, comienzan a tener presencia consolidada en algunas universidades españolas. Es importante resaltar como durante las dos últimas décadas se han generado cambios destacados en bastantes países de la OCDE, que han venido sustituyendo los sistemas incrementalistas por modelos más objetivos. Estos modelos frecuentemente se sustentan en fórmulas que conjugan una combinación de inputs (estudiantes matriculados, profesores, titulaciones) y outputs (estudiantes graduados, productividad científica, impacto social).
Básicamente, dado cualquier caso, las instituciones universitarias corren riesgos, pero también pueden valorar con mayor claridad las expectativas de su principal fuente de financiación, cuya satisfacción, a través de mayores cotas de responsabilidad, puede conducir a un incremento o estabilidad en las transferencias recibidas.
Tal y como se muestra en el cuadro 3, el contrato–programa incluye líneas de financiación orientadas a controlar los resultados alcanzados por la ULPGC en términos de calidad y eficiencia y, en otros casos, las fuentes de financiación quedan vinculadas al control de los costes incurridos (gastos de personal y otros gastos corrientes).
Cuadro: Objetivos básicos de las líneas de financiación del contrato-programa de la ULPGC.
Asignación de Recursos Ordinarios sobre la base del Coste Estándar
La asignación de recursos ordinarios sobre la base de costes estándar es una de las primeras y principales líneas de financiación establecida en el contrato-programa, con el objetivo de suministrar los gastos ordinarios de la actividad universitaria (gastos de personal y otros gastos corrientes). El modelo adoptado observa a la Universidad en su conjunto. En términos de porcentajes de participación sobre el total de recursos corrientes, el plan financiero obedece al siguiente reparto:
– 75,59% son aportados por la Administración Educativa,
– 14,21% por tasas, incluyendo las becas.
– 4,43% de ingresos propios.
– 5,77% por aportaciones de otras administraciones públicas
La aportación anual de la administración educativa se denomina Financiación Básica Inicial y su montante se calcula anualmente de acuerdo con el modelo de costes estándar, del número de alumnos financiables que se hayan matriculado en cada curso terminado en el ejercicio anterior a aquel en que se aplicará la financiación y, finalmente, de los porcentajes que correspondan a cada uno de los diferentes agentes financiadores del sistema; esto es:
FBI = X% • CEi x ETCi
donde,
FBI: Financiación Básica Inicial
CEi: Coste estándar de la titulación oficial "i"
ETCi: Estudiantes a tiempo completo (65 créditos) de la titulación "i"
X%: Porcentaje de la financiación de la administración educativa
El contrato-programa considera el número de créditos matriculados en cada titulación sobre la base de la siguiente expresión:
ETCi = CRÉDITOS MATRICULADOSi / 65
Así pues, el modelo está basado en las aportaciones de los diferentes partícipes en la financiación universitaria. El contrato-programa es consciente de los riesgos financieros que pueden presentarse del nuevo modelo de financiación, especialmente por la incertidumbre que lleva aparejada el coste estándar y el número de estudiantes a tiempo completo. Por esta razón, la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias garantiza que su aportación a coste estándar no será inferior al volumen total de la aportación dotada en el ejercicio presupuestario de 2000, con una actualización del 2% para cada uno de los años del período de vigencia del contrato-programa.
Ahora bien, con la diferencia entre el volumen de recursos que resultase del nuevo modelo y el compromiso financiero anteriormente señalado, se genera un fondo en concepto de Financiación Básica Condicionada, esto es:
Si FBIi < ST2000/i; entonces:
FBCi = ( ST2000/i – FBIi)
siendo,
FBIi: Financiación Básica Inicial de la Universidad "i"
ST2000/i: Subvención 2000 de la Universidad "i"
FBCi: Financiación Básica Condicionada Universidad "i"
La Financiación Básica condiciona, al igual que la Financiación Básica Inicial, constituye una fuente finalista para cubrir los gastos ordinarios de la Universidad, si bien queda sujeta al cumplimiento de tres objetivos de calidad y eficiencia, con diferentes pesos de importancia o factores de ponderación:
– Adecuar la oferta y la demanda de acuerdo con las necesidades sociales de la formación universitaria (35%).
– Mejorar la eficiencia general de la Universidad en su función de formación de titulados, en calidad de servicio y duración de las enseñanzas (45%).
– Mejorar la eficiencia económica actuando sobre las estructuras de costes e ingresos de la Universidad para adecuarlas a las estructuras financieras objetivo del sistema (20%).
El resultado de evaluación (R) se obtiene del sumatorio de los resultados obtenidos en cada uno de los indicadores (I) multiplicados por el factor de ponderación asignados, es decir, R = ' (I x P). En virtud del texto del contrato-programa, si R es inferior al 75%, no procede la revisión de la Financiación Básica Inicial y, en el supuesto que, R fuera superior al 75%, procede la revisión positiva de la Financiación Básica Inicial.
En resumen, con la firma del contrato-programa, la ULPGC asume que los costes reales de su actividad ordinaria no serán superiores al coste estándar que se obtiene de acuerdo con los parámetros definidos en el nuevo modelo de financiación. En caso de no ser así, la Universidad incurriría en un importante riesgo financiero que, por otra parte, puede ser corregido gradualmente. Es importante advertir que los valores de referencia de los indicadores propuestos se han formulado a partir de un estudio analítico de la evolución de la ULPGC en los últimos años, por lo que los responsables máximos de la institución consideran tales metas como realistas y alcanzables.
Fondos Presupuestarios Complementarios
La financiación complementaria constituye una línea presupuestaria especial que puede ser absorbida parcialmente atendiendo a la evolución positiva de la financiación básica calculada, siempre y cuando no exceda de las cantidades programadas. La financiación complementaria contiene diferentes líneas de financiación; a saber:
a) Financiación complementaria sujeta a programación. Contiene, a su vez, dos tipos de programas:
– Programas de calidad institucional orientados a los procesos de planificación estratégica y a la ejecución de planes operativos para la mejora de las universidades.
– Programas de calidad de los recursos humanos dirigidos a la mejora de los servicios prestados a los usuarios y al aumento de los niveles de profesionalización y eficiencia del personal.
b) Programas de financiación específicos para acciones de reposición, mantenimiento y equipamiento.
De igual manera que la línea de financiación anteriormente descrita, el contrato-programa hace depender el libramiento de este fondo complementario de la programación que realice la Universidad y de la previa autorización por parte de la Dirección General de universidades e Investigación. No obstante lo anterior, dado el caso de que se produjese una situación de superávit presupuestario durante el período de vigencia del contrato-programa, la Universidad debe comprometer dichos recursos en el saneamiento del déficit acumulado, mientras que la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias se compromete a detraer estos fondos excedentes del plan de saneamiento y acumularlos en la línea de financiación específica para acciones de reposición, mantenimiento y equipamiento.
En esta línea de financiación es notable como el riesgo financiero depende del uso disciplinado que realicen las diferentes unidades organizativas sobre los recursos asignados a estas finalidades.
c) Acciones específicas de calidad
Su objetivo es lograr determinados niveles de calidad respecto al comportamiento organizativo y, en especial, a los programas que recaen sobre el personal. Como acciones específicas de calidad se engloban tres líneas de financiación ligadas al cumplimiento de objetivos: la primera comprende los complementos retributivos del personal docente e investigador, la segunda se dirige a programas de calidad del personal auxiliar y administrativo, y, finalmente, la tercera línea de financiación hace referencia a objetivos de calidad y eficiencia del conjunto de la organización.
Cuadro: Reglas de Revisión de la Financiación por objetivos de Calidad del conjunto de la Organización
Dada las reglas de revisión de la financiación por objetivos de calidad del conjunto de la organización, el riesgo financiero será absoluto en el supuesto de alcanzar un resultado por área inferior al cincuenta por ciento, disminuyendo su alcance en la medida que la Universidad logre los valores objetivos que se han definido en el contrato-programa. Los responsables de la ULPGC estiman una evolución progresiva de la institución que permita acercar a la institución a los valores de referencia, considerando que los valores objetivos están en concordancia con las potencialidades de la Universidad y con la tendencia observada en los últimos años.
Financiación Adicional para la implantación de Nuevas Titulaciones
El contrato-programa destina una línea de financiación específica para la implantación de nuevas titulaciones sujeta a los criterios establecidos en la Financiación Básica Inicial, con la diferencia de que establece un número fijo de 50 estudiantes a tiempo completo, tal y como se puede constatar en la siguiente expresión:
FBIT = X%• CEi x 50
donde,
FBIT: Financiación Básica Inicial para nuevas Titulaciones
CEi: Coste estándar de la titulación "i"
X%: Porcentaje de la financiación de la administración educativa
Para conseguir resultados, es necesario que la Universidad pueda acreditar la existencia de una demanda igual o superior a 160 alumnos de nuevo ingreso por año, sostenida durante un período mínimo que duplique el de la duración prevista en el plan de estudios de la titulación.
Si se usa esta fuente de financiación, el riesgo financiero va a depender del acierto de los estudios de prospectiva que se realicen y del comportamiento de los factores que determinan el coste estándar (personal y otros gastos corrientes).
Saneamiento del déficit
Su propósito es "equilibrar los resultados presupuestarios negativos acumulados de la ULPGC" y financiar las operaciones financieras avaladas por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias para el saneamiento de la Universidad. El contrato-programa se guía en base a la liquidación presupuestaria del ejercicio de 1998, de acuerdo a las necesidades de financiación expuestas en el informe de fiscalización realizado por la Intervención General de la Comunidad Autónoma.
Se demuestra que la Universidad asume un modelo de reclamación basado en la eficiencia, lo que exige infundir un uso disciplinado de los recursos financieros. Como señala el contrato-programa la Universidad debe realizar "un plan de racionalización de sus actividades que tendrá como objetivo la administración y el uso óptimo de los recursos disponibles."
Riesgo de crédito
Ya establecida la cantidad en los presupuestos de la comunidad autónoma, la exigibilidad de la transferencia no debe plantear problemas en virtud de lo establecido en el artículo 43 de la Ley General Presupuestaria, al señalar que "las obligaciones de pago sólo son exigibles de la Hacienda Pública cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones de tesorería legalmente autorizadas". En consecuencia, los riesgos no vienen de la exigencia de la cantidad asignada sino de la vulnerabilidad que presenten tales créditos, bien por desfases temporales en su asignación presupuestaria y posterior cobro, bien por cambios en las variables que definen el modelo particular de financiación.
En relación al desfase temporal que puede producirse en la asignación presupuestaria de las diferentes líneas de financiación (financiación básica, fondos complementarios, financiación adicional, saneamiento del déficit), el artículo 54.1 de la Ley de Reforma Universitaria advierte que las universidades sólo podrán elaborar y aprobar sus presupuestos, una vez se haya asignado dicho crédito en el presupuesto de la comunidad autónoma.
Esta situación queda subsanada en el contrato-programa y por su parte, la Universidad se compromete a remitir el anteproyecto del presupuesto antes del 20 de noviembre. Así mismo, aun cuando no se tenga un conocimiento exacto de las transferencias a percibir, razones de disciplina y racionalidad en el gasto justifican sobradamente que las universidades procedan a su consignación previsional en el presupuesto de ingresos, aunque ello evidentemente no reduce el desfase que pueda producirse entre los flujos económicos y financieros.
El riesgo de crédito de los recursos aportados por la Administración Autonómica se manifiesta en el supuesto de que se produzcan asincronías entre el libramiento de cada línea de financiación y el reconocimiento de las obligaciones que llevan aparejadas. Con la firma del contrato-programa, las líneas presupuestarias se libran, en general, por doceavas partes al comienzo de cada mes natural, por lo que cabe esperar una vinculación temporal con sus correlativas obligaciones de pago, máxime si consideramos que la ULPGC queda comprometida a lograr una correcta estabilidad presupuestaria que no derive en nuevos déficits. De esta forma, se reduce sensiblemente la presencia de riesgos de crédito, tal y como ha acontecido en ejercicios anteriores. No obstante a lo anterior, es menester resaltar que el contrato-programa exige a la Universidad un importante número de requerimientos informativos durante todo el ejercicio presupuestario. La Universidad puede incurrir en riesgos de crédito si no dispone de un sistema que elabore información fiable y oportuna, pues las cantidades que no queden debidamente justificadas serán detraídas de las cantidades asignadas en el siguiente presupuesto.
Riesgos en la Fiabilidad de la Información
La asistencia nominativa viene de los acuerdos adoptados entre el Equipo Rectoral y la Consejería de Educación y, como ingreso principal integrado en los presupuestos, va a requerir la ratificación de la Junta de Gobierno y la aprobación del Consejo Social, en virtud de las competencias atribuidas por la Ley de Reforma Universitaria y los Estatutos de la ULPGC al señalar en su artículo 220:
"El proyecto de presupuesto anual y la correspondiente programación cuatrienal serán elaborados por la Gerencia, siguiendo las líneas de actuación marcadas por el Claustro y las directrices marcadas por la Junta de Gobierno a través del Vicerrectorado correspondiente. Estos proyectos serán presentados por el Rector a la Junta de Gobierno para que, una vez lo haya aceptado, proponga su aprobación al Consejo Social antes de comenzar el año natural".
Además, el Derecho contable público ha facilitado un cuidadoso análisis, tanto en las definiciones que se aportan en el Plan General de Contabilidad Pública y en los Principios Contables Públicos como en las normas de desarrollo de la Ley General Presupuestaria en materia contable, estableciendo normas diferenciadas para las dos instituciones. Así, el Plan General de Contabilidad Pública cuenta con un glosario de términos como:
La subvención: "todo desplazamiento patrimonial que tiene por objeto una entrega dineraria o en especie entre los distintos agentes de las Administraciones públicas, y de éstos a otras Entidades públicas o privadas y a particulares, así como las realizadas por éstas a una Administración pública, todas ellas sin contrapartida directa por parte de los Entes beneficiarios; afectada a un fin, propósito, actividad o proyecto específico; con obligación por parte del destinatario de cumplir las condiciones y requisitos que se hubieran establecido o, en caso contrario, proceder a su reintegro".
Transferencia: "es todo desplazamiento patrimonial que tiene por objeto una entrega dineraria o en especie entre los distintos agentes de las Administraciones públicas, y de éstos a otras Entidades públicas o privadas, todas ellas sin contrapartida directa por parte de los Entes beneficiarios, destinándose dichos fondos a financiar operaciones o actividades no singularizadas".
Entre los aparatos que configuran los conceptos de subvención y transferencia (desplazamiento patrimonial, objeto, carácter no devolutivo, ente concedente, ente beneficiario y finalidad), todos son coincidentes excepto la finalidad de ambas instituciones. Si esta finalidad es concreta y específica la figura se conceptúa como subvención y si es genérica se conceptúa como transferencia.
En la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma para el ejercicio presupuestario de 2000, se incluyen las siguientes indicaciones presupuestarias: créditos destinados a gastos de personal, créditos destinados a gastos de funcionamiento, créditos destinados a gastos de dotación para las nuevas titulaciones, créditos destinados al plan de plantillas, créditos destinados a sufragar trienios, quinquenios y sexenios de personal, créditos destinados al Plan de Inversiones, créditos destinados a complementos retributivos y anticipo de masa salarial del contrato-programa.
Los créditos destinados a gastos de personal y gastos de funcionamiento pueden describirse como transferencias corrientes al financiar operaciones no concretas ni específicas. Los créditos destinados al plan de plantillas y los créditos destinados a complementos retributivos pueden ser definidos como subvenciones corrientes al dirigirse a operaciones concretas y específicas Mientras que los créditos destinados al plan de inversiones se definen como subvenciones de capital, habida cuenta de que son fondos recibidos para la adquisición o construcción de activos fijos perfectamente determinados.
Debido al establecimiento del contrato-programa todas las líneas de financiación deben ser clasificadas como subvenciones corrientes ya que están vinculadas en su finalidad.
La expresión incuestionable de la presencia de una opinión mayoritaria que exige cambios sustanciales en las estructuras y comportamientos que definan los aspectos financieros de la enseñanza pública superior, en sintonía con los cambios producidos a nivel internacional se cree como manifestación necesaria.
Las instituciones universitarias corren riesgos, pero también pueden valorar con mayor claridad las expectativas de su principal fuente de financiación, cuya satisfacción, a través de mayores cotas de responsabilidad, puede conducir a un incremento o estabilidad en las transferencias recibidas.
Es oportuno señalar que la vulnerabilidad de las instituciones universitarias en su presupuesto es más compleja de lo que parece. La determinación de los riesgos ayuda a fortalecer y mantener el control presupuestario. La vulnerabilidad se clasifica en baja, moderada y alta, la cual afecta la fiabilidad en la rendición de cuentas. Lo que se busca es que la unive4rsidad logre una independencia financiera y genere recursos propios.
Las universidades reciben subvenciones de distintas entidades públicas y privadas para actividades de investigación y desarrollo buscando la consecución de un mayor grado de desarrollo económico y social, dicha financiación es dada en sistemas competitivos bajo parámetros de calidad y grado de capacidad investigadora y relacional de las mismas.
Dorta Velázquez, José Andrés: La evaluación de riesgos como componentes básicos del sistema del control de cambio. Una aplicación a las fuentes financieras de la ULPGC.
Autor:
Caraballo, Marielsy
González, Carla
Hernández, Ibelice
Méndez, Victoria
Velásquez, Francisco
Asesor Académico:
MSc. Ing. Iván J. Turmero Astros
UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL POLITÉCNICA
"ANTONIO JOSÉ DE SUCRE"
VICE-RECTORADO PUERTO ORDAZ
DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL
INGENIERÍA FINANCIERA
SECCIÓN: M1
CIUDAD GUAYANA, JUNIO DE 2017.