1. Concepto 2. Antecedentes Históricos 3. Naturaleza de la Figura 4. Configuración de la Negativa Ficta 5. Mecánica Procesal 6. Derecho de Petición 7. Afirmativa Ficta, Confirmación Ficta ó Positiva Ficta
Al iniciar el estudio de la figura de la negativa ficta, primeramente es necesario desentrañar su significado para la mejor comprensión de la misma. Por negativa debemos entender la negación, repulsa, rechazo o contraposición a lo afirmado y por ficto (a) debemos entender lo fingido, aparente o convencionalizado, de allí que al hablar de negativa ficta lo que se pretende es fingir, suponer en forma aparente o convencional que se rechazó o repudió un acto mediante un hecho que a fin de cuentas, ni siquiera eso es, pues consiste en una mera abstención de hacer.
Para el tratadista Sergio Francisco de la Garza, "todo procedimiento administrativo tributario tiene que concluir con una resolución expresa, que puede ser total o parcialmente positiva o negativa, o que puede ser tácitamente negativa."
Para el maestro Antonio Carrillo Flores, la resolución de la autoridad administrativa debe ser dictada dentro de un término, pero si ese término no existe en la Ley, o si la autoridad no resuelve, frente al silencio de la administración se pueden adoptar cuatro posibles soluciones: 1ª.- Que a petición del particular, vencido el plazo para la decisión del asunto, éste pasa de la autoridad que debió resolverlo a otra; 2ª.- Que de oficio, una segunda autoridad se avoque al conocimiento del asunto que no hubiese concluido en el término inicialmente fijado; 3ª.- Que expirado el plazo, por una ficción legal, se entienda que la autoridad ha decidido afirmativamente; 4ª.- Similar a la anterior se entiende decidido en forma negativa, de manera que puede el particular intentar los recursos administrativos o jurisdiccionales que procedan.
Añade el tratadista de la Garza que los Códigos fiscales de 1938, 1966 y 1981 han acogido la cuarta solución; por tanto, las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deben ser resueltas en un plazo de cuatro meses (hoy 3 meses) y transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución al interesado, éste puede considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte resolución o bien, esperar a que ésta se dicte.
Prosigue el tratadista en mención que existen tres sistemas desde el punto de vista doctrinario para que se configure la negativa ficta y que son los siguientes: a) En el primero se requiere que el particular acuda ante la autoridad en dos ocasiones en solicitud de respuesta, reiterando su petición y, a partir de la última promoción, se empieza a contar el término de dicha negativa; b) En el segundo, el plazo empieza a computarse después de que el expediente ha quedado integrado; y c) Por último, el tercer sistema se puede enunciar en el sentido de que si no se da respuesta dentro del término que fija la ley, sin tomar en cuenta la tramitación que debe seguir, debe tenerse por resuelto en sentido negativo por el simple transcurso del término. Este último método es el que adopta el Código Fiscal vigente, con la aclaración de que no le depara ningún perjuicio a la autoridad, toda vez que ésta tiene la posibilidad de pronunciar resolución.
Por todo lo anterior, es de decirse, que la negativa ficta es una figura jurídica en virtud de la cual, cuando una petición, instancia o recurso fiscal instaurado por un particular, no es resuelto en un plazo de tres meses, se entiende que fue resuelta negativamente.
La finalidad de esta figura, es dejar al particular en aptitud de combatir por otros medios, que la ley le concede, dicha resolución y obtener o tratar de obtener la resolución que favorezca a sus intereses.
Antecedentes en el Derecho Francés En el derecho francés normalmente, las decisiones administrativas son explícitas; sin embargo se da el caso de que un texto, unido al silencio guardado por la Administración durante cierto tiempo, respecto a una instancia formulada por un administrado, produce el efecto ya sea de aceptación o de rechazo tácito; hay entonces una decisión implícita, así mismo existía una regla instituida dentro del procedimiento administrativo denominada "decisión previa", según la cual la autoridad forzosamente tenía que emitir y notificar una decisión a las instancias presentadas, por los particulares, antes de que éstos pudieran intentar su defensa ante un juez administrativo competente, esto quiere decir que a los particulares no les quedaba otra alternativa que esperar la emisión de la resolución o decisión respectiva por parte de las autoridades, lo que creaba un ambiente de incertidumbre y de denegación de justicia.
A efecto de dar solución a lo anterior, se instituyó la figura de negativa ficta, en la Ley del 17 de junio de 1900, la cual establecía lo siguiente: "Artículo 3º.- En los negocios contenciosos que no pueden ser promovidos ante el Consejo de Estado más que bajo la forma de recurso contra una resolución administrativa, transcurrido un término de más de cuatro meses sin que sea dictada una resolución, las partes interesadas pueden considerar su demanda como negada y podrán acudir ante el Consejo de Estado" El anterior artículo rompió con la institución de la decisión previa pues transcurridos cuatros meses sin que las autoridades resolvieran las instancias presentadas ante ellas, los administrados podían considerar como denegadas sus peticiones, quedando facultados para recurrirlas ante el Consejo de Estado.
Cabe hacer mención que la figura de la negativa ficta se aplicó de manera general a todas las autoridades administrativas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto del 11 de enero de 1965, que disponía lo siguiente: "Artículo 1º.- El silencio equivale a una decisión negativa cualquiera que sea la autoridad administrativa que intervenga, a condición de que ella sea competente y cualquiera que sea el tribunal que intervenga" (énfasis añadido) Actualmente, la institución de la negativa ficta sigue existiendo en la legislación de Francia, concretamente en el artículo 89 del Código de los Tribunales Administrativos de aquél país, mismo que señala: "Artículo 89.- El silencio guardado durante más de cuatro meses, respecto de una reclamación a la autoridad competente, equivale a una decisión negativa"
Antecedentes en el Derecho Mexicano Ley de Justicia Fiscal de 1936 La figura de la negativa ficta, fue adoptada en nuestro derecho a partir de la promulgación de la Ley de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936, siendo el primer paso para la creación de tribunales administrativos autónomos organizando de manera global e integral los servicios hacendarios federales.
Siguiendo lo establecido por la legislación francesa, la Ley de Justicia Fiscal, introdujo en su artículo 16 la figura de la negativa ficta, dicho artículo establecía lo siguiente:
"Artículo 16.- El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije o, a falta de término estipulado, en noventa días."
De lo anterior, se aprecia, que de igual forma a la legislación francesa, esta figura jurídica, partía de la premisa de que la falta de respuesta por parte de las autoridades debía considerarse como una resolución negativa, contraria a los intereses de los particulares, cabe hacer mención que la expresión "autoridades fiscales" empleada por el legislador en el artículo en comento, no debe confundirse con el término "autoridades administrativas" empleado en la legislación francesa, pues éste se refiere a las autoridades administrativas en sentido amplio (lato sensu), pues aunque las autoridades fiscales tienen ese carácter, no toda autoridad administrativa se considera fiscal.
Código Fiscal de la Federación 1938 Publicado el 31 de diciembre de ese año, y entrando en vigor el 1º de enero de 1939, abroga a la Ley de Justicia Fiscal de 1936, de igual forma mantuvo vigente la figura de la negativa ficta en su artículo 162, mismo que disponía: "Artículo 162.- El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije o, a falta de término estipulado, en noventa días" La redacción a este precepto no cambió en lo absoluto con lo establecido en el artículo 16 de la Ley de Justicia Fiscal. Un punto importante que habría que destacar, fue que de conformidad con la reforma del 30 de diciembre de 1949, en el artículo 180 del Código de ese entonces, se previó el derecho por parte del actor de ampliar la demanda de nulidad, tratándose de negativa ficta, no otorgándose tal derecho a la autoridad para contestar la ampliación de demanda, como acontece con nuestra legislación actual, quebrantándose el principio de equidad de las partes frente al proceso legal. Por lo que los agravios de fondo no precisamente se tenían que hacer valer en el escrito inicial de demanda, sino que los mismos podían esgrimirse en la ampliación a la misma, una vez conocida la contestación por parte de la autoridad.
Código Fiscal de la Federación de 1966 Promulgado el 30 de diciembre de 1966, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 1967, mismo ordenamiento que vino a derogar al entonces Código Fiscal de 1938, presentando otros avances en la figura jurídica que nos ocupa, la cual primeramente quedó regulada por el artículo 92, que a la letra disponía: "Artículo 92.- Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el término que la ley fija o, a falta de término establecido, en noventa días. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta en el término que corresponda" Este artículo partía del supuesto de la obligación o deber de las autoridades fiscales para resolver las instancias o peticiones que les fueran presentadas, en el término que la ley les fijara o, a falta de término específico, en el de noventa días. Sobre el particular, los artículos relativos a la Ley de Justicia Fiscal y del Código Fiscal de 1938, mismos que quedaron transcritos con anterioridad, no hacían alusión a dicha obligación, aún cuando la misma encontraría sustento genérico en el artículo 8º constitucional.
De igual forma que en el código de 1938, en el código en estudio, se seguía quebrantando el principio de equidad de las partes en el proceso legal, al no establecer aún, el derecho de la autoridad para contestar la ampliación a la demanda, aunque en la práctica sucediera todo lo contrario. Por otra parte, otro precepto que amplia la regulación de la negativa ficta, fue el artículo 204, que señalaba lo siguiente: "Artículo 204.- En la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada, En caso de negativa ficta, la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma" De lo anterior, se desprende que la autoridad en la contestación de demanda debía expresar los hechos y el derecho en que se apoyaba la misma, en otras palabras, debía fundar y motivar esa resolución que en principio era desfavorable al particular.
Código Fiscal de la Federación de 1981 (vigente) Nuestro código actual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1981, pero no fue sino hasta el 1º de enero de 1983 cuando entró en vigor, de conformidad con lo establecido en su artículo 1º transitorio, éste nuevo código por así llamarlo, vino a derogar el Código Fiscal de la Federación de 1966. Dentro de éste Código la institución de la negativa ficta, quedó prevista en los artículos 37 y 131, artículos cuyo texto original dispone: "Artículo 37.- Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte. El plazo para resolver las consultas a que hace referencia el artículo 34-A será de ocho meses. Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido." "Artículo 131.- La autoridad deberá dictar la resolución y notificarla en un término que no excederá de tres meses contados a partir de la fecha de interposición del recurso. El silencio de la autoridad significará que se ha confirmado el acto impugnado. El recurrente podrá decidir esperar la resolución expresa o impugnar en cualquier tiempo la presunta confirmación del acto impugnado" Respecto al artículo 37 antes señalado, señala el autor Iván Rueda del Valle, que los requisitos o elementos para la configuración de una negativa ficta, son los siguientes:
- "La existencia de la instancia o petición. Esto es que exista una instancia o petición formalmente presentada ante la autoridad fiscal, en la que conste el sello de recibido y la fecha de recepción, ello a efecto de poder hacer el cómputo respectivo.
- El transcurso del término de tres meses sin notificación de la resolución respectiva. Es decir, que la autoridad a la que se le presentó la instancia o petición no haya notificado ninguna resolución en relación a la misma durante el término de tres meses, a excepción de las consultas que en materia de precios de transferencia se le plantearan, en las que, como se ha dicho, la autoridad cuenta con un plazo de ocho meses para notificar su resolución."
Cabe hacer mención que independientemente de lo anterior, aún cuando la autoridad dicte su resolución dentro de esos plazos, si la misma no es notificada formalmente al particular, ésta quedará plenamente configurada.
Por otra parte, respecto al artículo 131 del Código Fiscal de la Federación, anteriormente mencionado, el mismo se refiere, a que la autoridad fiscal, tendrá un término de 3 meses para dictar resolución y notificarla al particular, el silencio a lo anterior significará que se ha confirmado el acto impugnado, mismo que puede ser cualquiera de los establecidos en el artículo 117 del mismo código, para lo cual se interpondrá el recurso de revocación.
3. Naturaleza de la Figura
Para algunos tratadistas, la naturaleza jurídica de la negativa ficta representa una simple ficción legal, para otros representa un acto administrativo tácito, mientras que una tercera corriente afirma que se trata de una resolución administrativa, la cual pese a ser presunta, debe surtir efectos como tal.
Para la Doctora Dolores Huedán Virúes , las resoluciones fiscales pueden ser: espontáneas o provocadas, entendiendo por lo primero que la autoridad actúa de oficio y lo segundo cuando actúa a petición de parte interesada. En el segundo caso la resolución puede ser afirmativa entendiendo por ello, concesoria de lo que solicitó el peticionario, pero también puede ser negativa, es decir adversa a sus pretensiones. A su vez la negativa, puede ser expresa o ficta; expresa cuando se comunica al promoverte y ficta cuando la autoridad no da respuesta a la instancia de un particular dentro del término que la ley fija.
Respecto de quienes sostienen que la negativa ficta es una simple ficción legal que permite al interesado acudir a la jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, basan principalmente el hecho, de que transcurrido el término de tres meses sin recibir respuesta por parte de la autoridad, para el interesado es una opción considerar que la misma se resolvió en sentido negativo e interponer la demanda respectiva ante dicho Tribunal.
Por su parte los que consideran que la negativa ficta es una acto administrativo tácito, toda vez que una vez transcurrido dicho plazo de los tres meses sin que se haya emitido resolución respectiva, se debe entender que la instancia fue resuelta desfavorablemente a los intereses del particular, manifestando desde ese momento la autoridad administrativa su voluntad, surtiendo efectos de acto declarado.
Hay quienes sostienen que la negativa ficta, goza de la naturaleza de una resolución administrativa y debe surtir plenos efectos como tal, si bien en principio representa una ficción legal y una opción, esta corriente sostiene que si el particular opta por tal alternativa, esto es, la de considerar el silencio de la autoridad como una resolución desfavorable a sus intereses, dicha resolución debe surtir plenos efectos al impugnarse ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Dicho en otras palabras, esa ficción no puede quedarse simplemente en ello cuando se impugna, como limitativamente se considera en la primera teoría pues la negativa ficta debe surtir efectos de resolución administrativa, y tan ello es así que la autoridad al contestar la demanda respectiva quedará obligada a cumplir con las formalidades de toda resolución, fundando y motivando la misma.
Por último cabe destacar, que de conformidad con lo planteado con anterioridad, la naturaleza de la negativa ficta, es de carácter procesal, ya que el silencio administrativo nació como un instrumento para hacer viable la defensa procesal del particular frente a la abstención de la autoridad por dictar una resolución a la petición de aquél, no teniendo otra razón de ser, más que hacer accesible a la impartición de justicia por parte del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
4. Configuración de la Negativa Ficta
Elementos para su configuración De conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, precepto que prevé la negativa ficta, los elementos para que ésta se configure, son los siguientes:
- Que exista una instancia o petición formulada a una autoridad fiscal
- Que sobre esa instancia recaiga el silencio de la autoridad (falta de contestación)
- Que el silencio a que se refiere el inciso anterior se prolongue por un plazo que exceda de 3 meses
Cobra aplicación a lo anterior, lo establecido en la tesis 2a./J. 81/2001, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, enero de 2002, página 72, misma que a la letra dispone:
"NEGATIVA FICTA. SE CONFIGURA ANTE LA FALTA DE CONTESTACIÓN, EN UN PLAZO DE TRES MESES, A LA SOLICITUD DE CANCELACIÓN DE FIANZA Y DEL CRÉDITO FISCAL RESPECTIVO FORMULADA A LA AUTORIDAD FISCAL, SIENDO IMPUGNABLE ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. Si del análisis relacionado de los artículos 37, primer párrafo, 210, fracción I y 215 del Código Fiscal de la Federación, así como de las fracciones IV y XV y penúltimo párrafo del diverso numeral 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se desprende que cualquier petición formulada a la autoridad fiscal que no sea contestada en un plazo de tres meses se considerará resuelta de forma negativa y, por ende, que al ser esta materia del conocimiento exclusivo del citado tribunal podrá impugnarse ante él, es indudable que la falta de contestación en el lapso indicado a la solicitud formulada para que cancele una fianza y el crédito fiscal respectivo, configura una negativa ficta que causa agravio al contribuyente, de manera que éste podrá acudir, en defensa de sus intereses, ante el citado órgano jurisdiccional administrativo. Además, a través de la impugnación de esa negativa ficta por el interesado, se podrá obligar a la autoridad a que en la contestación dé a conocer los fundamentos de hecho y de derecho en que sustente aquélla, esto es, si bien es cierto que la facultad de la autoridad hacendaria para cancelar o no aquellos actos es discrecional, también lo es que dicha atribución no es arbitraria, por lo que está sujeta a los requisitos de fundamentación y motivación aludidos; de lo contrario, se llegaría al extremo de dejar en estado de indefensión al particular por el simple hecho de considerar que la autoridad fiscal responsable goza de facultades discrecionales, de manera que ésta debe emitir una resolución en donde se haga del conocimiento del gobernado las causas por las cuales deniega la petición hecha en la solicitud relativa y fundar la facultad discrecional que tenga para no hacerlo."
Efectos de su configuración.
En primer término, la configuración de la negativa ficta produce el efecto de sujetar a juicio a la autoridad administrativa y como consecuencia inmediata la priva de su facultad de decisión en la vía administrativa y provoca la ilegalidad de la resolución expresa que llegare a emitirse con posterioridad, toda vez que se emitió fuera del término de tres meses.
El hecho de que se configure una negativa ficta, no quiere decir que haya nacido a la vida jurídica, pues para ello, es necesario que el particular al cual se le causa agravio con una resolución de ese tipo, promueva ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, juicio contencioso, en contra de esa resolución, pues el elemento esencial para que quede plenamente configurada, lo es, que la misma se impugne por los medios de defensa respectivos.
5. Mecánica Procesal
Plazo de impugnación De conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, una vez que transcurre el plazo de tres meses, sin respuesta por parte de la autoridad, los particulares podrán impugnar la negativa ficta respectiva, o bien esperar la resolución expresa. Esto quiere decir que el particular podrá impugnar en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, siempre y cuando no se le haya notificado al particular la resolución expresa por parte de la autoridad.
El plazo de los tres meses debe computarse a partir de la fecha en que se presentó ante la autoridad fiscal omisa, la instancia cuya resolución negativa se impugna, con absoluta independencia de la fecha en que se conoció la resolución recurrida. Es decir, tratándose básicamente de recursos administrativos (recurso de revocación), el cómputo del plazo para efectos de la configuración de una negativa ficta debe hacerse a partir de la fecha en que se interpuso el recurso respectivo, y no de la fecha en que se notificó o conoció la resolución recurrida mediante el mismo.
En esos mismos términos el plazo a que se refiere el párrafo anterior, se puede suspender, cuando se le requiera al promovente para que cumpla con los requisitos que haya omitido en su instancia o para que proporcione los elementos necesarios para resolverla, computándose nuevamente desde el inicio a partir de la fecha en que el requerimiento haya sido cumplimentado por el particular.
Cabe hacer mención que la impugnación a una resolución de esta naturaleza, no se encuentra sujeta al término de los 45 días al que se refiere el artículo 207 primer párrafo del Código Fiscal de la Federación, término dentro del cual se debe presentar el juicio contencioso administrativo, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, toda vez que dicho término se refiere a las impugnaciones que sobre resoluciones expresas haga la autoridad fiscal.
Demanda, Contestación, Ampliación y Contestación a la Ampliación Una vez configurada la negativa ficta de conformidad con lo establecido en el multicitado artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, el particular podrá promover en cualquier momento el correspondiente juicio contencioso administrativo, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Ahora bien, de conformidad con los artículos 208 y 209 del Código Fiscal de la Federación, se establecen los requisitos que deberá reunir el escrito inicial de demanda y por lo que hace al caso en el que se impugne una resolución negativa ficta, para acreditarla deberá exhibirse una copia de la instancia no resuelta por la autoridad, según lo previene el artículo 209, fracción III del ordenamiento antes citado.
Una vez admitida la demanda, el Magistrado instructor emplazará a las autoridades demandadas, para que éstas produzcan su contestación a la misma, dado que por una presunción legal la instancia no resuelta en forma expresa se presume que lo es en sentido contrario a los intereses del administrado, pero por la propia naturaleza del silencio administrativo se desconocen los motivos y fundamentos de la autoridad, por lo tanto, al momento de la contestación de demanda, deben expresarse los motivos y fundamentos en que se apoya la negativa.
Posteriormente y una vez que sea notificada al actor la contestación de la demanda, éste tiene el derecho de ampliarla, en el término de 20 días, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 210 fracción I del Código Fiscal de la Federación, mediante el escrito correspondiente en el que deberá expresar los agravios que le causen, los motivos y fundamentos expresados como sustento legal de la resolución negativa ficta. Esto resulta lógico, puesto como se dijo en el párrafo que antecede, la autoridad al momento de su contestación fundamenta y motiva su resolución negativa, por lo que es a partir de ese momento en que el particular conoce dichos fundamentos, y en base en ellos podrá combatir jurídicamente la resolución que le fue desfavorable a sus intereses. Como contrapartida a lo anterior, las autoridades demandadas tienen a su vez el término de 20 días para contestar los agravios hechos valer por la actora en contra de los motivos y fundamentos de la negativa ficta impugnada.
Partes en el juicio De conformidad con lo dispuesto en el artículo 198 del Código Fiscal de la Federación, son partes en el juicio contencioso administrativo: el demandante, los demandados; y tienen ese carácter la autoridad que dictó la resolución impugnada, y el particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad administrativa; el titular de la Secretaría de Estado u Organismo descentralizado del que dependa la autoridad que haya emitido la resolución impugnada y, en su caso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público , cuando se controvierta el interés fiscal de la Federación; el tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante.
Respecto al tema que se estudia, las partes en el juicio en contra de una resolución negativa ficta son: la autoridad a la cual se le atribuye el silencio administrativo, y el particular al cual se le deja en estado de incertidumbre jurídica derivada de ese silencio, se considera también autoridad aquella a la que, conforme a disposiciones de carácter interno se otorguen facultades expresas para resolver las instancias de los administrados. Desde luego también debe considerarse como parte el titular de la Secretaría de Estado u Organismo Descentralizado del que corresponda la autoridad a la cual corresponde resolver la instancia administrativa correspondiente.
Según lo manifestado por el autor Iván Rueda del Valle, existen 2 corrientes de opinión, respecto qué autoridad debe comparecer a juicio a fundar y motivar una resolución negativa ficta: la primera de ellas se pronuncia en el sentido de que la única autoridad que puede comparecer a juicio a fundar y motivar la resolución negativa ficta motivo de impugnación, es aquélla a la que se le imputa directamente, y fundamenta su dicho en el párrafo segundo del artículo 215 del Código Fiscal de la Federación, que a la letra dispone: "Artículo 215. En la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada. En caso de resolución negativa ficta, la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma. En la contestación de la demanda o hasta antes del cierre de la instrucción, la autoridad demandada podrá allanarse a las pretensiones del demandante o revocar la resolución impugnada." De lo anterior, se pudiera desprender, que lo lógico sería que la autoridad a la que se le impute directamente una resolución negativa ficta es la que tendría que comparecer a juicio, fundando y motivando la misma, sin embargo existe otra corriente que considera que en términos del artículo 200, párrafos primero y tercero, del ordenamiento legal en cita, quien debe contestar la demanda respectiva fundando y motivando la negativa de referencia, es la unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de la autoridad omisa, en representación de ésta, mismo artículo señala lo siguiente:
"Artículo 200. Ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no procederá la gestión de negocios. Quien promueva a nombre de otra deberá acreditar que la representación le fue otorgada a más tardar, en la fecha de la presentación de la demanda o de la contestación, en su caso. (…) La representación de las autoridades corresponderá a la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica, según lo disponga el Ejecutivo Federal en el reglamento o decreto respectivo; o conforme lo establezcan las disposiciones locales, tratándose de las autoridades de las entidades federativas coordinadas. (…)" Ahora bien existe una tesis de la octava época, febrero de 1992, emitida por el segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que señala que la unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de la autoridad demandada, no puede expresar los motivos y fundamentos que sustenten la negativa ficta, motivo de impugnación, misma tesis a la letra dispone: "NEGATIVA FICTA, FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA, AL CONTESTAR LA DEMANDA. NO PUEDE DARLOS LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ENCARGADA DE LA DEFENSA JURIDICA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA. No es correcto que la unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de la autoridad demandada en el juicio de anulación exprese los motivos y fundamentos que la sustentan, porque, aun cuando es cierto que el artículo 200 del Código Fiscal de la Federación, en la parte que interesa, diga: "La representación de las autoridades corresponderá a la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica según lo disponga el Ejecutivo Federal en el reglamento o decreto respectivo; o conforme lo establezcan las disposiciones locales, tratándose de las autoridades de las entidades federativas coordinadas"; no debe perderse de vista que el diverso artículo 215, en su párrafo segundo, dispone que: "En caso de resolución negativa ficta, la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma". Luego, la unidad encargada de la defensa jurídica de la autoridad demandada sólo se encuentra facultada para ejercer funciones de procuración, pero no para substituir a la autoridad de quien se demanda la citada negativa ficta; y que, por tanto, es la única facultada para justificarla."
De la anterior tesis se desprende que la Administración Local Jurídica, encargada de la defensa jurídica de las autoridades demandas, no puede dentro de sus facultades substituir a la autoridad que se le imputa la negativa ficta, puesto que únicamente tiene facultades de procuración, mas no de substitución. Contrario a este precedente existe otra tesis emitida de la novena época, Septiembre de 1995, por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que tratándose de negativa ficta la contestación de la demanda puede formularse por autoridad omisa, es decir por la encargada de la defensa jurídica o por ambas. Dicha tesis señala lo siguiente:
"NEGATIVA FICTA. LA CONTESTACION A LA DEMANDA DE ANULACION, O A SU AMPLIACION, PUEDE FORMULARSE POR LA AUTORIDAD OMISA, POR LA ENCARGADA DE SU DEFENSA JURIDICA O POR AMBAS. La interpretación armónica de las normas que rigen el contencioso administrativo en el Código Fiscal de la Federación y, en particular, en sus artículos 198, 200, 209, 210, 212, 213, 215 y 216, conduce a establecer que tratándose de la impugnación de una resolución negativa ficta, la contestación a la demanda o a su ampliación, puede producirse válidamente por la propia autoridad que incurrió en la omisión de dar respuesta oportunamente a la instancia del particular, por la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica o por ambas. Lo anterior es así, porque si bien el legislador ha asignado a las autoridades dentro del juicio una representación jurídica, en los términos del artículo 200 del ordenamiento mencionado, no excluyó de los referidos actos procesales la intervención de la autoridad directamente demandada, ni limitó esa representación sólo a los posteriores a ellos. La circunstancia de que sea la unidad administrativa autoridad encargada de la defensa de la autoridad la que produzca la contestación no implica que se sustituya a esta última, pues el representante no obra en nombre propio ni con apoyo en las facultades de que se halla investido, para decidir sobre las cuestiones propuestas en la instancia, sino en función de las que corresponden a la autoridad que debió darle respuesta, es decir, obra en nombre del representado y no en nombre propio. Por la misma razón es inexacto que al producirse la negativa ficta cese la intervención de la autoridad cuya inactividad la generó, para ser sustituida por su representante legal, pues ni se excluye la intervención de aquélla en la ley ni la negativa ficta desaparece con el señalamiento de los hechos y fundamentos legales que la sustentan, pues la negativa ficta y la negativa expresa son resoluciones distintas según lo ha sostenido la actual Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su Jurisprudencia 26/95, cuyo rubro es: "NEGATIVA FICTA Y NEGATIVA EXPRESA EN MATERIA FISCAL, RECAIDAS A LA MISMA PETICION. SON RESOLUCIONES DIVERSAS CON EXISTENCIA PROPIA E INDEPENDIENTE PARA EFECTOS DEL SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO DE NULIDAD".
Con la anterior tesis, se subsana la duda respecto que autoridad es la que debe de comparecer como parte dentro del Juicio Contencioso Administrativo tratándose de resoluciones negativas fictas.
Por último cabe mencionar, que en el capítulo 2.2.1 se señaló, que la expresión "autoridades fiscales" empleada por el legislador en la Ley de Justicia Fiscal de 1936, no debe confundirse con el término "autoridades administrativas", pues aunque las autoridades fiscales tienen ese carácter, no toda autoridad administrativa se considera fiscal, por lo que pudiera entenderse en principio que la resolución negativa ficta, únicamente le es aplicable a las autoridades fiscales, de conformidad con el texto del propio artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, no tendiendo la característica de "parte en el juicio" cualquier otra autoridad que no sea exclusivamente fiscal, al respecto el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, hay establecido en tesis de jurisprudencia que la negativa ficta se configura, no sólo respecto de instancias formuladas a las autoridades fiscales, sino de aquellas hechas valer ante autoridades administrativas, cuyos actos son de la competencia del propio Tribunal, de conformidad con lo establecido en su Ley Orgánica.
Pruebas en el juicio En términos de lo establecido por el Código Fiscal de la Federación, se estima que se podrá ofrecer toda clase de pruebas, con excepción de aquellas que no hubieren sido ofrecidas en la vía administrativa. Debe resaltarse que en el escrito inicial de demanda, por la naturaleza del silencio administrativo, no se pueden ofrecer pruebas distintas de las ofrecidas en la vía administrativa, pero una vez que se lleve a cabo la ampliación de demanda se podrán ofrecer las pruebas tendientes a desvirtuar los motivos y fundamentos expresados en la contestación de demanda.
Efectos que produce la falta de contestación de la demanda Como se expresó anteriormente, en la contestación a la demanda, la autoridad debe expresar los motivos (hechos) y fundamentos (derecho) en que apoya su negativa ficta, con el objeto de evitar que se siga perjudicando la esfera jurídica del particular, por lo que en aquellos casos en que la autoridad no produzca su contestación, resultará válido decretar la nulidad de la resolución negativa ficta para el efecto de que la demandada resuelva lo planteado por el actor en la petición respectiva, pues la omisión en que incurre aquélla, por un lado, imposibilita, sin lugar a dudas, el derecho del actor de ampliar su demanda y, por otro, se avalaría que la autoridad continúe en su incumplimiento a las normas legales. Cobra aplicación a lo anterior, la tesis V-TASR-VI-96, emitida por la Sexta Sala Regional Metropolitana, derivada del juicio resuelto por la Primera Sala Regional del Noreste en diciembre de 2001, visible en la revista del Tribunal Federal de Justicia fiscal y Administrativa, de ese año, página 306, misma que dispone:
"NEGATIVA FICTA.- EFECTOS DE LA.- CUANDO LA AUTORIDAD OMITE DAR LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS EN QUE SE APOYA AQUÉLLA.- Tratándose de la configuración de la negativa ficta, por haber transcurrido el plazo que refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, la autoridad demandada, al contestar la demanda conforme al artículo 215 del Código Fiscal de la Federación, está obligada a expresar los hechos y el derecho en que se apoya la misma. Dicha obligación tiene como fin evitar que la autoridad, con ese silencio, continúe afectando la esfera jurídica del contribuyente, pues al no resolver la petición respectiva, violenta flagrantemente la garantía de seguridad jurídica prevista por el artículo 14 constitucional. En ese sentido, en aquellos casos en que la autoridad no produzca la contestación de demanda, expresando los fundamentos y motivos de la negativa ficta, resulta válido decretar la nulidad de la resolución negativa ficta para el efecto de que la demandada resuelva lo planteado por el actor en la petición respectiva, pues la omisión en que incurre aquélla, por un lado, imposibilita, sin lugar a dudas, el derecho del actor de ampliar su demanda y, por otro, se avalaría que la autoridad continúe en su incumplimiento a las normas antes citadas." (énfasis añadido)
De la tesis antes transcrita, se advierte que la resolución que deberá emitirse cuando una autoridad no produzca su contestación a la demanda, será la nulidad de la resolución, para el efecto de que la autoridad demandada resuelva lo planteado por el actor, es decir el asunto regresa al conocimiento de la propia autoridad, lo que traería consigo la alteración de la forma de configuración de la negativa ficta, que como ya se dijo anteriormente, en primer término produce el efecto de sujetar a juicio a la autoridad administrativa privándola de su facultad de decisión en la vía administrativa, siendo ilegal cualquier resolución expresa que llegase a emitir con posterioridad, en virtud de su extemporaneidad.
Contrario a la tesis anteriormente planteada, existe el criterio de que cuando se demanda la nulidad de una resolución negativa ficta, la autoridad tiene el deber jurídico de proporcionar los motivos y fundamentos de fondo de la controversia en que se apoya dicha resolución al momento de contestar la demanda; por lo que si la autoridad es omisa en cumplir con tal obligación contraviene lo establecido por el artículo 215 del Código Fiscal de la Federación, en la parte que se refiere a que la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya su negativa, por lo que deberá declarase la nulidad de la negativa ficta impugnada, así como de la resolución originalmente recurrida de conformidad con lo establecido en la fracción IV del artículo 238 del código en cita, en virtud de haberse dejado de aplicar las disposiciones debidas.
Dicho criterio fue emitido en la tesis V-TASR-XII-II-234, por la Sala Regional Hidalgo- México, visible en la revista del Tribunal, noviembre de 2002, página 149, que a la letra dispone:
"NEGATIVA FICTA.- PROCEDE DECLARAR SU NULIDAD CON BASE EN LOS AGRAVIOS DEL RECURSO NO RESUELTO SI AL CONTESTAR LA DEMANDA LA AUTORIDAD OMITE PROPORCIONAR LOS MOTIVOS Y FUNDAMENTOS DE FONDO EN QUE SE APOYA LA MISMA.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 del Código Fiscal de la Federación, cuando se demanda la nulidad de una resolución negativa ficta porque la autoridad no resolvió dentro del plazo legal un recurso administrativo, la autoridad tiene el deber jurídico de proporcionar los motivos y fundamentos de fondo de la controversia en que se apoya dicha resolución al momento de contestar la demanda; sin embargo, en caso de que la autoridad omita cumplir con tal obligación, es claro que contraviene el artículo antes mencionado y, por ende, debe declarase la nulidad de la negativa ficta impugnada, así como de la resolución originalmente recurrida conforme al artículo 238, fracción IV del Código Fiscal de la Federación por haberse dejado de aplicar las disposiciones debidas. Lo anterior, sin perjuicio de que la parte actora haya sido omisa en formular su ampliación de demanda, ya que al no haberse proporcionado en la contestación de demanda los motivos y fundamentos de fondo que sustenten la resolución negativa ficta, no existe materia de impugnación sobre la cual pudiese recaer la ampliación de demanda, y, por lo tanto, procede declarar la nulidad de la resolución negativa ficta así como de la recurrida, a partir de los argumentos invocados en el recurso no resuelto y no desvirtuados en el juicio natural por las autoridades enjuiciadas." En esa tesitura, en caso de que la autoridad sea omisa en contestar la demanda de mérito, es dable concluir que la nulidad deberá ser lisa y llana en términos del artículo 238 fracción IV del Código Fiscal de la Federación, pues se dejo de aplicar las disposiciones debidas, (art. 215 C.F.F.) incurriendo en una falta de fundamentación y motivación.
Efectos que produce la falta de ampliación de la demanda Por la propia naturaleza de la figura jurídica que nos encontramos estudiando, en el escrito inicial de demanda, no es posible expresar conceptos de impugnación en contra de la resolución negativa ficta impugnada, con excepción de la falta de fundamentación y motivación, que en ese momento es propia del silencio administrativo. Por tanto según se expresó en el punto anterior, en la contestación de demanda deben expresarse los motivos (hechos) y fundamentos (derecho), para que el demandante en su escrito de ampliación se encuentre en aptitud de expresar los conceptos de impugnación o agravios que le causan los motivos expuestos por la autoridad, de donde se sigue, que si el actor no produce su ampliación a la misma, dado que los actos de las autoridades gozan de presunción de legalidad, los mismos se presumirán válidos, conllevando a reconocer la validez de la negativa ficta impugnada, en términos de lo dispuesto por el artículo 68 del Código Fiscal de la Federación.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis IV-TASR-VII-303, emitida por la Primera Sala Regional del Noroeste, visible en la revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de mayo del 2000, página 224, que a la letra dispone: "NEGATIVA FICTA.- ENTRATÁNDOSE DE TAL FICCIÓN DE LA LEY, CUANDO EL ACTOR NO PRODUCE SU AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA, DEBE DE RECONOCERSE LA VALIDEZ DE LA MISMA.- Entratándose de una resolución negativa ficta, al contestar la demanda la autoridad demandada, la parte actora tiene el derecho expreso de ampliar su demanda inicial (artículo 210 del Código Fiscal de la Federación), resultando ello una decisión que sólo la actora puede tomar o no, siendo potestativo realizar o no la ampliación de demanda correspondiente, pero las consecuencias de su decisión ya no dependen de su voluntad, sino de las reglas que rigen el procedimiento del juicio fiscal, en tales condiciones, si amplía su demanda y desvirtúa los argumentos sostenidos en la contestación, obtendrá la declaración de nulidad de la resolución impugnada; por lo contrario si no produce la ampliación de la demanda inicial, o la misma resulta extemporánea, no podrá desvirtuar lo argumentado en la contestación de la demanda, luego entonces, si la litis cuando se demanda una negativa ficta se compone con la contestación (donde la autoridad fundamenta su negativa); la ampliación a la demanda (donde la enjuiciante controvierte la contestación) y con la contestación a la ampliación; si no existe ampliación es lógico concluir que no existe litis en el juicio que resolver y más aún si en el escrito inicial de demanda no se esbozan razonamientos lógico-jurídicos concretos y específicamente tendientes a debatir la nulidad de la resolución controvertida, concretándose éstos a demostrar únicamente la existencia de la negativa ficta; no restando al juzgador más que reconocer la validez de la resolución de que se trata, al no señalarse aquellos razonamientos lógicos-jurídicos en los que sustenta la nulidad que se solicita, y que permitan pronunciarse al respecto, habida cuenta además que el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, en la parte final de su último párrafo, establece: "(…) No se podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la demanda."
En tales condiciones, la ampliación de demanda, además de ser expresamente un derecho del actor, según lo dispuesto por la fracción I, del artículo 210 del Código Fiscal de la Federación, constituye en conjunto con la contestación a la demanda y la contestación a la ampliación de la demanda, la litis del juicio contencioso administrativo, por lo que a falta de ampliación a la demanda, es lógico concluir que no existe litis en el juicio respectivo, orillando en este caso al Magistrado Instructor a reconocer la validez de la resolución impugnada.
Efectos de la Sentencia Señala el C. Magistrado Sergio Martínez Rosaslanda, que cuando se impugna una resolución que pone fin a una instancia administrativa y se declara la nulidad de dicha resolución, la sentencia correspondiente, invariablemente, debe ser para efectos, mismos que debe precisar la sentencia correspondiente. En los casos en que se impugne una resolución negativa ficta, y se declare la nulidad de la misma, debe ordenarse en la sentencia correspondiente los términos conforme a los cuales debe emitirse una resolución expresa en acatamiento de la sentencia de que se trate. En caso contrario es decir, si no se precisan los efectos de la sentencia, si bien éstos pueden inferirse, la misma habrá incurrido en deficiencia técnica.
Lo anterior nos lleva a deducir, que las sentencias que se emitan respecto a resoluciones negativas fictas, serán siempre para el efecto de que la autoridad a la cual se le atribuye, se pronuncie sobre el fondo de la solicitud, no dando pauta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para resolver sobre el fondo del asunto. Sin embargo de una interpretación armónica de los artículos 37, 210 fracción I, 215 y 237 del Código Fiscal de la Federación, se deduce que al reclamarse la nulidad de una resolución negativa ficta, la sentencia que resuelva el juicio, deberá determinar la legalidad de los motivos y fundamentos que la autoridad expresó en la contestación de la demanda para apoyar su negativa, en función de los conceptos de impugnación expuestos por el actor en la ampliación de la demanda y resolver el fondo de la pretensión planteada ante la autoridad administrativa.
Cobra aplicación a lo anterior, la reciente tesis IV.2o.A.48 A, emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, misma que fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVIII, julio del 2003, página 1157, que dispone lo siguiente:
"NEGATIVA FICTA. LA SENTENCIA QUE DECLARE SU NULIDAD DEBE RESOLVER EL FONDO DE LA PRETENSIÓN, AUN CUANDO SE TRATE DE FACULTADES DISCRECIONALES DE LA AUTORIDAD.- De los artículos 37, 210, fracción I, 215 y 237 del Código Fiscal de la Federación, se deduce que al reclamarse la nulidad de la resolución negativa ficta, la sentencia que dirima el juicio de nulidad debe determinar la legalidad de los motivos y fundamentos que la autoridad expresó en la contestación de la demanda para apoyar su negativa, en función de los conceptos de impugnación expuestos por el actor en la ampliación de la demanda y resolver sobre el fondo de la pretensión planteada ante la autoridad administrativa, sin que proceda que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa declare la nulidad de la resolución para el efecto de que la autoridad se pronuncie sobre la procedencia o no de la solicitud, por tratarse de facultades discrecionales, pues el propósito de la resolución negativa ficta es resolver la situación de incertidumbre jurídica provocada por la falta de respuesta de la autoridad, objetivo que no se alcanzaría si concluido el juicio se devolviera la solicitud, petición o instancia del particular para su resolución por las autoridades fiscales, quienes pudieron hacer uso de sus facultades al presentárseles la solicitud aludida y al contestar la demanda dentro del juicio." (énfasis añadido)
De lo anterior, se desprende que al momento de emitirse sentencia, la sala conocedora del asunto, deberá estudiar la legalidad de los motivos y fundamentos que se expresaron en la contestación, en relación con los agravios hechos vales por el actor, para poder resolver sobre el fondo de la pretensión planteada ante la autoridad administrativa. Sin que se proceda a pronunciarse en el sentido de declarar la nulidad para efectos, pues el propósito de la resolución negativa ficta, es el resolver la situación de incertidumbre jurídica provocada por la falta de respuesta de la autoridad, objetivo que no se alcanzaría si terminado el juicio se devolviera a la autoridad la solicitud, petición o instancia para que lo resolviera.
Fundamento legal La garantía constitucional que establece nuestra Carta Magna, en el artículo 8º, es la conocida con el nombre de "derecho de petición", misma que a la letra dispone: "Artículo 8.- Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario." La existencia de este principio constitucional significa, como lo señala el jurista Ignacio Burgoa en su texto Garantía Individuales, la exigencia jurídica y social en un régimen de legalidad, que permite al gobernado reclamar o solicitar, ante la autoridad, algún derecho vulnerable o el ejercitar el derecho que la ley le otorga, así al particular puede, ante la autoridad, por virtud de esta garantía, exigir las prestaciones omitidas por aquélla o violadas o a reparar el daño producido.
Esta potestad del gobernado le faculta para ocurrir ante cualquier autoridad, formulando una solicitud o instancia escrita, que pueda ser de cualquier índole, sea inconformándose, impugnando o aclarando, o una simple petición administrativa como el otorgamiento de un permiso, de una licencia, de una autorización, etc. Incluyendo la formulación de consultas a la cual, la autoridad tiene la obligación de darle respuesta por escrito lo que no quiere decir que se resuelva de conformidad con la petición planteada por el particular si no que sólo basta contestar la instancia en torno al parecer de la autoridad acerca de la propia instancia, la cual tiene como condición que se apegue a derecho.
De esa forma la autoridad cumple, con la garantía en análisis, con solo contestar la solicitud elaborada por el gobernado, y éste tiene el derecho de impugnarla si no se encuentra ajustada a derecho.
La contestación de la autoridad deber ser en breve término, mismo que no ha sido delimitado cronológicamente por la propia Constitución. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que se viola el derecho de petición si no se da respuesta en un término de cuatro meses a la petición elaborada por el particular, aunque ha señalado como breve término aquél en que racionalmente pueda conocerse una petición y acordarse y ha fijado como tal en unos casos el término de cinco días y otros el de diez días.
Diferencias con la Negativa Ficta La negativa ficta, tiene su origen en el derecho de petición, a su vez ésta opera tratándose de instancias formuladas en materia fiscal y en otras en materia administrativa, en cambio la violación al derecho de petición puede reclamarse de cualquier instancia y respecto a cualquier autoridad. En esa tesitura hay que considerar que la figura de la negativa ficta en materia fiscal, no coarta el derecho de los particulares para acudir al juicio de amparo, por considerar violado el derecho de petición, sino que los mismos podrán optar por 2 opciones ante una negativa como la que se estudia en el presente caso, la primera sería interponer demanda de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y la segunda, se podrá optar por interponer juicio de amparo indirecto, mismo que será presentado ante el Juez de Distrito que corresponda.
El término para la procedencia de la negativa ficta, como se señaló anteriormente, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, es de tres meses desde que se promovió la petición, sin embargo cuando se considere violado el derecho de petición se deja al arbitrio del particular la consideración de un tiempo razonable para que la autoridad le resuelva la instancia planteada, de lo contrario transcurrido dicho término razonable podría perfectamente acudir a juicio de amparo, por considerar violado su derecho de petición, esto con fundamento en el artículo 8º constitucional al referirse que a toda petición, la autoridad deberá de emitir un acuerdo escrito, mismo que tiene obligación de dárselo a conocer al particular en un breve término.
Ahora bien, planteando la opción de promover amparo indirecto contra una negativa ficta, de concederse el mismo, no tendría mas objeto que el de obligar a la autoridad responsable a dictar la resolución respectiva pudiéndolo hacer en cualquier sentido según sus consideraciones, el efecto del amparo, no sería otro mas que el de hacer respetar a dicha autoridad la garantía individual violada, ordenándole a resolver la instancia, el Juez de distrito no podrá entrar de ninguna manera al estudio del fondo del asunto, ni obligar a la autoridad a que se pronuncie en determinado sentido.
Por otra parte, si se promueve Juicio Contencioso, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, toda vez que como se dijo anteriormente la negativa ficta consiste en una resolución adversa a los intereses del particular, una vez que se considere integrada la litis con la demanda, contestación a la demanda, ampliación y contestación a la ampliación, la Sala conocedora del asunto, dictará su sentencia respectiva, declarando la nulidad o validez de la resolución negativa ficta impugnada, debiendo dicha sentencia siempre resolver en cuanto al fondo del asunto, esto es, en forma definitiva tal y como se mencionó en el punto 5.7 del presente trabajo, al hablar sobre los efectos de la sentencia. La ventaja que representa la impugnación de una negativa ficta, en relación con la interposición del amparo por violación al derecho de petición, es que en el primer caso, el asunto quedará resuelto en cuanto al fondo, en el mismo juicio seguido ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y en cambio, en caso de concederse el amparo por violación a la garantía mencionada, el único objeto será el de provocar la resolución correspondiente por parte de la autoridad a la que se le impute la negativa, pudiendo ser desfavorable aún a los intereses del particular.
Sirve de apoyo a las anteriores consideraciones, la tesis de la Séptima Época, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación, página 179, misma que dispone:
NEGATIVA FICTA, SU DIFERENCIA FRENTE AL DERECHO DE PETICION EN LAS SENTENCIAS DICTADAS POR EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION. La institución de la negativa ficta que establece el artículo 92 del Código Fiscal de la Federación, no tiene como finalidad obligar a la autoridad omisa a resolver en forma expresa en una segunda oportunidad, por lo que una vez configurada, la Sala correspondiente del Tribunal Fiscal debe avocarse a resolver el fondo del asunto, declarando en su caso lisa y llanamente la validez y nulidad de esa resolución ficta y no dar a las autoridades demandadas una nueva ocasión para contestar ahora en forma expresa, pues esta figura jurídica no resulta idéntica al derecho de petición establecido por el artículo 8o. constitucional.
7. Afirmativa Ficta, Confirmación Ficta ó Positiva Ficta
Cualquiera que sea su denominación de las mencionadas constituirán sinónimos, ahora bien, por encontrarnos estudiando el tema de la negativa ficta, utilizaremos su sentido contrario, es decir el de positiva ficta, que no es otra cosa más que "la decisión normativa de carácter administrativo por la cual todas las peticiones por escrito de los ciudadanos, usuarios, empresas o entidades que se hagan a la autoridad pública, si no se contestan en el plazo que marca la ley o las disposiciones administrativas se consideran aceptadas, bastando para ello conservar la copia del acuse de la solicitud realizada ante la instancia competente."
Lo anterior significa que la falta de respuesta por parte de la autoridad, una vez transcurrido el plazo legal, dentro del cual debió resolver una instancia formalmente presentada ante ella por un particular, ya no debe ser interpretada por éste como una resolución adversa a sus intereses, sino por el contrario, como una resolución que le es favorable.
La positiva ficta, constituye otro sentido que puede asumir la resolución implícita, nada tiene que ver con las causas históricas que dieron origen a la negativa ficta, y por ende no se haya vinculada con la necesidad de posibilitar el acceso a los medios impugnativos de la conducta administrativa. Esta figura como técnica jurídica se vincula más a la función autorizatoria o permisiva de la autoridad administrativa, otorgando permisos, autorizaciones o licencias.
De acuerdo con lo que establece el autor Jiménez González, la resolución positiva ficta, sí produce consecuencias jurídicas de una auténtica resolución, por lo que no puede ser revocada mediante resolución expresa denegatoria de fecha posterior a la de su configuración.
En nuestro país, esta figura no ha sido plenamente adoptada por las legislaciones vigentes, por ejemplo, en materia fiscal específicamente en la Ley Aduanera, se señala muy someramente tal resolución, respecto a las consultas que se planteen a la autoridad aduanera sobre el régimen arancelario que deba aplicarse, así lo dispone el artículo 48 de la Ley Aduanera, que a la letra dispone:
"Artículo 48. Para resolver las consultas que presenten los importadores, exportadores y agentes o apoderados aduanales sobre la correcta clasificación arancelaria a que se refiere el artículo 47 de esta ley, las autoridades aduaneras podrán apoyarse en los dictámenes técnicos del Consejo de Clasificación Arancelaria, el cual estará integrado por los peritos que propongan las confederaciones, cámaras, asociaciones e instituciones académicas. (…)
Las resoluciones deberán dictarse en un plazo que no excederá de cuatro meses contados a partir de la fecha de su recepción. Transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución que corresponda, se entenderá que la fracción arancelaria señalada como aplicable por el interesado es la correcta. En caso que se requiera al promovente para que cumpla los requisitos omitidos o proporcione elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido. (…)" (énfasis añadido) De lo anterior, se advierte que la Ley Aduanera, contempla la posibilidad de configuración del silencio administrativo con sentido estimatorio al consultante cuando la misma no hubiese dado respuesta en un plazo de cuatro meses a la consulta que se le hubiere planteado sobre la clasificación arancelaria en la que el peticionario entre diversas alternativas sostiene que una es la aplicable a la especie. En el supuesto del silencio, dice el legislador, podrá entender el peticionario que le es aplicable la clasificación arancelaria por él invocada, así lo manifiesta el artículo 59 del Reglamento de la Ley Aduanera, que establece:
"Artículo 59. Para efectos del párrafo tercero del artículo 48 de la ley, se entenderá que la clasificación arancelaria correctamente practicada, es aquella que el interesado hubiera manifestado como correcta en la consulta formulada a la autoridad aduanera."
La resolución positiva ficta tiene como se dijo en un principio, origen, naturaleza jurídica y propósitos distintos a la negativa ficta. En el caso de esta última, no existe en principio resolución para todos los efectos jurídicos, sino que la presunción respecto a su existencia opera solo para posibilitar al gobernado para que esté en aptitud de acceder a la vía de impugnación y se le de a conocer los fundamentos y motivos en los cuales basó la autoridad su negativa.
Por su parte la resolución positiva ficta, existe para todos los efectos como una auténtica resolución, esto significa que una vez que se configure, se generan nuevos derechos a favor del particular y se producen todos los efectos jurídicos de una resolución, por lo que si la autoridad desea modificarla, solamente será posible mediante sentencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, una vez agotado el juicio correspondiente en donde la parte demandada, haya sido el particular. Así lo dispone el párrafo cuarto del artículo 48 de la Ley Aduanera, arriba citado.
"Artículo 48.- (…) La secretaría podrá demandar ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la nulidad de la clasificación arancelaria favorable a un particular que resulte cuando transcurra el plazo a que se refiere el párrafo anterior sin que se notifique la resolución que corresponda y dicha clasificación ilegalmente lo favorezca. (…)"
Para robustecer lo anterior, resulta aplicable la jurisprudencia por contradicción de tesis, número 23 del 2000, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, marzo de 2000, página 181, que dispone: "CONSULTA ADUANAL. CONSTITUYE RESOLUCIÓN FAVORABLE AL PARTICULAR. Las autoridades aduanales están impedidas legalmente para revocar por sí y ante sí las resoluciones favorables a los particulares emitidas con motivo de consultas que sobre la correcta clasificación arancelaria les hayan formulado los particulares, pues en este caso deben acudir ante el Tribunal Fiscal de la Federación en juicio de nulidad. Y si bien debe estimarse que existe independencia de los pedimentos de importación posteriores a la emisión de la resolución de la consulta, lo cierto es que en términos de los artículos 48 de la Ley Aduanera vigente en el año de mil novecientos noventa y seis y 34 del Código Fiscal de la Federación, constituyen resoluciones favorables al particular, que acorde al artículo 36 de la legislación citada en último término sólo pueden ser modificadas a través de la resolución que dicte el Tribunal Fiscal de la Federación."
En esa tesitura, si la autoridad aduanera considera que tiene elementos para sostener que en la especie le es aplicable un régimen distinto, no podrá modificar, mucho menos revocar la resolución positiva ficta, sino que la única vía para conseguir tales propósitos será plantear juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en la que como se dijo anteriormente la parte demandada será el particular.
Por último habría que señalar que en La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, también se encuentra regulada la figura de la resolución positiva ficta, pues en su artículo 2º la define como "la figura jurídica por virtud de la cual , ante la omisión de la autoridad de emitir una resolución de manera expresa, dentro de los plazos previstos por esta ley o los ordenamientos jurídicos aplicables al caso concreto, se entiende que resuelve lo solicitado por el particular , en sentido afirmativo".
Cabe señalar que esta ley, es aplicable en la regulación de los actos y procedimientos de la Administración Pública del Distrito Federal, y en el caso de la Administración Publica Paraestatal de la entidad, sólo será aplicable cuando se trate de actos de autoridad provenientes de organismos descentralizados que afecten la esfera jurídica de los particulares, quedando excluidas de la aplicación de dicha ley, las materias de carácter financiero, fiscal, seguridad pública, electoral, participación ciudadana, notariado y justicia cívica, así como las actuaciones del Ministerio Público, de la Contraloría General y Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.
Autor:
Lic. Rodrigo A. Bonilla Rdz.