Política Educacional

2. Hacia una definición de Política Educativa
3. Modelo Integrado
4. El accionar del Estado en el proceso de RE
5. Principales problemas que enfrenta la RE
6. Ajustes de la política educacional
7. Bibliografía

Introducción

La Política Educativa Latinoamericana tiene como punto de partida los lineamientos y acuerdos emanados de los Foros Internacionales en materia educativa organizados por la ONU, UNICEF, UNESCO, OEI. Banco Mundial y otras entidades relacionadas, es así como surge la Declaración de México del año 1981 que nos describe en forma fría y objetiva una realidad educacional de carencias que tiene como variables descriptoras significativas las siguientes: Baja escolaridad, elevada tasa de analfabetismo adulto, crecido índice de deserción en los primeros años, sistemas y contenidos inadecuados para la población destinataria, desajuste en la relación educación / trabajo, desarticulación de la educación con el desarrollo económico, social y cultural, deficiente organización y administración de los sistemas educativos entre otras, radiografía de la cual no estabamos exentos.

Posteriormente, en la Declaración de Quito se propone en forma prioritaria mejorar la calidad y la eficiencia de los sistemas educativos por medio de la realización de las reformas necesarias con la finalidad de asegurar la escolaridad mínima y bajar notoriamente la tasa de analfabetismo en la región, simultáneamente se dan los lineamientos que definirían una formación integral y permanente del hombre poniendo en el tapete el tema de igualdad de oportunidades de la mujer, entre otros importantísimos temas.

En 1990 Tailandia fue sede de la Conferencia Mundial De Educación Para Todos (EPT) 1990-2000 que, en general, propuso una educación universal de calidad y, en particular, los énfasis se centraron en la primera infancia, la educación primaria no restrictiva, el aprendizaje, el analfabetismo adolescente y adulto, la ampliación de la permanencia escolar básica, la capacitación y el polo valórico centrado en la importancia de la familia para el desarrollo social. Estos temas se desarrollan con mayor o menor intensidad en la región, en nuestro país da inicio a una Reforma Educacional (RE) que ya venía prefigurándose.

Senegal en el año 2000 fue el país sede del Foro Mundial Sobre Educación 2000-2015 reunión en la que se evaluó la propuesta de Jomtien, evaluación que dejó en claro mas estancamientos que avances, por tanto, el programa EPT propuesto mantiene plena vigencia y también su reimplementación, merece destacarse que el factor diferencial radica en el nuevo impulso que se pone en mejorar los aspectos cualitativos de la educación para conseguir resultados de aprendizajes reconocidos y mensurables en lectura, escritura, aritmética y competencias prácticas esenciales.

Son estas macro políticas las que definen y diseñan las políticas regionales y nacionales, nuestra actual política educacional y consecuente RE es fruto de estas directrices.

Hacia una definición de Política Educativa

• La Política Educativa posee múltiples actores y complejos interlocutores;
• Es fundamental definir puntos de partida (realidad actual, diagnósticos y consultas) y puntos de llegada (visión de futuro, proyecciones y metas).
• Es imprescindible mantener una tensión comparativa de referentes, detrás, en medio y delante de los logros como país.
• Es imperioso debatir y discutir en diferentes niveles sociales, económicos y culturales acerca de los temas educativos.
• No puede existir una Política Educativa sin una polifacética base de datos y sin información que sea pertinente y oportuna.
• La Política Educativa -en tanto consenso- debe ir más allá de los intereses ideológicos, partidistas y economicistas de los grupos políticos y de presión que operan en una sociedad. La Política Educativa emerge de una concepción de poder, pero de un poder consultado, consensuado y con disensos administrados. "La Reforma ha sido diseñada e implementada a través del Ministerio de Educación y sobre la base de un amplio consenso nacional acerca de la prioridad del sector, en el marco de un sistema descentralizado e incorporando a los diversos actores educativos". Es fundamental diseñar la Política Educativa junto a los principales actores con interés vertido en la educación.

Si tomamos en consideración los tres últimos ítem de la definición precedente podemos afirmar que la política educacional aplicada en la década del noventa ha estado orientada sobre un acuerdo político que trasciende a la Concertación de Partidos por la Democracia, y se ha concretado en la asignación a educación como la primera prioridad.

Algunos principios que orientan la política educacional implementada en la década del 90:

• Políticas centradas en la calidad
• Políticas centradas en la equidad
• Políticas centradas en las escuelas
• Políticas abiertas a la iniciativa de los actores
• Políticas abiertas a la sociedad
• Políticas de cambio incremental
• Políticas de Estado

"La Reforma se caracteriza por ser gradual e incremental, existiendo una concepción de transformación y adecuación de los sistemas educativos a las cambiantes condiciones de la sociedad. En el contexto de un sistema descentralizado, esta Reforma se expresa en múltiples estrategias y su avance depende, entre muchos factores, de las capacidades crecientes que desarrollen sus actores para llevarla a cabo".

Modelo Integrado

En mi opinión, es difícil aplicar sólo un modelo de "hechuras de políticas" por tanto, dada la importancia de los politólogos o cientistas políticos revisados llamaré al compendio de sus enfoques Modelo Integrado que no sólo es más complejo, sino que además, para su comprensión, está representado en un ciclo, cuyo punto de partida son los beneficiarios del sistema educativo: alumnos, padres y madres, los actores del entramado educativo: docentes, universidades, técnicos y directores y quienes tienen intereses invertidos en el tema educativo: fundaciones, corporaciones, investigadores, empleadores, este juego de interacciones develan un proceso lógico que hace válida y confiable la política educativa en proceso, y programáticamente su punto de retorno consiste en regresar directamente a los beneficiarios, actores e instancias con interés vertido en el proceso, el producto de la política, sus acciones y estrategias. En este sentido, y siendo esto así, estamos ante un modelo dinámico, dialéctico e integral, con un devenir de producción de políticas respaldado en la realidad, en las necesidades, en los problemas y sobre todo en el contraste de priorizar la oferta posible frente a la demanda; como lo expresaría Wildawsky "hacer posible lo necesario".

La implementación de las políticas educacionales diseñadas y definidas por los analistas para nuestra realidad y sus características diferenciales con el contexto latinoamericano deben tomar en cuenta tanto la estructura del sistema escolar como los objetivos de la EPT.

En el terreno práctico los postulados de Lindblom están presentes a lo largo de todo el proceso de RE, puesto que -con diferentes intensidades- en el terreno de los beneficiarios, actores e inversores -con vistas a minimizar los errores y catástrofes- se han hecho correcciones a la última política en curso debido a que la estructura gubernamental de abierta competencia de ideas e intereses lo permite y lo legitima.

Para entender a Wildawsky tomemos como referencia el siguiente resumen de las políticas educacionales aplicadas en Chile en el periodo 1990-1998 como los correspondientes ámbitos afectados:

• Programas de Mejoramiento e Innovación Pedagógica
• Renovación Curricular
• Desarrollo Profesional Docente
• Jornada Escolar Completa

Los postulados de este autor encuentran su concreción tanto en la puesta en marcha en etapas cronológicamente diferenciadas de los objetivos deseados en función a los logros alcanzados con los recursos disponibles, como las formulaciones de los problemas a resolver en las sucesivas etapas, formulaciones que pasan a ser pseudoproblemas pues ya tienen por los estudios y análisis previos realizados sus correspondientes soluciones.

Los planteamientos de Majone se ven reflejados en la responsabilidad que le cabe a los actores políticos a lo largo de todo el proceso de implementación, las etapas de acción y los estudios de impacto, en razón de que en cada momento deben estar persuadiendo y logrando consensos que devendrán en una política real.

Las bases de los acuerdos nacionales están señaladas en diversos documentos y acuerdos legislativos, siendo el más destacado el Informe de la Comisión de Modernización de la Educación Chilena, conformada por representantes de los diversos estamentos de la sociedad en 1994 que define las orientaciones y propuestas frente a los desafíos educacionales:

El accionar del Estado en el proceso de RE

Previo a entregar los lineamientos del accionar del aparato estatal hay que tener en cuenta que la política educacional de los años noventa, con dos excepciones, el Estatuto Docente del año 1991, y el Padem del año 1995, no se ha ocupado de cambiar el marco jurídico institucional en el que opera la educación.

En la práctica en accionar del Estado se expresa en:

• Entregar un marco de regulaciones sobre la base de normas, pero también mediante la provisión de información y de resultados de evaluaciones.
• La acción de supervisión y apoyo directo del Mineduc, focalizada en las poblaciones de más riesgo educativo; lo que permite superar situaciones que atentan contra la equidad y la compensación de las desigualdades que pueda crear la descentralización.
• La provisión de incentivos para que los diversos actores del sistema: Docentes, comunidades escolares, empresas, dispensen su creatividad y energía en la construcción de una educación de creciente calidad.
• La generación de condiciones para la cooperación horizontal entre actores mediante la organización y el incentivo a sistema de redes de ayuda.

Principales problemas que enfrenta la RE

Con relación a los centramientos políticos de equidad y calidad educativa es fácil comprobar que los avances cualitativos son superiores a los avances equitativos en muchos y variados aspectos, por ejemplo, los avances cualitativos se seguirán produciendo en muchas unidades educativas, pero es dable visualizar también que un elevado número de los establecimientos que atienden a la población más vulnerable seguirán obteniendo resultados comparativamente bajos.

El marco jurídico y administrativo de la educación es deficiente e impide la real concreción del principio de discriminación positiva pues siguen existiendo denuncias de conductas que atentan contra el derecho a la educación de los niños: expulsiones, suspensión de la matrícula por causas no claras, segregación de los alumnos más pobres, más hiperkinéticos o de aprendizaje más lento.

En los hechos, la equitatividad no está realizada pues los sectores de escasos recursos siguen discriminados del conjunto total de avance de la RE, esto se advierte en los retrasos de implementación de la RE en la Educación de adultos y de jóvenes adultos. También se ven notorias desigualdades con relación a la Educación Rural, escuelas que no completan octavo año, falta de recursos, de internados, entre otras deudas de la RE, con el riesgo de una deserción temprana del sistema, a esto se añade la falta de apoyo y cobertura en educación parvularia.

Otro tema deficitario es la educación multiétnica pues sólo en 1996 se creó un programa de educación intercultural bilingüe que se puso en marcha en octubre como un programa piloto.

Otro problema que retrasó la implementación y/o consolidación -según sean los sectores considerados- de la RE fue el hecho de destinar un elevado porcentaje de los fondos provenientes de subvenciones durante el bienio 96-97 a sueldos de los profesores, con muchos de los sostenedores municipales gastando cifras superiores al total de sus ingresos por subvención.

Un último problema tiene que ver -en modo directo- con la gestión de la educación, la descentralización involucró la participación de los municipios en la administración de la educación, no obstante, la forma actual de los procesos de gestión municipal de la educación requieren de una revisión profunda que considere los aspectos de control y cambio organizacional, tarea que permanece en el futuro.

Ajustes de la política educacional

En el ámbito jurídico es conveniente generar las condiciones que permitan cautelar mejor el derecho de todos a la educación.

Revisar su financiamiento para el logro de una mayor equidad y transparencia en la utilización de los recursos públicos destinados a educación.

Evaluar la gestión municipal y adecuar mejor la estructura y funcionamiento del Ministerio de Educación a los requerimientos de la actual RE.

Se ve con mucha nitidez en la educación chilena un conjunto grave de comportamientos de segregación escolar que se contradicen con la concepción de la educación como un servicio de carácter público cuyo objetivo es asegurar la igualdad de oportunidades. Como ejemplos concretos de irregularidades presentes en el sistema tenemos: La selección de alumnos y la negación de matrícula a los que no cumplen con las condiciones de ingreso fijadas por el establecimiento, ya es una práctica considerada normal y aceptada, amen de lo anterior, se dan también un conjunto de conductas discriminatorias para los que ya están en los establecimientos, como la frecuente cancelación de matrícula o expulsión por "bajo rendimiento académico", o por "fallas de conducta", que van desde niños más inquietos que el promedio a adolescentes embarazadas.

Estas arbitrariedades se generan porque no existe en Chile un marco legal que defina con claridad el alcance del derecho de todos a una educación de calidad y entregue al Estado las herramientas indispensables para cumplir un rol efectivo en la cautela de esos derechos. Tema a ser considerado en un ajuste de la política educacional vigente.

Manteniendo una gestión descentralizada y participativa de la educación es preciso examinar nuevas formas de gestión posibles, por ejemplo: asociaciones intermunicipales, participación de gobiernos regionales en la gestión y varias otras que es urgente analizar.

"De igual forma requiere revisión la actual modalidad de financiamiento de la educación vía subvención. Si la subvención por alumno atendido, esto es financiar la demanda por educación y no la oferta, posee ventajas como incentivar la asistencia a clases y permitir a las familias la elección de los establecimientos para sus hijos; posee también límites que es preciso abordar. Entre estos está el reconocimiento que los costos asociados a una educación de calidad son superiores cuando se trata de sectores en condiciones de riesgo social y educativo, la extensión del mecanismo a modalidades del sistema en la que la asistencia a clases no tiene tanta importancia (por ejemplo, educación de adultos), o donde la elección de escuela no es posible (por ejemplo, comunidades rurales). Adicionalmente es preciso revisar la filosofía subyacente a la actual modalidad de subvención, la que impide un control serio de los recursos públicos que se destinan a educación.

También requiere revisión el sistema de financiamiento compartido, el incentivar a las familias a aportar en forma directa recursos a la educación, si bien incrementa sus recursos, puede estar contribuyendo también a fomentar la segmentación del sistema y la segregación educativa según criterios socioeconómicos con consecuencias negativas tanto en lo social como en lo pedagógico.

Respecto de la incorporación de los profesores a los procesos de reforma, hay que señalar que no se ha generado un discurso que incorpore a profesores y profesoras como actores protagonistas de estos cambios.

En efecto, pese a que muchos docentes están participando en forma activa en los diversos programas en curso, muchas veces ellos no se sienten actores de una "reforma nacional", que trasciende los límites de cada establecimiento y que le otorga un sentido único y común a las distintas acciones. Más aún, pese a que la situación laboral y salarial de los docentes ha mejorado persistentemente desde 1991 a la fecha, una parte significativa del magisterio mantiene una disposición socio-afectiva de desánimo y de carencia de perspectivas. Una explicación posible de esta conducta es la inexistencia de instancias permanentes de participación a nivel de diseño y evaluación de las políticas públicas, así como la carencia de una perspectiva de mediano plazo sobre la situación laboral y el mejoramiento salarial, que permita superar la inseguridad, quebrar una tendencia de autodescalificación e interpretar lo logrado en el marco de una redefinición y valoración de la profesión docente".

"Algunas de las principales tensiones que el proceso de reforma enfrenta en la presenta etapa:

Problemas de asincronía entre distintos ámbitos de intervención de las políticas. Las distintas iniciativas impactan a escuelas y liceos, pero en forma paralela, con mucho menos sinergia de la planteada en los diseños, y con áreas importantes que aún no han sido abordadas. Destacan la asincronía entre: la normativa que rige al sistema escolar y los principios curriculares, pedagógicos y evaluativos que empujan los programas de cambio del Mineduc; la consistencia, grado de preparación y recursos invertidos en llegar a las escuelas y liceos a través de los programas de mejoramiento, y el retraso en la modernización de la gestión del sector; el avance pedagógico de las escuelas y liceos, y el atraso comparado de la formación inicial de docentes; la centralidad que en las nuevas funciones del Mineduc ocupa un sistema de evaluación, y el aislamiento relativo del sistema vigente de medición de la calidad de la educación respecto al resto de las políticas (así como su falta de desarrollo: sólo mide resultados de aprendizaje de los alumnos, no evalúa procesos, ni instituciones, ni programas, ni personal).

Sobrecarga de la agenda de cambios: si se distingue entre tiempo político, tiempo técnico, tiempo de la burocracia y el tiempo pedagógico o de los docentes (Braslavski, 1996) el de mayores requerimientos es el último. Lógicas políticas y técnicas han determinado el ritmo de los cambios y la agregación de intervenciones examinada. Desde la perspectiva de los profesores, sin embargo, la velocidad de estos cambios no ha tenido tiempo para la apropiación real de las operaciones y significados de las nuevas prácticas que promueven las políticas."

BIBLIOGRAFIA

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Autor:

Patricio Casanueva Sáez

Profesor de Psicología y Filosofía

Licenciado en Filosofía Mención Lógica Matemática

Universidad de Concepción. Concepción. Chile

© Magister en Educación, Universidad La República. Santiago. Chile