La vida y la actividad de la Orden están regidas por la Carta Constitucional y por el Código. Los asuntos jurídicos que interesen a la Orden son considerados por un órgano técnico-consultivo, llamado Consejo Jurídico, cuyos miembros son designados por el Gran Maestre, oído el Soberano Consejo.
El Capítulo General ha instituido, desde 1997, un organismo consultivo del Soberano Consejo, que es el Consejo de Gobierno.
La Orden tiene sus propios Tribunales de Primera Instancia y de Apelación. Las apelaciones contra las sentencias de segundo grado de los Tribunales de la Orden pueden presentarse ante el Tribunal de Casación del Estado de la Ciudad del Vaticano, que en dichos casos actúa por delegación de la Orden y hace las veces de Tribunal Supremo.
La Orden mantiene relaciones diplomáticas, según el Derecho Público Internacional, con la Santa Sede y con 90 países de Europa, América, Asia, Africa y Oceanía. La Orden mantiene relaciones oficiales, con intercambio de Embajadores, con la Federación Rusa, acredita asimismo Representantes o Delegados en Bélgica, Francia, Luxemburgo, Principado de Mónaco, Alemania y Confederación Helvética así como ante el Consejo de Europa y la Comisión de la Unión Europea. A partir de 1994 la Orden es Observador Permanente ante las Naciones Unidas y en dicha calidad mantiene Delegaciones Permanentes ante las Organizaciones Internacionales con sede en Nueva York, Ginebra, París, Roma y Viena.
III. El status de la Orden en el Derecho Internacional
La Orden de Malta se presenta con una plena personalidad de derecho internacional. Esta personalidad se comprueba por la existencia de un derecho de legación activa y pasiva, del jus contrahendi, del derecho de emitir pasaportes, de las prerrogativas e inmunidades de las que goza el Gran Maestre y los órganos de representación externa, por la existencia de una organización interna que da vida a personas jurídicas reconocidas a la par de las personas jurídicas extranjeras, por la existencia de una jurisdicción propia alternativa a la territorial o de pertenencia y por el poder de conferir condecoraciones.
La Orden ocupa su propio puesto en el ámbito de la comunidad internacional no distinto al de otros Entes, contribuyendo como ellos a formar reglas consuetudinarias —cuyo monopolio no es mantenido por los Estados— aunque, desde un punto de vista exclusivamente cuantitativo, en medida reducida.
IV. La Naturaleza jurídica de la Orden
La Orden, en su plurisecular vida, se presenta como independiente de cualquier Estado. No es una organización ni una institución intergubernamental. Ha afirmado, en las Constituciones que se han producido en el tiempo, su propia cualidad soberana, afirmación de gran importancia para evaluar la independencia del sistema.
La comunidad internacional, a través del comportamiento de sus miembros, ha reconocido su derecho de legación activa y pasiva. Pocas dudas se presentan en el periodo anterior a 1798, cuando la Orden ejercía la soberanía territorial en Malta e islas vecinas. El problema se presenta en el siglo XIX, la etapa más difícil para la posición internacional de la Orden, dada la vacante del Gran Magisterio (1805-1879), durante la cual fue regida por Lugartenientes Generales.
Sin embargo, el estudio de las relaciones internacionales en ese periodo demuestra que la pérdida de la posesión del archipiélago maltés no afectó el derecho de legación activa y pasiva correspondiente a la Orden, lo cual es jurídicamente relevante a los fines de comprobar la absoluta continuidad de su status internacional, independientemente de la posesión territorial de la isla de Malta.
Se puede afirmar que existe una continuidad entre la Orden como se estructura actualmente y como es reconocida por la Comunidad Internacional y la Orden como era al momento de ejercer poderes derivados de la soberanía territorial. Las únicas diferencias, obviamente, son la ausencia de territorio y de ciudadanos no institucionalizados; pero al respecto se debe reiterar que esta condición no constituye una limitación de las características peculiares de la Orden, tal como nació y se ha desarrollado en el tiempo, porque el ejercicio de la soberanía territorial no constituía, como tampoco lo constituye hoy, uno de los fines de la Orden, que no ha tenido necesidad de una base territorial para ejercer su soberanía. Ese ejercicio fue un medio para conseguir sus objetivos, de naturaleza altamente espiritual.
No obstante, es innegable que la ausencia de territorio priva a la Orden de cierta independencia. Esta peculiar situación puede explicar la gradualidad con la cual los Estados acceden al reconocimiento diplomático, gradualidad que es la misma manifestada con relación a los Estados de reciente creación o no muy estables todavía, pero ello no tiene ningún peso a los fines de encuadrar la naturaleza jurídica de la Orden, a menos que se quiera atribuir al elemento territorial un peso condicionante que ya no posee o que no se quiera ver la importancia del reconocimiento por parte de los Estados.
Vale la pena preguntarse, como puede justificarse la continuidad de relaciones en el ámbito internacional y diplomático —en el siglo XIX— desde el momento en que la Comunidad Internacional no conocía para la época otros Entes soberanos distintos de los Estados y, por otra parte, la misma doctrina internacional excluía la existencia de ordenamientos reguladores de las relaciones jurídicas fuera de los estatales.
Fue precisamente la independencia, siempre reafirmada, de la organización interna, el título que legitimó la persistente personalidad internacional de la Orden, aunque con las peculiaridades que derivan de la ausencia de un territorio en soberanía, así como la relación particular con la Santa Sede. Con esta característica, del todo individual, la Orden anticipó el fenómeno del reconocimiento de Entes no estatales.
En el siglo XX, aumentó el número de Estados con los cuales la Orden mantenía relaciones diplomáticas. Sin duda, los Gobiernos apreciaron la labor realizada durante las dos guerras mundiales en favor de las víctimas de guerra, así como la lucha contra las enfermedades y el hambre, especialmente en Africa y en Centro-Sur América.
Los Estados reconocen su soberanía aún en ausencia de base territorial y ante la imposibilidad de configurar de algún modo la existencia de un Estado, por su independencia de organización interna, porque han comprendido que el pleno reconocimiento del status internacional de la Orden y el consecuente establecimiento de relaciones diplomáticas normales, es un instrumento indispensable para que cumpla su misión.
La estructura supranacional de la organización se manifiesta en la existencia de organismos periféricos, que actúan en el ámbito de los territorios nacionales en los cuales los Caballeros están presentes.
V. Soberanía interna de la Orden de Malta
La Soberana Militar Orden de Malta, al igual que es soberana en las relaciones internacionales, también lo es en el propio ordenamiento interno. Si se controlan las manifestaciones de la soberanía interna de los Estados se evidencia que, con las adaptaciones necesarias, ellas están presentes en la Orden.
El primer elemento, es la existencia de un poder de gobierno que no deriva de ningún otro poder —superiorem non recognoscens— y que se impone por fuerza a sus súbditos. La Orden tiene un gobierno que ejerce, en autonomía plena, el poder ejecutivo con relación a los miembros de la Orden y a sus instituciones (Grandes Prioratos, Prioratos, Subprioratos, Asociaciones Nacionales y otros Organismos de la Orden instituidos en los diversos países del mundo).
El segundo elemento es la existencia de un sistema de normas jurídicas que tiene en sí mismo la propia justificación; una parte de la doctrina jurídica, habla de "ordenamiento jurídico originario". La Orden Jerosolimitana tiene un complejo sistema jurídico propio, representado por la Carta Constitucional, por el Código, por las otras leyes y reglamentos, que regulan la organización interna de la Orden, el funcionamiento de sus instituciones, los derechos y los deberes de sus miembros con relación a las relaciones jurídicas que se constituyen como consecuencia de su pertenencia a la Orden.
El tercer elemento es la existencia de un poder judicial, que decide la aplicación de las normas del ordenamiento en caso de controversia. La Orden tiene un poder judicial constituido por los Tribunales existentes ante el Gran Magisterio.
La soberanía de la Orden de Malta es una realidad histórica, social y política.
La Orden mantiene relaciones políticas y jurídicas con una buena parte de los Estados, cumple y ha cumplido un papel en la comunidad internacional con plena autonomía y ejerce un poder de supremacía sobre sus propios miembros.
Las formulas jurídicas que explican su existencia son: la teoría del ordenamiento jurídico originario a carácter no estatal; la teoría de la soberanía como instrumento para realizar las finalidades religiosas y humanitarias de la Orden y la teoría de la existencia de una norma internacional de jus singular, que atribuye la soberanía a la Orden como sujeto internacional sui generis.
VI. Relaciones de la Orden con el Estado Italiano
A los fines del estudio de la posición internacional de la Orden de Malta, es de gran importancia la postura del Estado Italiano, en cuyo territorio, desde 1870, el Gran Magisterio de la Orden tiene su Sede.
Italia sería el Estado que tendría mayor interés en contestar la soberanía de la Orden, porque de su reconocimiento derivan inevitables limitaciones a la soberanía italiana (la extraterritorialidad del Palacio de Via Condotti y de la Villa del Aventino, en Roma, donde tienen su residencia el Gran Maestre y los órganos centrales de la Orden).
Desde la constitución del Reino de Italia (1861) y antes de la incorporación de Roma (1870), la soberanía de la Orden fue siempre reconocida. Una comisión gubernamental italiana de estudio sobre las ordenes caballerescas existentes en los distintos estados italianos pre-unitarios concluyó, en 1868, que "la Orden de Malta, en lo que al derecho público europeo se refiere, no ha cesado de ser soberana".
La cuestión surgió a propósito de la aplicación del decreto del 7/7/1866, que suprimía "las órdenes, las corporaciones y las congregaciones religiosas". Por decisión del Consejo de Estado, del 2/8/1869, la aplicación de este Decreto exoneró a la Orden, en consideración de su particular naturaleza jurídica.
Con decreto del 28/11/1929, no existiendo todavía relaciones diplomáticas entre Italia y la Orden, se establece que "la representación del Gran Magisterio de la Soberana Militar Orden de Malta, regularmente acreditada con expresa autorización del Gran Maestre", estuviese presente en las ceremonias públicas inmediatamente después del Cuerpo Diplomático.
El carácter internacional de la Orden y su soberanía son reconocidas explícitamente por la Corte Suprema de Casación en diversas sentencias. En particular la Corte Suprema ha observado que "la Soberana Militar Orden Hospitalaria de Malta constituye un sujeto internacional soberano, en todo equiparado, aunque privado de territorio, a un Estado extranjero, con el cual Italia mantiene relaciones diplomáticas, de modo que no hay dudas, como ya esta Corte de Casación ha advertido, que a ella compite el tratamiento jurídico relativo a los Estados extranjeros y por tanto también la exención jurisdiccional en los límites ya indicados, es decir, a la actividad concerniente la consecución de sus fines públicos".
En 1948 el Ministerio de Relaciones Exteriores italiano daba disposiciones a la Prefectura de Roma para que al Gran Maestre fuese reservado, en cada circunstancia, el tratamiento previsto para los soberanos extranjeros.
Después de la Segunda Guerra Mundial, los Tribunales italianos han reiterado la soberanía de la Orden, extrayendo de este reconocimiento todas las consecuencias jurídicas. Así el Tribunal de Roma, con sentencia de junio de 1947, sostuvo que la Orden debía ser equiparada a los Estados extranjeros en lo concerniente la exención de los actos ejecutivos.
De modo que cuando, en 1956, Italia y la Orden decidieron establecer relaciones diplomáticas, se trató simplemente de asumir las consecuencias lógicas de una situación de hecho y de derecho bien definida y consolidada.
VII. Relaciones con la Santa Sede
Como se ha visto, la particularidad de la posición que ocupa la Orden en el ámbito internacional se debe, por una parte, a la ausencia de un territorio y de ciudadanos no institucionales, y por la otra, al vínculo de dependencia con relación a la Santa Sede, a causa de las interferencias subsistentes entre ordenamiento canónico y ordenamiento melitense. De hecho, pueden evidenciarse vínculos especiales entre el ordenamiento melitense y el ordenamiento canónico, a causa de la decisión de los Caballeros —organizados autónomamente en la Institución— de imponerse una regla religiosa y colocarse bajo la protección del Papa.
Las Cartas Apostólicas Inter illustra de Su Santidad Benedetto XIV del 12/3/1753, declararon a la Orden sujeta a la protección de la Sede Apostólica, e inmune a cualquier otra jurisdicción.
Por tanto, la Orden de Malta tiene una doble personalidad jurídica: en el derecho internacional y en el derecho canónico.
La Santa Sede confirmó las más importantes fuentes de Derecho de la Orden: la Carta Constitucional y el Código melitenses, a fin de cotejar la ortodoxia religiosa, así como también aprobaba la elección del Gran Maestre —tratándose de un religioso— y de un eventual Lugarteniente del Gran Maestre.
Estas aprobaciones, sin embargo, no tenían carácter constitutivo sino de verificación, y no disminuían la autodeterminación de la Orden, porque eran conformes a las relaciones tradicionales que se instauraron con la Iglesia desde que la Orden asumió las características de una "Religión"; se debe considerar que estando la organización melitense centrada —hasta el siglo pasado— exclusivamente en torno a los Caballeros profesos (primera Clase), la necesidad de intervenciones eclesiásticas era más neta.
La soberanía de la Orden indujo a la Santa Sede a atribuirle, desde el punto de vista canónico, una posición del todo especial respeto a la disciplina jurídica de otras órdenes religiosas. El vínculo con la Santa Sede deriva también de la específica circunstancia —mencionada anteriormente— que algunos miembros pertenecientes a la Primera Clase tienden a la perfección de la vida cristiana.
Es evidente que para todo lo que no se refiere al perfil religioso de la asunción de votos, el ordenamiento melitense está desvinculado del canónico, así como está claro que dependen únicamente de la Santa Sede los Caballeros de la Primera Clase, en los limites y en lo que concierne a la profesión de votos.
La Constitución y el Código de la Orden comprenden numerosas normas de Derecho Canónico Especial, las cuales, derogando el Derecho Canónico Común o citándolo, disciplinan las obligaciones de naturaleza canónica de los miembros de la Orden y especialmente de los que prestan votos religiosos. Bajo este perfil fue necesaria, en el pasado, la aprobación por parte de la Santa Sede de la Constitución y del Código melitenses.
El nexo entre los dos Sujetos no excluye una amplia esfera de autonomía de la Orden, dentro de la cual tiene la posibilidad de autodeterminarse soberanamente, presentándose autónomamente en sus relaciones con otros Estados, en vista de sus propios fines institucionales.
Debe excluirse que, en las relaciones internacionales, la Orden actúe en nombre e interés de la Santa Sede, pero es cierto que la relación de dependencia se presenta al exterior bajo la forma de "protección", como varias circunstancias históricas demuestran.
Esta situación de "dependencia", o de presuntas limitaciones a la soberanía de la Orden, no se deriva ni del derecho constitucional ni del derecho internacional, sino que tiene su origen en la naturaleza de orden religiosa asumida por la Institución, por los votos profesados por los más altos dignatarios de la Orden y por las finalidades típicamente cristianas perseguidas.
El Gran Maestre de la Orden de Malta, es el único entre los Jefes de las órdenes religiosas que tiene derecho al título de Eminencia y a los honores de los Cardenales.
La Orden de Malta es la única orden religiosa que cuenta con un representante del Sumo Pontífice, un Cardenal denominado Cardinalis Patronus, con "la tarea de promover los intereses espirituales de la Orden y de sus miembros y de tutelar las relaciones entre la Santa Sede y la Orden misma".
Pero también en su aspecto de orden religiosa, la Orden goza de una posición particular, diversa de la de otras órdenes religiosas, tanto es así que incluso este aspecto religioso es regulado por la Orden de Malta a través de las propias normas jurídicas (Carta Constitucional y Código) y, sólo en vía supletoria y cuando éstas lo establezcan, por el Derecho Canónico.
Si se estudian las incidencias que la naturaleza religiosa de la Orden tiene sobre su soberanía, se ha de notar que tal soberanía nunca ha sido puesta en discusión por la Santa Sede y que más bien ha sido reafirmada, en las formas más solemnes.
La Santa Sede aceptó una Representación diplomática de la Orden hasta el ano 1834 y desde 1930 en adelante; en el periodo intermedio las relaciones diplomáticas fueron suspendidas simplemente porque, teniendo el Gran Magisterio su Sede en Roma, pareció inútil la existencia de una legación en la misma ciudad.
El 30/10/1921, el Secretario de Estado de Su Santidad Cardenal Pietro Gasparri declaraba que: "La Santa Sede reconoce como orden internacional independiente, con privilegios soberanos, a la Soberana Militar Orden de Malta".
La Orden no puede ser confundida con una orden religioso-monástica, sea por la presencia de miembros laicos, sea por la ausencia de la obligación de la vida en común, que constituye una de las más típicas características monásticas. Al respecto vale recordar que, en diciembre de 1951, surgió una controversia que se originó en la pretensión de la Sagrada Congregación de Religiosos de controlar e investigar la institución de los Caballeros de San Juan de Jerusalén como una orden religiosa común. En esa circunstancia, el Gran Maestre se valió de antiguas prerrogativas que afirmaban el privilegio de la Orden de no reconocer "otro Obispo por superior que no fuese el Romano Pontífice" y presentó una instancia directamente al Papa, solicitando un juicio, que fue realizado por un Tribunal Cardenalicio especial, instituido por Pío XII. En la sentencia del 24/1/1953, fueron definidas las relaciones entre la Santa Sede y la Orden y determinadas las características de "soberano" y de "religioso", así como los respectivos ámbitos de competencia.
Sobre la naturaleza de orden religioso de la Orden, la sentencia afirmó que "la Orden Jerosolimitana de Malta, en cuanto compuesta por los Caballeros y los Capellanes, es una Religión y más precisamente una orden religiosa, aprobada por la Santa Sede"; afirmó además que "las condecoraciones de la Orden y de sus asociaciones dependen de ella…".
El 12/3/1953, la Orden comunicó a la Secretaría de Estado, por vía diplomática, la aceptación de la sentencia, "condicionada" a la aceptación de una "interpretación específica" en tres puntos, de los cuales el segundo afirmaba que "la naturaleza religiosa de la Orden se limita a los Caballeros Profesos y a los Capellanes que la componen", y que la sentencia excluía cualquier injerencia de la Secretaria de Estado en la actividad diplomática de la Orden. La Santa Sede, siempre por vía diplomática, comunicó "haber tomado nota".
"El tomar nota", sin rechazar o contradecir la interpretación propuesta, ha significado el perfeccionamiento de un acuerdo internacional interpretativo, alcanzado por las partes interesadas, sobre algunos puntos controversiales, fijándose definitivamente una posición.
Sin embargo, las reafirmaciones más solemnes de la soberanía de la Orden están contenidas en la Carta Constitucional, aprobada por Su Santidad Juan XXIII el 24/6/1961 (promulgada el 27/6/1961) y modificada por el Capítulo General Extraordinario del 28-30 de abril de 1997 junto al Código. El Artículo 3, Parágrafo 1 de la Carta Constitucional dice: "La Orden es un sujeto de derecho internacional y ejerce funciones soberanas". El Artículo 4, Parágrafo 1 afirma que: "la Orden es persona jurídica reconocida por la Santa Sede". El Parágrafo 4 prevé que el Sumo Pontífice nombre como Representante ante la Orden un Cardenal de Santa Romana Iglesia, denominado Cardinalis Patronus. El siguiente Parágrafo prevé, a su vez, una representación diplomática de la Orden ante la Santa Sede, según las reglas del Derecho Internacional. El Parágrafo 6 recita: "La naturaleza religiosa de la Orden no excluye el ejercicio de las prerrogativas soberanas, que le corresponden en su condición de sujeto de derecho internacional reconocido por los Estados". Prescribe además, el Artículo 12, que: "El Gran Maestre es el Jefe de la Orden. A él corresponden prerrogativas y honores soberanos, así como el tratamiento de Alteza Eminentísima".
En definitiva, la situación actual no es distinta —en Derecho— de la que se ha consolidado históricamente, de manera que no puede afirmarse la inexistencia de una esfera de autodeterminación de la Orden en sus relaciones con los Estados, ni puede afirmarse el derecho de injerencia de la Santa Sede en los asuntos internacionales de carácter institucional, porque la protección acordada por la Santa Sede a la Orden, no significa protectorado, ni puede hablarse de vasallaje.
La distinción entre diplomacia de la Santa Sede y diplomacia de la Orden es tan neta que, en ninguno de los Estados con los cuales la Orden mantiene relaciones diplomáticas, la representación de esta última es confiada a las Nunciaturas Apostólicas. La Santa Sede no interviene en modo alguno en las convenciones internacionales de la Orden.
Desde el punto de vista de la organización interna, no existe alguna interferencia de la Santa Sede en las elecciones y nombramientos a los cargos de la Orden, salvo la necesidad, en algunos casos, de la dispensa canónica para el nombramiento de Caballeros no profesos a cargos para los cuales la Constitución de la Orden requiere calidad de profeso.
Las reformas a la Carta Constitucional, aprobadas en 1997, han acentuado la autonomía funcional de la Orden. La modificación del Título III, Art. 13, Parágrafo 3, que establecía el requisito de la confirmación obligatoria por parte del Santo Padre de las enmiendas a la Carta, así como la elección del Gran Maestre o el Lugarteniente, ha sido eliminada.
La Orden de Malta, en los límites que son compatibles con su actual posición de sujeto privado de territorio es, en la comunidad internacional, un Ente Soberano a la par de los Estados y el Príncipe y Gran Maestre es equiparado, desde el punto de vista del Derecho Internacional, a los Jefes de Estado.
VIII. La Orden de Malta y las Organizaciones Internacionales
Algunos estudiosos han considerado la posición de la Orden, en la comunidad internacional, de manera análoga a las organizaciones internacionales. Sin embargo, la naturaleza jurídica de la Orden es netamente diversa de éstas, pese a tener en común la ausencia de territorio.
Las organizaciones surgen de una convención internacional, estipulada por un cierto numero de Estados, y tienen personalidad jurídica reconocida por las normas de la convención y en los límites de las relaciones establecidos por la convención misma.
La Orden de Malta no basa la propia existencia en convención internacional alguna; su personalidad internacional se deriva del derecho internacional general. Además, la Orden goza de unas prerrogativas que no son reconocidas a las organizaciones e instituciones internacionales: el derecho de legación activa y la capacidad de concluir convenciones internacionales en modo análogo a los Estados.
En fin, se debe tener presente que, mientras las instituciones internacionales no tienen capacidad jurídica de poseer un territorio, a la Orden le competería esta capacidad. Hasta 1798 la Orden tuvo soberanía territorial; la perdida del archipiélago maltés no incidió en tal soberanía, como emerge del hecho que la personalidad de la Orden y su posición en la comunidad internacional no sufrieron cambios ni antes ni después de 1798, ni cuando el Tratado de Amiens de 1802 estableció la restitución de Malta a la Orden, ni con las negociaciones que se produjeron en la primera mitad de 1800 con varios Estados (Austria, Grecia y Suecia) para obtener una posesión territorial en lugar de Malta, de la que fue privada definitivamente por el Tratado de Viena.
La Orden de Malta es pues un sujeto soberano, cuya existencia no se vincula a ninguna convención internacional y que goza en la comunidad internacional de una subjetividad internacional, la cual, si bien no es idéntica a la de los Estados, dadas las diferencias de hecho, es sin embargo análoga.
La Orden no sólo es objeto del derecho internacional, sino que contribuye a la formación de tal derecho estipulando, como sujeto, en paridad con los Estados, convenciones internacionales.
El reconocimiento por parte de los Estados de esta posición particular de la Orden, no satisface sólo el interés abstracto de ésta a ver reconocida la situación jurídica que le corresponde, sino que responde a un interés práctico, preciso, de la Orden en vista de sus actividades asistenciales.
IX. Conclusión
La Soberana Militar Orden de Malta desarrolla una gran labor hospitalaria y asistencial en todo el mundo, permaneciendo fiel a los principios que inspiraron su fundación: tuitio Fidei y obsequium pauperum (la defensa de la Fe y el servicio a los necesitados). Sus miembros combinan vocación y compromiso con la solidaridad, la justicia, y la paz, basándose en la enseñanza de la doctrina evangélica, en estrecha comunión con la Santa Sede, ejerciendo una caridad dinámica y operativa, sustentada por la oración. No se es caballero o dama sólo por privilegio de nacimiento o por méritos adquiridos, sino por haber sabido responder a la invitación de trabajar allí donde surgen necesidades materiales y morales, donde se encuentre el sufrimiento. El compromiso no atañe sólo a los enfermos, sino también a los marginados, a los perseguidos y a los refugiados, sin distinción de etnia o religión.
Roma, marzo de 2002
BIBLIOGRAFÍA
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Fabio Cassani Pironti
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