La Proceso de la Descentralización

El desarrollo de la democracia y la descentralización ha merecido cada vez mayor interés en todo el mundo. Desde los últimos años del decenio de 1980 muchos países han emprendido el camino hacia una u otra forma de descentralización. No hay un modelo estandarizado. Los procesos y procedimientos varían según las metas y objetivos originales, pero también de acuerdo con los acuerdos institucionales y de aplicación.

La descentralización puede adoptar varias formas, por ejemplo, puede ser política, administrativa o fiscal, y conseguirse mediante la desconcentración y la delegación. Las diferentes formas se distinguen por sus características, implicaciones normativas y condiciones para el éxito.

Constitución política del Perú

Artículo 188-°

La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de estado, carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.

El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada asignación de competencias y transferencia de recurso del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.

Octava política del estado

Descentralización política, Económica y Administrativa para proporcionar el Desarrollo Integral y Sostenido Del Perú.

Razones para la descentralización

Los principales objetivos de la descentralización son el de mejorar la prestación de servicios por el sector público y de elevar el nivel de vida de los ciudadanos. La descentralización se ha incluido entre los requisitos necesarios para hacer frente a algunos de los desafíos que se presentan, por ejemplo, el volumen creciente de exigencias que se plantean a los servicios públicos y las mayores expectativas del público acerca de la calidad de los servicios. Desde el punto de vista normativo, la descentralización debería mejorar la planificación y prestación de servicios públicos incorporando las necesidades y condiciones locales al mismo tiempo que se cumplen los objetivos regionales y nacionales.

La descentralización se propone también con el fin de reforzar la democracia, aproximando el nivel de toma de decisiones a quienes se ven más afectados por las medidas gubernamentales. Se supone que la prestación de servicios debería mejorar si los encargados de atender las demandas y necesidades de la población son funcionarios locales que saben mejor lo que quiere la gente. La descentralización debería caracterizarse por la rendición pública de cuentas, para que los gobiernos locales puedan estar sujetos a control democrático. De esa forma, los ciudadanos deberían influir en las decisiones adoptadas por los consejos locales elegidos

Beneficios de la descentralización

Las razones por las que los gobiernos deciden emprender el camino de la descentralización son, entre otras, las siguientes:

Eficiencia: Mayor eficiencia administrativa y económica en la asignación de recursos escasos, ya que hay una mejor comprensión de las necesidades locales.

Transparencia: Hay una clara vinculación entre los pagos realizados por los contribuyentes locales y el nivel de servicios recibidos por ellos.

Subsidiariedad: Puede conseguirse una mayor eficiencia si se garantiza que los cargos elegidos democráticamente rindan cuentas al electorado.

Movilización: La mayor participación comunitaria de los ciudadanos locales dentro de las instituciones locales debería mejorar la toma de decisiones y el proceso democrático.

Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes (Art. 3.1).

El ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos (Art. 4.3).

Las Entidades locales tienen derecho, en el marco de la política económica nacional, a tener recursos propios suficientes de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias (Art. 9.1).

Una parte al menos de los recursos financieros de las Entidades locales debe provenir de ingresos patrimoniales y de impuestos locales respecto de los que tengan la potestad de fijar la cuota o el tipo dentro de los límites de la Ley (Art. 9.3).

Perjuicios de la descentralización

Los gerentes de nivel bajo podrían tener objetivos y metas que difieran de las de la organización. Algunos de ellos podrían estar más interesados en incrementar los tamaños de sus departamentos en vez de incrementar las ganancias de la empresa. Los gerentes de alto nivel deben controlar el dinero y su impacto en la compañía. Muchos gerentes de bajo nivel no tienen que preocuparse por las finanzas como los superiores.

La descentralización no es la panacea, dada la enorme diversidad de obstáculos culturales, históricos, económicos, jurídicos y financieros a los que se enfrentan los países. La restauración o establecimiento de un equilibrio de poder y responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno ha presentado normalmente significativos desafíos políticos administrativos.

La delegación de facultades a los gobiernos locales requiere importantes cambios en la autoridad política, financiera y administrativa. Otra consideración importante es que en algunos países representa un paso decisivo hacia el desmantelamiento de las estructuras de control centralizado.

Un problema con que se encuentran muchos países en desarrollo es que el gobierno central no ofrece un nivel adecuado de servicios de manera uniforme en todo el país. Por el contrario, muchos servicios gubernamentales son de fácil acceso únicamente para quienes viven en las grandes ciudades, mientras que en las regiones remotas la presencia de organismos de gobierno central es casi nula. En tales casos, la descentralización fiscal requiere el acceso a nuevos recursos con el fin de ofrecer un nivel de servicios más uniforme en todo el país. Los esfuerzos por sufragar la prestación de servicios de los gobiernos locales no puede suponer meramente la transferencia de recursos desde el centro, sobre todo cuando esos recursos no existen. En ese contexto, para alcanzar los objetivos de la descentralización hará falta un aumento general considerable de los recursos financieros y humanos.

En el proceso de desarrollo del gobierno local se han creado centenares, o incluso miles, de pequeños gobiernos locales en algunos países. Es realmente difícil garantizar una administración competente de unidades administrativas tan pequeñas, dados los recursos disponibles.

La lista de servicios que se presenta en el Recuadro 2 no es exhaustiva pero pone de manifiesto la magnitud del problema creado por la descentralización de competencias al gobierno local. Muchas aldeas y poblados rurales no generan actualmente ingresos fiscales locales suficientes para cubrir el costo de la prestación de servicios. En consecuencia, los gobiernos locales rurales dependen en buena medida de subvenciones recibidas del gobierno central. Además, la incapacidad de las pequeñas comunidades rurales de prestar los servicios necesarios ha hecho que las grandes ciudades desempeñen un papel importante no sólo en sus jurisdicciones respectivas sino también en las comunidades rurales circundantes. Por ello, muchas pequeñas ciudades y aldeas rurales suelen ser unidades meramente políticas, en vez de verdaderos centros de prestación de servicios.

A diferencia de las ciudades que se encuentran en áreas rurales, las capitales suelen tener más éxito en lo que respecta a la recaudación de impuestos y fondos necesarios en apoyo de los programas de desarrollo social y económico. Por su trascendental importancia financiera y política, las capitales han conseguido normalmente inversiones sostenidas y un mayor desarrollo de la infraestructura y los servicios, en perjuicio de las pequeñas comunidades rurales.

Muchos países han abandonado los programas de descentralización completa, sustituyéndolos por una mezcla de desconcentración y delegación de facultades y responsabilidades. Un planteamiento pragmático muy frecuente es buscar el equilibrio entre centralización y descentralización. El reto es determinar cuáles son las responsabilidades «locales» y las que deben continuar «centralizadas». En el siguiente capítulo se examina con más detalle la financiación de las competencias locales.

Si bien los países han establecido su propia combinación de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno, las competencias habituales del gobierno local

Funciones de gobierno local

· Desarrollo local· ordenación territorial· protección del entorno natural y edificado· vivienda· suministro de agua· alcantarillado· drenaje del agua de lluvia· cementerios públicos· caminos y zonas públicas locales· trasporte público local· protección contra incendios· seguridad pública local· educación primaria, incluido el jardín de niños· atención de salud· servicios sociales· actividades culturales y deportivas· bibliotecas y centros culturales

Formas de descentralización del Estado

La descentralización, en suma, "se puede considerar como un proceso social de transferencia de competencias desde la administración central a las administraciones intermedias y locales" y puede adoptar diversas formas:

Descentralización vertical. Es la que dispersa el poder entre instituciones del mismo nivel, como por ejemplo las decisiones sobre el gasto de un ministerio que puede distribuirse entre varios.

Descentralización horizontal. A diferencia de la anterior, permite que algunos poderes del gobierno central se deleguen hacia niveles de administración inferiores (locales o territoriales) y puede adquirir las formas ya referidas de desconcentración, delegación, devolución y privatización.

Descentralización administrativa. Supone el traslado de competencias de la administración central del estado a nuevas personas jurídicas de derecho público, dotadas de un patrimonio propio. Aunque el poder central tiene un control muy limitado sobre las actividades de las entidades documentadas, éstas se encuentran sujetas a las órdenes de aquel y no gozan de personalidad jurídica propia. El objetivo de este tipo de descentralización es lograr una gestión administrativa más ágil y efectiva.

Descentralización política. En ella los poderes, competencias y funciones administrativas, normativas y de gobierno se trasladan a un órgano con una base territorial determinada (región, territorio, localidad, comuna, etcétera), una cierta autonomía para crear su propio derecho y un origen democrático dimanado de un proceso electoral. Para algunos especialistas lo más importante de la descentralización política es que supone un centro decisorio con capacidad para crear derecho, normas de igual jerarquía que la ley común; por el contrario, la descentralización administrativa acota la facultad de la entidad descentralizada de ejecutar la ley nacional o dictar excepcionalmente normas jurídicas bajo la jerarquía de la ley común.

Descentralización funcional. Consiste en el reconocimiento al órgano correspondiente de competencias específicas o delimitadas sólo a un sector de actividad; es decir, el Estado asigna una función técnica o de servicios a una entidad gestora que dispone de personalidad jurídica y patrimonio propio. Un ejemplo puede ser una empresa pública.

Descentralización mixta. Las dos formas anteriores se pueden combinar y dar paso a una descentralización política con una base territorial, como es el caso de los gobiernos territoriales, o bien a una funcional y territorial, como sucede con una empresa estatal en una provincia.

Descentralización fiscal. Según Wiener, esta forma nace de "la búsqueda de eficiencia en la prestación y el financiamiento de bienes públicos locales y nacionales; significa alcanzar un equilibrio entre los niveles impositivos, los gastos, las transferencias de los gobiernos centrales y los reglamentos impuestos sobre un gobierno local determinado."

Si bien la descentralización permite un acercamiento rápido y oportuno a la toma de decisiones, al tiempo que descongestiona un grupo de funciones en el nivel central, también da pie a un desarrollo territorial desproporcionado, imposibilita el verdadero papel del Estado en la sociedad y sienta las bases para la conformación de élites locales con intereses particulares, que pueden atentar contra el bienestar de la sociedad.

El tema de la descentralización sigue siendo muy polémico y de gran complejidad, por lo que en un modelo de desarrollo puede ser permisible en algunos aspectos e inadmisible en otros. Es menester tomar en cuenta y analizar las condiciones concretas de cada país, sin olvidar su identidad, su historia y sus costumbres.

Ventajas de las fuentes locales de ingresos

Razones por las que los ingresos de los gobiernos locales deberían proceder de fuentes locales:

Los impuestos locales son necesarios para permitir al gobierno local modificar la cantidad y calidad de sus servicios con respecto a las preferencias locales.

Si un gobierno local depende de las subvenciones, existe el peligro de que los políticos locales puedan gastar el dinero de manera ineficiente.

Suele haber mayor rendición de cuentas cuando el dinero se recauda localmente que cuando se reciben transferencias fiscales del gobierno central.

Las subvenciones del gobierno central suelen ir acompañadas de precondiciones que limitan la forma en que se pueden gastar los recursos.

POSIBLES FUENTES DE INGRESOS PARA LOS GOBIERNOS LOCALES

Ingresos resultantes de la venta de servicios (ingresos no fiscales y tasas/derechos cobrados a los usuarios).

Endeudamiento, por ejemplo, para gastos de inversión.

Diferentes tipos de subvenciones (por ejemplo, generales y específicas) del gobierno central a los gobiernos locales.

Ingresos fiscales: impuestos locales (por ejemplo, impuesto predial) o impuestos nacionales compartidos.

Las comisiones por prestación de servicios 

Las subvenciones recibidas del gobierno central son un factor fundamental.

La participación automática de los gobiernos locales en los ingresos procedentes de los impuestos nacionales (o regionales) puede ser una solución para financiar la descentralización en muchos países.

Las tasas del impuesto sobre la renta han aumentado en los dos últimos siglos

Los impuestos sobre las sociedades se consideraban antiguamente como fácil blanco de la presión fiscal, pues era posible elevarlos sin por ello perder votos

Las contribuciones a la seguridad social han tendido a aumentar en respuesta a las crecientes prestaciones sociales y ahora representan, en promedio, el 25 por ciento de los impuestos en los países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos).

Los impuestos sobre el consumo como fuente de ingresos se han mantenido en general constantes en proporción con los demás impuestos en los países de la OCDE

Los impuestos prediales revelan una gran variación de la proporción del impuesto predial en relación al total de los ingresos fiscales

IMPUESTOS LOCALES

El ingreso resultante de un impuesto local debería aumentar con el tiempo para acomodarse al crecimiento natural de los costos y atender la necesidad creciente de servicios públicos locales.

Los impuestos locales no deberían ser demasiado sensibles a las fluctuaciones cíclicas.

Los impuestos locales deberían estar distribuidos en forma relativamente equitativa entre los gobiernos locales. El igualar el ingreso entre los gobiernos locales puede ser condición necesaria para equilibrar las diferencias en el acceso a las bases impositivas.

La magnitud del posible ingreso es importante. Si los gobiernos locales sólo pueden recaudar impuestos relativamente pequeños, se producirán desequilibrios verticales (es decir, recaerán sobre los gobiernos locales obligaciones que no podrán financiar debidamente con las fuentes de ingreso locales).

Debería haber una estrecha relación entre los ciudadanos que pagan y los que se benefician.

La administración fiscal debería ser poco costosa, es decir, la recaudación fiscal debería ser muy superior a los costos administrativos. Un objetivo realista es que el costo de administración del impuesto predial sea significativamente inferior al cinco por ciento del ingreso generado.

• El gobierno local controla tanto la tasa como la base impositiva;

• El gobierno local fija la cuota tributaria;

• El gobierno local fija la base impositiva;

• Acuerdos de distribución de ingresos impositivos;

• El gobierno local determinada el reparto de los ingresos.

IMPUESTO PREDIAL RURAL

Es técnica y administrativamente posible introducirlo y mantenerlo en casi todas las circunstancias.

Es fácil de administrar, y se puede intentar conseguir una relación costo/beneficio del dos por ciento o menos.

Es muy difícil de evitar o evadir, y es fácil conseguir una tasa de recaudación del 95 por ciento.

Es transparente.

El público comprende el concepto de valor de mercado (sea el valor capitalizado o el valor de arrendamiento) y, por lo tanto, reconoce la base de su estimación.

En general, hay una correlación aceptable entre el valor estimado y la capacidad de pagar.

Si está bien concebido, este impuesto puede ser marginalmente progresivo.

El ingreso es previsible y rentable.

Es muy aconsejable como fuente de ingreso localmente generado para los gobiernos locales.

Obliga a los cargos políticos elegidos a rendir cuentas. Si éstos deciden aumentar el impuesto predial, pueden enfrentar las críticas directas de los votantes.

Revisión de los impuestos prediales

Los factores mencionados a continuación pueden llevar a los gobiernos a revisar las posibilidades de introducir un impuesto predial donde no existe, y de examinar el mecanismo administrativo con el fin de hacerlo más eficiente.

Alcance de la recaudación fiscal: Si bien muchos impuestos están alcanzando ahora los límites superiores creados por los factores económicos, la competencia internacional o la aceptación pública, en la mayor parte de los países los impuestos prediales podrían rendir más. Hay pocos ejemplos de impuestos prediales que constituyan más del 12 por ciento de los ingresos fiscales totales, y ello puede representar el límite de la aceptación pública. En la mayor parte de los países, el impuesto predial es muy inferior a ese tope teórico.

Tamaño relativamente pequeño de la base impositiva rural: La base impositiva rural será siempre comparativamente pequeña con respecto a la urbana. La importancia del impuesto predial en las zonas rurales es de relevancia local. Los beneficios para la economía nacional son indirectos.

Importancia superior al tamaño relativo: La importancia de un impuesto predial en las zonas rurales es mayor en términos políticos de lo que podría indicar el tamaño absoluto de la recaudación correspondiente. Como base de la autonomía del gobierno local y como medio de financiamiento de algunos organismos de función única, muchas veces la introducción de este impuesto está sobradamente justificada.

Viabilidad administrativa del impuesto predial: La aplicación generalizada del impuesto predial y su larga historia revelan que, si hay suficiente voluntad política, no existen problemas técnicos o administrativos insuperables para la introducción del impuesto predial.

Voluntad política: Todos los impuestos requieren decisión política y aceptación pública. La apertura y transparencia del impuesto predial significan que es imposible introducir el impuesto de forma inadvertida. Por ello, la decisión política es un requisito fundamental. Si hay grandes dudas políticas, es mejor no perder el tiempo y el dinero considerando la posibilidad de introducir el impuesto predial.

Autor:

Jaramillo Hilario, Paul Anderson

Trejo Ccana, Jordy

2015