El presupuesto general de la República y el presupuesto del Poder Judicial en el Perú (página 2)

2. NATURALEZA DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO

Respecto a su naturaleza, principios constitucionales y características el Tribunal Constitucional mediante sentencia recaída en el Expediente Nº 004-2004-CC/TC ha establecido lo siguiente:

La Ley Anual de Presupuesto es el instrumento legal mediante el cual el sector público periódicamente programa sus actividades y proyectos en atención a sus metas y objetivos. En ese sentido, tal como lo establece el artículo 77° de la Constitución Política, la administración económica y financiera del Estado se rige por la Ley de Presupuesto que anualmente aprueba el Congreso de la República.

En esa perspectiva, resumen los fines de la actividad presupuestal en los cuatro siguientes:

• Facilitar el conocimiento y control político-parlamentario del programa económico del Ejecutivo.

• Coadyuvar a la ejecución eficiente y a la fiscalización administrativo-financiera por parte de la Contraloría General de la República.

• Prever los posibles efectos económicos y sociales de los programas de ingresos y gastos fiscales durante un ejercicio presupuestal.

• Interpretar, a través de los programas de obras, servicios y cometidos, el sentido de la noción bien común.

Considera que el Presupuesto como institución básica del derecho público, debe entenderse a la luz de las cuatro perspectivas siguientes:

• a. Perspectiva política.- Es un instrumento clave en el desenvolvimiento de las funciones de gobierno y control.

En el ámbito gubernativo expresa la decisión legislativa relativa al financiamiento de la orientación de la política económica y la aprobación del programa detallado de la ejecución o realización de obras, servicios y cometidos (actividades) estatales.

En el ámbito contralor expresa una autorización legislativa limitativa del Ejecutivo que facilita la fiscalización del Legislativo y de la Contraloría General  de la República, relativa a la ejecución de la política económica y, particularmente, de la habilitación de las competencias para la realización de los gastos e inversiones públicas. Dicha acción contralora se presenta de manera dual: precautoriamente, mediante la autorización del gasto vía la aprobación de la Ley Anual de Presupuesto, y ulteriormente, mediante el examen de la Cuenta General de la República.

• b. Perspectiva económica.- Es un instrumento insoslayable para la aplicación de la política económica que guía la conducta de los agentes económicos.

• c. Perspectiva administrativa.- Es un instrumento contable de previsión y un texto confrontativo que establece un balance de resultados de la gestión gubernamental durante un determinado lapso.

• d. Perspectiva jurídica.- Emana de un acto legislativo que otorga eficacia y valor jurídico a la política económica. Dado su carácter jurídico, se presenta como la condición legal necesaria para que el Ejecutivo ejerza algunas de sus competencias.

En suma, el presupuesto se configura como una ley en su cabal sentido, ya que, a pesar de provenir de una iniciativa ajena al Parlamento, éste, después de la correspondiente discusión, puede modificar total o parcialmente el proyecto presentado por el Ejecutivo.

Restringiendo la temática presupuestal a lo político y jurídico, cabe señalar que la decisión parlamentaria es simultáneamente de previsión y autorización.

3. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES PRESUPUESTARIOS

El Tribunal Constitucional ha establecido que la actividad presupuestal se rige por los once principios siguientes:

• 1. Principio de legalidad.- Previsto en el artículo 78.° de la Constitución, que establece una reserva de ley respecto al instrumento normativo viabilizador de su vigencia; ello implica que sólo mediante un dispositivo de dicho rango se puede aprobar o autorizar la captación de los ingresos fiscales y efectuar los gastos de la misma naturaleza. Por consiguiente, sin la previa existencia de una Ley de Presupuesto, es jurídicamente imposible proceder a la ejecución presupuestal.

Este principio dispone, adicionalmente, que la elaboración y aprobación del presupuesto está condicionado a requisitos de forma y tiempo que no pueden ser inobservados.

• 2. Principio de competencia.- Previsto en los artículos 78.°, 79.°, 80.°, 160.° y 162.° de la Constitución, que delimita la esfera de actuación y funciones de las instituciones del Estado en el inicio del proceso que culmina con la promulgación de la Ley de Presupuesto.

• 3. Principio de justicia presupuestaria.- Contemplado en los artículos 16.° y 77.° de la Constitución, que establece que la aprobación o autorización para la captación de ingresos y la ejecución de gastos supone un compromiso con la consagración de valores comunitarios  y la construcción del bien común.

• 4. Principio de equilibrio financiero.- Previsto en el artículo 78.° de la Constitución, que establece que el presupuesto debe contener todos los ingresos y gastos del Estado debidamente balanceados, a efectos de evitar que el déficit fiscal genere un proceso perturbador de la normal marcha económica del país.

• 5. Principio de unidad.- Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, que establece que el presupuesto debe incluir la totalidad de los recursos y gastos considerados para un ejercicio presupuestal dentro de un solo y único texto normativo.

• 6. Principio de exactitud.- Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, y que impone consignar la totalidad de los recursos y gastos fiscales en atención al verdadero y real rendimiento de las fuentes de percepción de renta estatal, constituyéndose en la descripción cabal de las funciones y servicios que efectuará el órgano ejecutivo en su condición de responsable de la administración.

• 7. Principio de anticipación.- Previsto en los artículos 78.° y 80.° de la Constitución, que presupone la obligación de que la Ley de Presupuesto sea aprobada con anterioridad a su ejecución, y que, para ello, el Estado programe financiera y administrativamente sus actividades y proyectos, en atención a determinadas y preestablecidas metas y proyectos.

• 8. Principio de anualidad.- Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, y por el cual la ejecución presupuestal debe realizarse dentro de un plazo preciso, determinado y extinguible de un año calendario; es decir, entre el 1 de enero y el 31 de diciembre. Dicho plazo se justifica porque las situaciones financieras son variables en el tiempo.

• 9. Principio de programación.- Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, que señala la obligatoriedad de la determinación de las metas previstas  del gasto público para el desarrollo nacional. Dicho principio supone la necesidad de exponer las políticas de acción gubernamental que deberán ejecutar las entidades públicas en cada ejercicio presupuestal. La programación  presupuestal conlleva un proceso permanente de raciocinio, proyección y previsión, que permite el establecimiento de determinadas metas gubernamentales que obligan necesariamente a la asignación de recursos económicos.

• 10. Principio de estructuración.- Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, que establece que la configuración de la Ley del Presupuesto se sujeta a dos ámbitos: el gobierno central y las instancias descentralizadas que comprenden el universo de órganos y organismos dotados de autonomía (Banco Central de Reserva, Tribunal Constitucional, etc.).

• 11. Principio de no afectación.- Previsto en el artículo 79.° de la Constitución, que señala como regla general que los recursos del Estado deben formar una única argamasa económica, tornando indistingible el origen de su procedencia a fin de que sean utilizados para cubrir la totalidad de los gastos. La verificación práctica de dicho principio comporta el impedimento de que determinados ingresos fiscales sean empleados para cubrir gastos específicos.

4. CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO

Finalmente, el Tribunal Constitucional manifiesta que entre las principales características que presenta la Ley General de Presupuesto, se cuentan las siguientes:

• a) Es un acto de previsión y ordenamiento, destinado a regular la función administrativa y financiera del Estado.

• b) Es un acto de autorización de ejecución del gasto público, concedida por el Congreso mediante ley expresa y especial.

• c) Tiene un plazo legal determinado y expiratorio para la autorización de ejecución del gasto público (un año).

• d) La existencia esencial de ejecución del gasto público, bajo responsabilidad funcional.  Para tal efecto, existen medidas de control para el correcto uso de la autorización concedida.

• e) La programación y ejecución es concordante con los criterios de eficiencia de las necesidades sociales básicas y de descentralización.

• Presupuesto del Poder Judicial

  Una importante referencia para el estudio del Presupuesto Anual del Poder Judicial, es la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el EXP. Nº 004-2004-CC/TC, en donde el Poder Judicial demando al Poder Ejecutivo vía Conflicto de Competencia, sentencia de fecha 31 de diciembre de 2004 (El Peruano, 12/01/2005).

  En la sentencia del tribunal Constitucional, se establece que el Poder Ejecutivo, no puede modificar el proyecto de presupuesto que presenta el Poder Judicial, dada la independencia de este y su condición de poder del Estado. Lo cual constituye una importante reafirmación de la autonomía de cada uno de poderes del Estado, tal como lo establece la Constitución Política del Perú.

  Asimismo, se exhorta al Poder Legislativo para que se dicte una ley mediante la cual se establezcan los mecanismos especiales de coordinación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, lo cual dio origen a la Ley Nº 28821, Ley de coordinación entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo para la Programación y Formulación del Presupuesto Institucional del Poder Judicial.

  1. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

  La sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el EXP. Nº 004-2004-CC/TC, señala que en última instancia lo que plantea la Constitución Política, respecto al tema presupuestario, es que los Poderes del Estado concierten una equitativa asignación de los recursos públicos a través de todo el proceso presupuestario, tanto en la etapa de formulación del proyecto general –que deberá presentar el Ejecutivo– como en el momento de discusión y posterior aprobación por parte del Congreso de la Republica.

  En este sentido, indica que si bien la Carta Magna reconoce la exclusividad del Poder Ejecutivo en la iniciativa legal para presentar el proyecto de ley de presupuesto, es decir sólo él es el habilitado para iniciar el procedimiento legislativo que culminará con la aprobación del proyecto de ley, esto no quiere decir que no exista una previa coordinación y negociación, propia de un sistema democrático, a los efectos de determinar los montos y las asignaciones presupuestarias que corresponde a los diferentes organismos estatales.

  Así el Poder Ejecutivo no podrá modificar la propuesta de presupuesto elaborada por el Judicial, al momento de consolidar el proyecto de Ley de presupuesto del sector público, decisión que también incluyó una exhortación al Legislativo para que norme la coordinación entre el Ejecutivo y el Judicial en esta materia, y otra adicional para que el Poder Judicial plantee una política judicial de corto, mediano y largo plazo que sirva de insumo al Congreso para la aprobación de su presupuesto.

  Estando en la fase de elaboración presupuestal, es necesario insistir en el eje de "participación", hecho que, bajo la concepción de las autoridades judiciales, parecería plasmarse únicamente en la realización de cinco reuniones macrorregionales, con la presencia de presidentes de Corte, trabajadores judiciales y representantes de los colegios de abogados, principalmente, para tomar nota de los requerimientos de cada jurisdicción. Entendemos que el espíritu de esta medida busca expresar el interés en que las decisiones referidas a la conducción de la administración de justicia nazcan del consenso con otros actores del Estado así como de la sociedad civil (qué duda cabe que la CERIAJUS fue una experiencia notable en esta misma línea), buscando así implantar una política de participación y transparencia que sirva de hilo conductor para contribuir a la legitimidad institucional del Poder Judicial.

  • 2. COMITÉ DE COORDINACIÓN ENTRE EL PODER JUDICIAL Y PODER EJECUTIVO

  El Congreso de la Republica en cumplimiento de la exhortación realizada por el Tribunal Constitucional en el Expediente 004-2004-CC/TC, emitió la Ley Nº 28821, Ley de coordinación entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo para la Programación y Formulación del Presupuesto Institucional del Poder Judicial, con el objeto de establecer los mecanismos especiales de coordinación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, con la finalidad de conjugar esfuerzos para asignar los recursos suficientes y necesarios al Poder Judicial, en concordancia con los que establece los artículos 78º y 145º de la Constitución Política del Perú, y en concordancia con lo que establece la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Público, Ley Nº 27245, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y sus modificatorias, Ley Nº 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público, y Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública.

  El Comité de Coordinación se conforma por:

  • a) El Presidente del Poder Judicial;

  • b) Dos Vocales Supremos del Poder Judicial;

  • c) El Presidente del Consejo de Ministros;

  • d) El Ministro de Economía y Finanzas; y,

  • e) El Ministro de Justicia.

  El Comité de Coordinación es convocado para su instalación a iniciativa del Titular de la Presidencia del Consejo de Ministros. En la convocatoria se indica fecha y lugar. El Comité de Coordinación tiene las siguientes funciones:

  • 1. Conjugar esfuerzos para consensuar los recursos económicos necesarios y suficientes, tomando como referencia el Marco Macroeconómico Multianual.

  El Comité puede invitar, de ser el caso, a funcionarios del Sector Público para que participen en las reuniones de trabajo.

  • 2. Los recursos económicos consensuados en el numeral precedente, serán puestos en conocimiento de los titulares del Poder Judicial, Poder Ejecutivo y Poder Legislativo a más tardar el 15 de junio.

  • 3. Difundir las acciones y actividades, llevadas a cabo por el Comité, en las páginas web y/o portales del Poder Judicial y la Presidencia del Consejo de Ministros.

  El Poder Judicial presenta al Poder Ejecutivo, a través de la Presidencia del Consejo de Ministros, a más tardar el 31 de julio, su Proyecto de Presupuesto Institucional para el ejercicio fiscal siguiente, consignado en los aplicativos informáticos presupuéstales que previamente haya remitido el Poder Ejecutivo para tal fin.

  • 3. PRESUPUESTO DEL PODER JUDICIAL 2009

  Para el Presupuesto del Poder Judicial 2009, la conformación del Comité de Coordinación fue la siguiente:

  PODER JUDICIAL	PODER EJECUTIVO
  Dr. Francisco Távara	Dr. Jorge Del Castillo Gálvez
  Dr. Javier Villa Stein	Dr. Luís Carranza – Dr. Luís Valdiviezo
  Dr. José Luis Lecaros	Dra. Rosario Fernández

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  El Techo Presupuestal asignado por el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección Nacional del Presupuesto Público, fue de 983 millones de nuevos soles, mientras que la propuesta del Poder Judicial ascendía a la suma 1 429 millones nuevos soles, existiendo una diferencia de 446 millones de nuevos soles.

  Al final, luego del debate correspondiente en el Pleno del Congreso de la República, el presupuesto aprobado para el Poder Judicial para el año 2009 fue de 1 081 millones 580 350 nuevos soles, los cuales permiten entre otras cosas, priorizar las metas de la institución respecto a la continuidad del Nuevo Código Procesal Penal en todo el país, así como el otorgamiento de bonos excepcionales a los trabajadores judiciales.

  Asimismo, de acuerdo a lo aprobado por el Congreso de la República, el Poder Judicial podrá contratar mayor personal, entre jueces y personal administrativo, para poner en ejecución el nuevo ordenamiento penal en las sedes judiciales programadas.

  Asimismo, es interesante analizar la relación de los ingresos per cápita, es decir, cuánto presupuesto dispone cada institución por trabajador anualmente:

  PRESUPUESTO PER CÁPITA INSITUCIONAL
  DEPENDENCIA	PER CÁPITA
  Ministerio de Justicia	292 493
  Consejo Nacional de la Magistratura	157 514
  Congreso de la República	146 193
  Tribunal Constitucional	128 149
  Contraloría General	121 411
  Ministerio Público	94 784
  Poder Judicial	53 582

  Fuente: PIA 2008 y PEA Marzo 2008, WEB institucional

  De otro lado, es importante analizar la participación del presupuesto del Poder Judicial en el Presupuesto General de la República por toda fuente de financiamiento:

  PRESUPUESTO PODER JUDICIAL VS PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA
  Año	Presupuesto General de la República				Presupuesto de Poder Judicial				Participación %
  2006	50 862 270				727 627				1.43%
  2007	61 626 986				839 963				1.36%
  2008	71 049 787				980 845				1.38%
  2009	72 355 497				1 081 580				1.49%

  A pesar de un ligero aumento en el porcentaje de participación del Presupuesto del Poder Judicial, sus autoridades no se encuentran conformes con el trabajo que se realiza en el Comité de Coordinación ya que el techo presupuestal fijado por el Ministerio de Economía y Finanzas para el presupuesto del 2009, solamente tomo en cuenta el 72% del proyecto de su presupuesto proyectado, dejando sin financiamiento diversas acciones como son la modernización de los despachos judiciales para una adecuada atención a los justiciables, el Plan Nacional de Descarga Procesal, la creación de Juzgados de Paz Letrado en zonas alto andinas, etc.

  Adicionalmente, la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009 autoriza a los Gobiernos Regionales a donar terrenos al Poder Judicial para la construcción de despachos judiciales. Esto permitiría dotar de una mejor infraestructura a los magistrados de todo el país.

  4. TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL AL PRESUPUESTO DEL PODER JUDICIAL

  La Constitución Política de 1993 no establece un porcentaje respecto al presupuesto del Poder Judicial, a diferencia de la Constitución de 1979 que en su artículo 238º señalaba que el Presupuesto del Poder Judicial no podía ser menos del dos por ciento del presupuesto de gastos corrientes para el Gobierno Central.

  Por su parte la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia – CERIAJUS señala en sus recomendaciones de índole económica respecto a un presupuesto fundamental para la reforma, que el presupuesto del Poder Judicial no podrá ser objetado en tanto no supere el 4% del Presupuesto General de la República.

  Al respecto, es interesante apreciar el tratamiento constitucional en otros países:

  TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL DEL PODER JUDICIAL
  COSTA RICA	6% Ingresos Ordinarios
  EL SALVADOR	6% Ingresos Corrientes del Presupuesto del Estado
  PARAGUAY	3% Presupuesto Público Total
  HONDURAS	3% Presupuesto de Ingresos Netos
  PANAMÁ	2% Ingresos Corrientes del Gobierno Central
  VENEZUELA	2% Presupuesto Ordinario Nacional

  Fuente: CEJAMERICAS "Reporte de la Justicia" Segunda Edición (2004-2005)

  Constitución Política de Panamá

  Conclusiones

  • Lamentablemente el mecanismo establecido por la ley de coordinación no ha permitido consensuar formalmente los recursos económicos necesarios y suficientes. Existiendo malestar tanto en el Poder Judicial como en el Poder Ejecutivo.

  • Debe existir una mayor voluntad política para que la propuesta de presupuesto judicial se geste de manera plural y abierta y que, de esta manera, refleje fielmente las demandas de reforma hasta hoy ausentes en los pedidos de mayores recursos.

  • El Poder Judicial debe elaborar un convincente y competente Plan Estratégico Institucional de Política Judicial, que persuada a los diversos sectores de la sociedad de sus fortalezas y bondades, a fin de crear la suficiente corriente de opinión pública que respalde el pedido de mayores recursos económicos.

  • Se debería estudiar la conveniencia de reformar la Constitución Política estableciendo un porcentaje mínimo para el Presupuesto de Poder Judicial, de esta manera se reforzaría su autonomía institucional, ya que actualmente este poder no puede enfrentarse a los políticos, es decir, al Ejecutivo y al Legislativo, porque depende de ambos para la aprobación de su presupuesto anual.

  Bibliografía

  • Monroy Gálvez, Juan, "De la administración de justicia al Poder Judicial" en Cuadernos de política judicial Nº 1, PUCP, Lima 2003.

  • Arce Meza, Fernando A. "El presupuesto gubernamental en el Perú: historia y perspectivas", Ed. San Marcos, Lima, 1990.

  • Ley Nº 29289, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009.

  • Ley Nº 29290, Ley de Endeudamiento del Sector Público para el Año Fiscal 2009.

  • Ley Nº 29291, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009.

  • Ley Nº 28821, Ley de coordinación entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo para la Programación y Formulación del Presupuesto Institucional del Poder Judicial.

  • Diario de los Debates de la Primera Legislatura Ordinaria de 2008 – 21ª Sesión Matinal del miércoles 26 de noviembre de 2008 – Debate Presupuestal.

  • Exposición del Presidente del Poder Judicial ante el Pleno del Congreso de la Republica el 26 de noviembre de 2008.

  • Dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Período Legislativo 2001-2006, recaído en los proyectos de Ley Nº 12592, 13097, 13185, 13373, 13716, 14573, 14607, 14612 y 14631.

   

   

   

   

   

  Autor:

  José Fco. Villena Changanaqui