Asimismo se prevé en el Texto Fundamental, que dicho Consejo tendrá una Secretaría integrada por el Vicepresidente Ejecutivo, dos Ministros, tres Gobernadores y tres Alcaldes.
La funcionalidad del Consejo, en atención a la diversidad de las materias y de las áreas territoriales que dependen de los Estados y Municipios, recipiendarios de las competencias y servicios a descentralizar, aconsejaría prever, en la ley respectiva o, mejor aún, en el Reglamento Orgánico que este órgano dicte, una suerte de comisiones sectoriales técnicas que faciliten las propuestas descentralizadoras, en cuanto a su planificación y desarrollo.
El Consejo Federal de Gobierno como órgano rector del proceso de descentralización territorial
Ámbito de competencia
El Consejo Federal de Gobierno debe abarcar todas las áreas relacionadas con el proceso de descentralización previsto en la Constitución, en cuanto tenga su origen en facultades del Poder Nacional.
En este sentido, la Constitución prevé procesos de descentralización desde el Poder Nacional a los Estado y Municipios, pero también contempla la descentralización desde los Estados hacia los Municipios y desde éstos hacia la comunidad organizada, a manera de hacer efectiva la descentralización política, esto es, el acercamiento del poder al ciudadano y una verdadera democracia participativa.
Pero además, debe distinguirse, los distintos ámbitos en que la descentralización opera. Así, se prevé tanto la transferencia de competencias, como la transferencia de servicios, en este último caso ya existe la competencia y lo que se transfiere es sólo el servicio en sentido material, esto es, los bienes, los recursos y el personal. También debe distinguirse, dentro de este proceso, la transferencia de competencias y servicios a los ciudadanos, en grupos organizados, que implica una descentralización funcional especial, conocida en doctrina como descentralización por colaboración.
El artículo 157 constitucional contempla la descentralización territorial, entendida como la transferencia de competencias, exclusivas del Poder Nacional, a los Estados y Municipios. Si bien la descentralización por servicios está consagrada de manera explícita para el caso de Estados hacia Municipios (artículo 165) y de Municipios hacia colectividad organizada (artículo 184), la misma es perfectamente posible desde el nivel nacional hacia estados y municipios en las materias de competencia concurrente, como ya lo previera el artículo 4 y siguientes de la LODDTCPP. El artículo 158 da base a la descentralización hacia la colectividad organizada. Y todos estos aspectos estarían, precisamente, en el ámbito que debe abarcar, en cuanto a su planificación, coordinación y control de ejecución, el Consejo Federal de Gobierno.
Atribuciones asignadas por el texto constitucional
La Constitución asigna al Consejo Federal de Gobierno la coordinación y planificación de políticas y acciones del proceso de descentralización. Si bien la Ley puede y debe complementar el ámbito de competencias del Consejo Federal de Gobierno, previendo las que sean necesarias para el cumplimiento de sus objetivos constitucionales, debe analizarse aquellos aspectos que, por ser parte de su finalidad, constituyen su campo de actuación específico.
La coordinación del proceso de descentralización territorial
La coordinación es uno de los principios rectores de la organización administrativa y, en general, de la teoría de la Organización. Con la coordinación se pretenden conjugar diversas actividades en el logro de una misma finalidad, evitando la reduplicación de esfuerzos y las acciones divergentes e, incluso contradictorias.
Si bien dentro de un mismo ente o sector administrativo (ej. un Ministerio) la coordinación y unidad de la actuación administrativa la puede conseguir el superior jerárquico haciendo uso de sus poderes de dirección y control, cuando nos referimos a organizaciones que no pertenecen al mismo ramo de la Administración o en las que no existe una relación de jerarquía, como lo es el caso de los entes funcionalmente descentralizados y, precisamente, los entes políticos territoriales entre sí, la coordinación aparece como un principio de organización indispensable para lograr la unidad en la actuación administrativa.
Tal como explica Ramón Parada «(…) lo que ocurre, sin embrago, es que en este supuesto (el de las organizaciones jerarquizadas) la coordinación se puede entender como una facultad más, entre otras, del mando o jerarquía, mientras que cuando se trata de organizaciones distintas, la coordinación se entiende como un principio independiente y necesario para asegurar la supremacía que le corresponde a una de aquellas organizaciones sobre las demás, como ocurre en las relaciones del Estado con las Comunidades Autónomas» (paréntesis nuestros) (Ramón Parada, Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, 1996)
Así pues y en obsequio de una correcta ejecución del proceso de descentralización, el Consejo Federal de Gobierno se configura como un órgano de rango constitucional, que tiene, dentro de sus objetivos, la coordinación de los mecanismos de transferencia de competencias del Poder Nacionales a los Estados y Municipios.
La causa legitimadora de tal coordinación será la de asegurar la coherencia de la actuación de los entes político-territoriales en el respeto al ejercicio de las competencias transferidas y las que le sean propias, el suministro de información a los mismos y la cooperación y asistencia activa que estos pudieran necesitar.
En todo caso deberá ser la ley la que establezca, con suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de tal coordinación así como las modalidades de control a ser conferidas al Consejo Federal de Gobierno para alcanzar su misión. Por último, el efecto de la coordinación deberá propender a que los entes político territoriales ejerzan sus facultades de programación, planificación u ordenación de los servicios o actividades de su competencia en el marco de las previsiones de los planes creados por el Consejo Federal de Gobierno.
Novedades de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
En su artículo 79, reconoce muy categóricamente el estatus de funcionario público tanto al Alcalde o Alcaldesa, como a los ciudadanos Concejales y a los miembros de las Juntas Parroquiales; igualmente establece la modalidad y limites en las remuneraciones que les correspondan por el desempeño de la función pública de los funcionarios antes mencionados y que esa norma no es otra que la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarios de los Estados y los Municipios el cual lo establece en su artículo 10.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal, confiere al Concejo Municipal, la facultad de dictar las normas que regulan su autonomía funcional y su ordenamiento interno. En el artículo 95 numeral 5 de la misma ley, igualmente se le confiere la facultad de aprobar su presupuesto de gastos que soporte su plan legislativo anual, tomando en cuenta las limitaciones del Municipio.
Igualmente la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, prevé en sus artículos 100 y 101, lo siguientes:
Artículo 100: "En cada Municipio existirá un contralor o controlar municipal, que ejercerá de conformidad con las leyes y la ordenanza respectiva, el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como de las operaciones relativas a los mismos"
Artículo 101: "La Contraloría Municipal gozará de autonomía orgánica, funcional y administrativa, dentro de los términos que establezcan esta Ley, y la Ordenanza respectiva"
Conforme a las anteriores disposiciones normativas, se desprende la obligatoriedad de creación en todos los Municipios del País de una Contraloría Municipal, a la cual le corresponderá, como función preeminente, la de ejercer el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos de la Hacienda Pública, así como de las operaciones relativas a los mismos, ello en atención de lo previsto en los artículos 173 de la C.R.B.V. y artículo 100 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; Igualmente se establece una Autonomía orgánica, funcional y administrativa, conceptos éstos que en atención del criterio institucional que de manera reiterada se ha sostenido, comprenden la libertad de dirección, de estructura, de organización o asignación de atribuciones, de designación, de remoción, de la calificación del funcionario de confianza o alto nivel, más la libertad de ejecución del presupuesto que tienen los órganos del control fiscal externo, siempre ajustado al más estricto margen de observación de las normas legales que así estén previstas.
A las Contralorías Municipales se les suprimió la competencia para ejercer el control previo al compromiso y al pago de los gastos con cargo a la Hacienda Pública respectiva, tal como lo contempla el ordinal 1° del artículo 85 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, conservando la atribución para ejercer en control posterior de los organismos y entes descentralizados, es decir, en todo el ámbito municipal.
Asimismo es de destacar que la recién promulgada Ley Orgánica, suprimió la competencia de las Contralorías Municipales, para realizar en control previo de los terrenos ejidales para construcciones, tal como lo establecía el último aparte del artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal.
En tal sentido y atendiendo al Principio de Legalidad o de sujeción de la actividad administrativa al sistema jurídico, contenido en el artículo 137 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, conforme al cual los Entes que conformen el Poder Público, dentro de este marco de la legalidad, podrán realizar sólo aquellas actividades que les hayan sido atribuidas constitucional o legalmente, los Titulares de las Contralorías Municipales deberán abstenerse de realizar el control previo de los compromisos financieros así como de los pagos de la Administración Pública Activa de la Entidad respectiva; así como del control previo de os terrenos ejidales para construcciones. Vale acotar que en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal vigente, se previó en su artículo 125 que: "Los órganos de control fiscal externo señalados en los numerales 2 al 4 del articulo 43 de esta Ley; se abstendrán de practicar actividades de control previo cuando se aseguren, previa evaluación, que el sistema de control interno del respectivo ente territorial garantiza el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 38 de esta Ley"
Igualmente le corresponde a las Contralorías Municipales, como órgano integrante del Sistema Nacional de Control Fiscal y en ejercicio del principio de Colaboración que debe imperar entre los órganos a los que incumbe el ejercicio del poder público, previsto en el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prestar asesoría a la Administración Activa, a los fines de facilitar la implantación y establecimiento de una adecuado sistema de control interno en los entes y organismos sujetos a su control.
Finalmente es de destacar, que de conformidad con lo establecido en el ya mencionado artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Publico Municipal, se desprende que a las Contralorías Municipales se les suprimió la atribución de llevar el registro del personal municipal, anteriormente contemplado en el numeral 11 del artículo 95 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, así como del registro de contratistas, en tal sentido será la Administración Activa respectiva la encargada de dicho control y registro.
Conclusión
Una de las características resaltantes de los principios constitucionales establecidos en la carta fundamental de 1961 y mantenidos en la actual, es la de organizar el establecimiento de regímenes diferentes para la organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de la población desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica. Elementos históricos y culturales y otros factores relevantes.
La innovación tuvo su antecedente en la reforma constitucional operada en Colombia en 1945, en virtud de la cual el Artículo 198 de la Constitución Política del país mencionado quedó redactada así: "La ley podrá establecer diversas categorías de Municipios de acuerdo con su población, recursos financieros e importancia económica y señalar distinto régimen para su administración". En las Constituciones venezolanas anteriores a la dictada el 23 de Enero de 1961, se imponía imperativamente la división uniforme de los Estados en Distritos, y la de estos en Municipios.
La Constitución actual, además de permitir la variedad de regímenes municipales, autoriza la agrupación de los municipios en distritos metropolitanos, y al mismo tiempo, la formación de mancomunidades o acordar entre sí o con los demás entes públicos territoriales la creación de modalidades asociativas intergubernamentales para fines de interés público relativos a materias de su competencia.
Bibliografía
LA CONSTITUCIÓN DE 1999, Derecho Constitución Venezolano, Tomo I, Allan R. Brewer-Carías.
DERECHO ADMINISTRATIVO, Luis A. Caicedo C.
MANUEL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, Eloy Lares Martinez.
LEY ORGANICA DE RÉGIMEN MUNICIPAL, de 1989
LEY ORGANICA DEL PODER PÚBLICO MUNICIPAL, de 2005.
MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, volumen II, José Peña Solís.
Autor
Marisela L. Bermúdez L.
Barinas, Venezuela
Barinas, Venezuela
Universidad Santa Maria
Universidad Santa Maria
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