La justicia contenciosa-administrativa

Introducción

Al analizar estas leyes nos sirve de introducción al estudio de la Justicia Contenciosa-administrativa. En efecto, para entender la Justicia Administrativa actual, cabe conocer los orígenes de esta jurisdicción y su evolución a través de la historia.

Por lo tanto, este trabajo Vamos a estudiar los distintos artículos de nuestra nueva constitución comparado con la ley 1494 que instituye la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Inicialmente se introducirá el concepto de Justicia Contencioso-Administrativa en general. Después, se focalizará sobre la evolución de esta jurisdicción estudiando las bases legales y las diferentes reformas.

Analizar el pasado permite entender mejor el sistema administrativo actual y ver cuáles son los desafíos de los próximos años en la República Dominicana.

Desarrollo

La Ley No. 1494: el marco legal de la Justicia Contenciosa-Administrativa su origen

El proyecto de Ley fue elaborado por el jurista J. Humberto Ducoudray1 bajo el gobierno de Rafael Leonidas Trujillo Molina. Fue adoptado por el Congreso Nacional el 2 de Agosto del año 1947 bajo el nombre: Ley No 1494.

En febrero 1948, en su mensaje al Congreso Nacional, con ocasión de la rendición de cuentas del año 1947, el Presidente de la República Trujillo se refirió a esta ley No 1494. Explicó que "instituye la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, órgano jurisdiccional aparte del orden judicial, por medio del cual se impone a la administración activa el respeto del derecho".

SUS CARACTERÍSTICAS

La Ley No 1494 instituyó la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La cual está organizada en base a un Tribunal Superior Administrativo y una Procuraduría General Administrativa. La Ley reconoció también la existencia de tribunales

1 quien luego fue designado como el primer Procurador General Administrativo de primera instancia (que funcionaban eficazmente en Francia). Sin embargo, en la actualidad no existen tribunales de esa jerarquía.

1) El Tribunal Superior Administrativo

Es el órgano máximo de la jurisdicción contencioso-administrativa con carácter nacional. Es compuesto por cinco jueces: un presidente, un vicepresidente y tres jueces. Son nombrados por decreto del Poder Ejecutivo. Así que el Tribunal está ubicado en el ámbito de este Poder del Estado. Se habla de sistema de justicia retenida cuando la administración se juzga a sí misma.

De conformidad con esa Ley, el Tribunal Superior Administrativo tiene varias atribuciones entre otras:

Conoce de los recursos contencioso-administrativos contra las sentencias de cualquier tribunal contencioso-administrativo de primera instancia y contra los actos administrativos, los reglamentos y decretos violatorios de la ley.

Conoce de las cuestiones relativas al cumplimiento, caducidad, rescisión, interpretación y efectos de los contratos administrativos concertados por la Administración Pública con particulares.

Sin embargo, hay que notar que desde el mismo momento de su creación, las funciones del Tribunal Superior Administrativo son ejercidas por la Cámara de Cuentas (cf ley siguiente). Así que los jueces del Tribunal contencioso-administrativo son los miembros de la Cámara de Cuentas, los cuales son elegidos por el Senado de las ternas que le presente el Poder Ejecutivo. Dicho de otro modo, esta función jurisdiccional permanece en el ámbito del Poder Ejecutivo.

2) La Procuraduría General Administrativa

Según el artículo 15 de la Ley No 1494, es el Procurador General Administrativo quien representa a la Administración Pública ante el Tribunal Superior Administrativo. Su dictamen escrito es indispensable en la decisión de todo asunto contencioso. Debe rendir cuentas al Presidente de la República.

3) Los Tribunales contencioso-administrativos de primera instancia

No existen tribunales administrativos de primera instancia. Sin embargo el legislador considere que se puede interponer el recurso contencioso-administrativo contra las decisiones emanadas de organismos que tuvieran ese carácter. Por ejemplo, las resoluciones de los Secretarios de Estado, las decisiones de los Consejos Directivos o las decisiones de los cuerpos colegiados en general cuando conciernen los asuntos administrativos.

Un nuevo régimen bajo la Ley 13-07 del 5 de Febrero de 2007

Las competencias del Tribunal Superior Administrativo, así como las del Tribunal Contencioso-Administrativo de lo Monetario y Financiero, son ejercidas por el Tribunal Contencioso Tributario instituido en la Ley 11-92 de 1992. Este Tribunal, a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, se denominará Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, conocido también como el Tribunal Contencioso-Tributario.

Es un tribunal de naturaleza propiamente jurisdiccional. Tiene jurisdicción nacional y su asiento en Santo Domingo. Sus atribuciones conciernen lo tributario, lo administrativo y lo financiero.

Esa Ley 13-07, también crea la jurisdicción Contenciosa Administrativa Municipal. Está a cargo de los Juzgados de Primera Instancia, en sus atribuciones civiles, para conocer de los recursos o impugnaciones de los particulares con relación a los actos administrativos de los ayuntamientos.

En cierta medida, esta ley plantea las condiciones para después crear un verdadero Tribunal Superior Administrativo independiente. La Reforma Constitucional actual se inscribe en este marco. El proyecto de reforma constitucional del año 2009

Según el artículo 152 del proyecto, habrá un Tribunal Superior Administrativo con jurisdicción nacional y asiento en Santo Domingo. Conocerá de los asuntos contencioso–administrativos. Será integrado por lo menos por cinco magistrados designados por el Consejo Nacional de la Magistratura (artículos 152 y 130). Las condiciones de inamovilidad y requisitos para su nombramiento serán los mismos que para los Jueces de la Suprema Corte de Justicia.

Sus decisiones no serán recurribles en casación. Eso marca una diferencia capital con respecto a las bases legales precedentes ya que el nuevo tribunal estará estrictamente separado de la Suprema Corte de Justicia. Dicho de otro modo, este

Último órgano quedará excluido completamente de la jurisdicción contenciosa administrativa.

Para citar otra novedad, los particulares podrán apoderar directamente al Tribunal Superior Administrativo, sin pasar por los tribunales de primera instancia, cuando los actos administrativos sean ejecutados en contra de la ley, los reglamentos y los decretos.

El Tribunal Superior Administrativo no será exactamente una corte de apelación sino más bien una jurisdicción superior asimilable a la Suprema Corte de Justicia, en cuanto a decidir si ha habido o no una violación a la ley.

Además este Tribunal nombrará a los jueces de los tribunales contencioso-administrativos de primera instancia y ejercerá la autoridad disciplinaria sobre ellos, con facultad de imponer hasta la suspensión o destitución por faltas graves.

En síntesis, la justicia administrativa en la República Dominicana, como otros instrumentos de Derecho Público, ha conocido vicisitudes institucionales durante su historia. Hoy en día, se entiende la necesidad de construir una sólida jurisdicción contencioso-administrativa para preservar las garantías jurídicas a los administrados. Es una condición sine qua non para fortalecer el Estado de Derecho

Artículos de la Constitución que chocan con esta ley

CAPÍTULO II: DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Artículo 138.- Principios de la Administración Pública. La Administración

Pública está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado. La ley regulará:

1. El estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública con arreglo al mérito y capacidad de los candidatos, la formación y capacitación especializada, el régimen de incompatibilidades de los funcionarios que aseguren su imparcialidad en el ejercicio de las funciones legalmente conferidas;

2) El procedimiento a través del cual deben producirse las resoluciones y actos administrativos, garantizando la audiencia de las personas interesadas, con las excepciones que establezca la ley.

Artículo 139.- Control de legalidad de la Administración Pública. Los tribunales controlarán la legalidad de la actuación de la Administración Pública. La ciudadanía puede requerir ese control a través de los procedimientos establecidos por la ley.

Artículo 140.- Regulación incremento remuneraciones. Ninguna institución pública o entidad autónoma que maneje fondos públicos establecerá normas o disposiciones tendentes a incrementar la remuneración o beneficios a sus incumbentes o directivos, sino para un período posterior al que fueron electos o designados. La inobservancia de esta disposición será sancionada de conformidad con la ley.

SECCIÓN I: DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS Y

DESCENTRALIZADOS DEL ESTADO

Artículo 141.- Organismos autónomos y descentralizados. La ley creará organismos autónomos y descentralizados en el Estado, provistos de personalidad jurídica, con autonomía administrativa, financiera y técnica. Estos organismos estarán adscritos al sector de la administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o ministro titular del sector. La ley y el Poder Ejecutivo regularán las políticas de desconcentración de los servicios de la Administración Pública.

SECCIÓN II: DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Artículo 142.- Función Pública. El Estatuto de la Función Pública es un régimen de derecho público basado en el mérito y la profesionalización para una gestión eficiente y el cumplimiento de las funciones esenciales del Estado. Dicho estatuto determinará la forma de ingreso, ascenso, evaluación del desempeño, permanencia y separación del servidor público de sus funciones.

Artículo 143.- Régimen estatutario. La ley determinará el régimen estatutario requerido para la profesionalización de las diferentes instituciones de la Administración Pública.

Artículo 144.- Régimen de compensación. Ningún funcionario o empleado del Estado puede desempeñar, de forma simultánea, más de un cargo remunerado, salvo la docencia. La ley establecerá las modalidades de compensación de las y los funcionarios y empleados del Estado, de acuerdo con los criterios de mérito y características de la prestación del servicio.

Artículo 145.- Protección de la Función Pública. La separación de servidores

públicos que pertenezcan a la Carrera Administrativa en violación al régimen de la Función

Pública, será considerada como un acto contrario a la Constitución y a la ley.

Artículo 146.- Proscripción de la corrupción. Se condena toda forma de corrupción en los órganos del Estado. En consecuencia:

1) Será sancionada con las penas que la ley determine, toda persona que sustraiga fondos públicos o que prevaliéndose de sus posiciones dentro de los órganos y organismos del Estado, sus dependencias o instituciones autónomas, obtenga para sí o para terceros provecho económico;

2) De igual forma será sancionada la persona que proporcione ventajas a sus asociados, familiares, allegados, amigos o relacionados;

3) Es obligatoria, de acuerdo con lo dispuesto por la ley, la declaración jurada de bienes de las y los funcionarios públicos, a quienes corresponde siempre probar el origen de sus bienes, antes y después de haber finalizado sus funciones o a requerimiento de autoridad competente;

4) A las personas condenadas por delitos de corrupción les será aplicada, sin perjuicio de otras sanciones previstas por las leyes, la pena de degradación cívica, y se les exigirá la restitución de lo apropiado de manera ilícita;

5) La ley podrá disponer plazos de prescripción de mayor duración que los ordinarios para los casos de crímenes de corrupción y un régimen de beneficios procesales restrictivo.

SECCIÓN III: DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Artículo 147.- Finalidad de los servicios públicos. Los servicios públicos están destinados a satisfacer las necesidades de interés colectivo. Serán declarados por ley.

En consecuencia:

1) El Estado garantiza el acceso a servicios públicos de calidad, directamente o por delegación, mediante concesión, autorización, asociación en participación, transferencia de la propiedad accionaria u otra modalidad contractual, de conformidad con esta Constitución y la ley;

2) Los servicios públicos prestados por el Estado o por los particulares, en las modalidades legales o contractuales, deben responder a los principios de universalidad, accesibilidad, eficiencia, transparencia, responsabilidad, continuidad, calidad, razonabilidad y equidad tarifaria;

3) La regulación de los servicios públicos es facultad exclusiva del Estado. La ley podrá establecer que la regulación de estos servicios y de otras actividades económicas se encuentre a cargo de organismos creados para tales fines.

DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL DE LAS ENTIDADES

SECCIÓN IV: DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS, SUS FUNCIONARIOS O AGENTES

Artículo 148.- Responsabilidad civil. Las personas jurídicas de derecho público y Sus funcionarios o agentes serán responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y perjuicios ocasionados a las personas físicas o jurídicas por una Actuación u omisión administrativa antijurídica.

DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Artículo 164.- Integración. La Jurisdicción Contencioso Administrativa estará integrada por tribunales superiores administrativos y tribunales contenciosos administrativos de primera instancia. Sus atribuciones, integración, ubicación, competencia territorial y procedimientos serán determinados por la ley. Los tribunales superiores podrán dividirse en salas y sus decisiones son susceptibles de ser recurribles en casación.

Párrafo I.- Las y los jueces de los tribunales superiores administrativos deberán reunir los mismos requisitos exigidos a los jueces de cortes de apelación.

Párrafo II.- Las y los jueces de los tribunales contencioso administrativos deberán reunir los mismos requisitos exigidos a los jueces de primera instancia.

Artículo 165.- Atribuciones. Son atribuciones de los tribunales superiores administrativos, sin perjuicio de las demás dispuestas por la ley, las siguientes:

1) Conocer de los recursos contra las decisiones en asuntos administrativos, tributarios, financieros y municipales de cualquier tribunal contencioso administrativo de primera instancia, o que en esencia tenga ese carácter;

2) Conocer de los recursos contenciosos contra los actos, actuaciones y disposiciones de autoridades administrativas contrarias al Derecho como consecuencia de las relaciones entre la Administración del Estado y los particulares, si éstos no son conocidos por los tribunales contenciosos administrativos de primera instancia;

3) Conocer y resolver en primera instancia o en apelación, de conformidad con la ley, las acciones contencioso administrativas que nazcan de los conflictos surgidos entre la Administración Pública y sus funcionarios y empleados civiles;

4) Las demás atribuciones conferidas por la ley.

Artículo 166.- Procurador General Administrativo. La Administración Pública estará representada permanentemente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa por el Procurador General Administrativo y, si procede, por los abogados que ésta designe. El Procurador General Administrativo será designado por el Poder Ejecutivo. La ley regulará la representación de los demás órganos y organismos del Estado.

Artículo 167.- Requisitos. El Procurador General Administrativo deberá reunir las mismas condiciones requeridas para ser Procurador General de Corte de Apelación.

En nuestra opinión personal

CONSIDERANDO: Que mediante la Ley 1494, del año 1947, se instituyó el Tribunal Superior Administrativo con el propósito de conocer la legalidad de las actuaciones de los órganos y entidades de la Administración Pública, ubicándose institucionalmente dicho órgano jurisdiccional en el ámbito del Poder Ejecutivo, ya que sus jueces serían designados por ese Poder del Estado, configurándose así lo que en el Derecho Administrativo se conoce como el sistema de justicia retenida, esto es, que la administración se juzga a si misma;

: Que uno de los ejes fundamentales del "Programa de Reforma Institucional y Modernización del Congreso Nacional y la Cámara de Cuentas de la República Dominicana", en lo atinente al órgano de control financiero externo del Estado, lo constituye el relativo a la separación de la función de control, de la contenciosa-administrativa, por lo que la Ley 10-04, de fecha 20 de enero de 2004, dispuso en el Artículo 58 que la "Cámara de Cuentas continuará desempeñando las funciones de Tribunal Superior Administrativo hasta que sea aprobada y entre en vigencia una nueva legislación que asigne estas funciones a otro organismo";

Que una de las carencias fundamentales de que adolece el sistema de control contencioso administrativo y contencioso tributario lo constituye la inexistencia de un procedimiento para la adopción de las medidas cautelares que sirvan de contrapeso al privilegio de autotutela declarativa y ejecutiva con que se encuentra investida la administración pública;

En nuestra opinión personal este artículo crea una confusión.

Por inaplicabilidad con respecto a los bienes del Estado protegidos por el derecho público del Estado y de los particulares (bien de familia y bienes muebles e inmuebles del Estado), no así a los de derecho público privado que están sujeto a la embargabilidad de las instituciones con fines de lucros, aplicable a los funcionarios o agentes que por actuaciones administrativas antijurídicas se le aplicara hasta resarcir el monto de los daños y perjuicio sobre los bienes muebles e inmuebles personales presente y futuro hasta alcanzar la totalidad de la indemnizaciones por ello.

Es bueno precisar que por el contenido de su redacción, cuando dice conjunta y solidariamente es a toda luces inaplicable a las instituciones públicas, ya sean centralizadas o descentralizadas ¿por qué no es aplicable? No será posible a los redactores de las leyes adjetivas y adecuar el artículo 148 de la referida Constitución ya que no armonizará con los efectos protegidos de la sociedad, Ejemplo el Indrhí sus bienes muebles e inmuebles están protegidos por la ley 214 en su artículo 1 y por la ley 1494 del 2 de agosto del año 1947, que dice que son inembargable. La razón fundamental que en su redacción hizo el legislador para que los particulares no se apropien de un bien común, es por lo siguiente no se pueden apropiar de las presas, canales de riegos, ni de la parte accesorias (las hidroeléctricas) o sea, la ley en su redacción es confusa al dejar la oportunidad al demandante que debe hacerlo, tanto a la institución como al funcionario o agente, sin distinguir que existen instituciones de derecho público-privado que si se pueden practicar embargos, y a los bienes personales del funcionario o agente.

Es posible su enajenación. Otro impase de dicha redacción es cuando dice: de conformidad con la ley, esto nos detiene, y nos deja una lectura que al aplicar el artículo 148, de la carta magna, solo debemos hacerlo sobre los bienes de las Instituciones Públicas-Privada que estando sujeta a leyes especiales no están protegidas por la inembargabilidad; pero si deja entrever que a los que no están protegidos por leyes especiales se pueden embargar y hasta enajenar.

Debemos aclarar que no existen procedimientos sui-generi (especial), que el tribunal pueda dictar sentencias u ordenanzas, donde el mismo o los mismos jueces afecten sus propios derechos en su condición o condiciones de ciudadanos-de esos bienes protegidos por el interés común. (Incluyéndolos a ellos mismos).

Las leyes especiales que protegen la inembargabilidad del derecho público tanto a las instituciones centralizadas o descentralizadas ya sean autónomas o no, sean modificadas, para que se produzcan embargabilidad a las cuentas bancarias de las instituciones del Estado; no así, a los bienes muebles e inmuebles distintos a la parte liquida-cheque–bonos o certificados depositados en bancos.

Las personas jurídicas de derecho público y Sus funcionarios o agentes serán responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y perjuicios ocasionados a las personas físicas o jurídicas por una Actuación u omisión administrativa antijurídica.

Ósea que el estado no es responsable de las acciones antijurídicas de los servidores públicos, estos tienen que responder por sus actos no jurídicos.

Conclusión

Al terminar este trabajo podemos decir que nuestros conocimientos se han nutrido y sobre todo nos sentimos orgullosos de ser parte de este proceso donde estuvimos analizando las ley No.1494 así como la ley No.13-07, comparado con los artículos de la nueva constitución dominicana, dictada el 26 de enero del año 2010. Creo que nuestro país da un paso muy más avanzado en el sentido de que nuestros ciudadanos aprendamos a interpretar nuestras leyes.

Bibliografía

• Ley no.1494.

• Ley no.1307.

• Constitución de la república dominicana, dictada 26 de enero del año 2010.

• Dr. Raymundo AMARO GUZMAN, Principios Jurídicos de la Organización Administrativa del Estado, Editorial Tiempo, S.A., Santo Domingo, RD, 1988, 136pp.

• Lic. Rafael A. SANTANA VIÑAS, Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Tribunal Superior Administrativo, Edición de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el Derecho público Dominicano, Santo Domingo, RD, 2005

Autor:

Ing.-Lic. Yunior Andrés Castillo

Santiago de los Caballeros,

República Dominicana

2011.