La historia del Derecho Electoral Mexicano y la correspondiente a la justicia electoral se inicia a principios del siglo XIX, cuando se instituyó en España como sistema de gobierno, la monarquía hereditaria constitucional o moderada, dividiendo el ejercicio del poder en legislativo, ejecutivo y judicial. Es importante señalar que, previamente a la expedición de la Constitución Política de la Monarquía Española, se convocó a todos los ciudadanos españoles, tanto de la metrópoli como de las provincias, a elegir en un procedimiento indirecto a sus representantes: los diputados a las Cortes de España. Consecuencia del trabajo de las Cortes de Cádiz fue la Constitución de 1812, que sobre la materia estableció el sistema de elección indirecta de los diputados, instituyendo un medio oficioso de revisión, en cada instancia, a fin de constatar el acatamiento puntual del principio de legalidad en el procedimiento de elección de los correspondientes electores y, finalmente, de los diputados. A partir de la Constitución Gaditana, todas las constituciones mexicanas habían establecido el sistema político de autocalificación de las elecciones, conforme al cual los propios miembros electos para integrar el o los órganos del Poder Legislativo se han erigido en Colegio Electoral para examinar el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad, así como la legalidad del procedimiento que los ha llevado a representar al pueblo o a su entidad, en la respectiva Cámara del Congreso de la Unión. La única excepción en el siglo xix está contenida en la Constitución Centralista de 1836, conocida como Constitución de las Siete Leyes, la cual dispuso en el artículo 5to. de la Tercera Ley, que la elección de diputados sería calificada por el Senado, en tanto que la de los senadores sería calificada por el Supremo Poder Conservador, según lo previsto en los artículos lo. y 12, fracción XI de la Segunda Ley y 8vo. de la Tercera Ley. Durante la mayor parte del siglo XX se conservó en México el sistema político de autocalificación electoral de los integrantes del Poder Legislativo Federal, con una casi imperceptible e intrascendente participación de la Suprema Corte de Justicia, en la década de los setenta, en el contexto de la denominada reforma política promovida por el titular del Poder Ejecutivo Federal. En el Diario Oficial de la Federación, del 6 de diciembre de 1977, se publicó el Decreto de fecha 1° del mismo mes y año, por el cual el poder revisor de la Constitución reformó y adicionó diversas disposiciones de la Carta Magna, que incluyó al artículo 60, para quedar conforme al texto siguiente: La Cámara de Diputados calificará la elección de sus miembros a través de un colegio electoral que se integrará por los sesenta presuntos diputados que de acuerdo con las constancias de mayoría que registre la Comisión Federal Electoral hubieran obtenido mayor número de votos y por cuarenta presuntos diputados que resultaren electos en la o las circunscripciones plurinominales que obtuviesen la votación más alta. En la Cámara de Senadores el Colegio Electoral se integrará con los presuntos senadores que obtuvieren declaratoria de senador electo de la Legislatura de la entidad federativa correspondiente y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión en el caso del Distrito Federal. Procede el recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. Si la Suprema Corte de Justicia considerara que se cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación misma, lo hará del conocimiento de dicha Cámara para que emita nueva resolución, misma que tendrá el carácter de definitiva e inatacable. La ley fijará los requisitos de procedencia y el trámite a que se sujetará este recurso. Una gran inquietud entre políticos, politólogos, juristas y ciudadanos en general despertó esta adición, porque estableció un medio contencioso-judicial para impugnar las decisiones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados, en cuanto a la legalidad de la elección de sus miembros y de la calificación misma, rompiendo el tradicional sistema político de autocalificación, lo cual significa que el Constituyente Permanente instituyó un medio de impugnación de naturaleza judicial-político-electoral, en contra de un órgano político-legislativo, haciendo partícipe al Poder Judicial Federal de un procedimiento del que había quedado excluido por decisión propia, al querer conservar impoluta la imagen de la Suprema Corte, no involucrándola en los problemas partidistas que genera el debate político emergente de toda elección. No obstante, la adición no concedió a la resolución dictada por la Suprema Corte la naturaleza jurídica de sentencia obligatoria; la Corte no podía ejercer imperium sobre el Colegio Electoral recurrido; su decisión era una simple opinión o recomendación de carácter moral, que no podía ser ejecutada coactivamente, quedando su acatamiento y eficacia, en consecuencia, sujeta a la voluntad del órgano político-legislativo impugnado, lo que redundó en desdoro de la supremacía constitucional de la Corte, dejando en entredicho su actuación, que de ser exclusivamente jurídica pasó a ser, en opinión de algunos críticos, de naturaleza política, sin trascendencia en la práctica, porque la última instancia seguía siendo el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados, que en su nueva resolución, no estaba obligado jurídicamente a acatar la decisión de la Corte, por no existir norma constitucional o legal que así lo estableciera, caracterizándose esta nueva decisión por ser definitiva e inatacable (art. 60 constitucional, párrafo último).
En virtud de la poca trascendencia jurídica que adquirió la intervención contenciosa-electoral atribuida a la Suprema Corte de Justicia, en la realidad histórica no se modificó sustancialmente el tradicional sistema de autocalificación; a pesar de ello, es incuestionable que había sido sembrada la semilla de un sistema nuevo, la cual germinó diez años después, cuando por decreto del 11 de diciembre de 1986, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 15 del propio mes y año, el Constituyente Permanente reformó una vez más el artículo 60 constitucional, para derogar el recurso de reclamación y dejar el precepto con el siguiente texto : Cada Cámara calificará las elecciones de sus miembros y resolverá las dudas que hubiese sobre ellas. El Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se integrará con todos los presuntos diputados que hubieren obtenido constancia expedida por la Comisión Federal Electoral, tanto con los electos por el principio de votación mayoritaria relativa como con los electos por el principio de representación proporcional. El Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se integrará, tanto con los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaración de la legislatura de cada estado y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en el caso del Distrito Federal, como con los senadores de la anterior Legislatura que continuarán en el ejercicio de su encargo. Corresponde al gobierno federal la preparación, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales. La ley determinará los organismos que tendrán a su cargo esta función y la debida corresponsabilidad de los partidos políticos y de los ciudadanos; además establecerá los medios de impugnación para garantizar que los actos de los organismos electorales se ajusten a lo dispuesto por esta Constitución y las leyes que de ella emanen e instituirá un tribunal que tendrá la competencia que determine la ley; las resoluciones del tribunal serán obligatorias y sólo podrán ser modificadas por los Colegios Electorales de cada Cámara, que serán la última instancia en la calificación de las elecciones; todas estas resoluciones tendrán el carácter de definitivas e inatacables. La reforma constitucional fue oportunamente implementada con la promulgación del Código Federal Electoral, según decreto de 29 de diciembre de 1986, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de febrero de 1987. En el libro octavo de ese ordenamiento se instituyó legalmente el Tribunal de lo Contencioso Electoral, aun cuando desafortunadamente el legislador ordinario, incurriendo en grave desacierto, lo caracterizó como "[…] organismo autónomo de carácter administrativo, dotado de plena autonomía, para resolver los recursos de apelación y queja […]", previstos en el libro séptimo del mismo Código (art. 352). La creación de este Tribunal motivó la crítica severa de algunos estudiosos del Derecho, de políticos y politólogos e incluso de ciudadanos en general. Entre sus críticos más destacados sobresale el amparista y constitucionalista mexicano Ignacio Burgoa Orihuela quien, previo análisis de las leyes fundamentales de México , sostuvo que "en ninguno de nuestros documentos constitucionales se ha encomendado la calificación y el control electoral a tribunal contencioso alguno". En consecuencia, afirmó categóricamente el maestro Burgoa "[…] la existencia de éste (el Tribunal de lo Contencioso Electoral) […] es ajena a la tradición política de México […] que hasta la actualidad (no ha sido) […] quebrantada, pues a pesar de que el artículo 60 constitucional prevé que la ley 'instituirá un tribunal que tendrá la competencia ' que ésta determine, el Código Federal Electoral se "- redujo a implantar un órgano revisor más dentro del 'proceso electoral' que no presenta los caracteres esenciales de todo tribunal". Después de explicar los que en su opinión son los aspectos caracter ísticos de [todo órgano estatal calificado como tribunal, el jurista concluyó que el de lo Contencioso Electoral no era un verdadero tribunal, aduciendo las siguientes razones:
- No decide controversias ínter partes; ante él no surge litigio, pleito o debate; no sustancia ningún proceso o juicio con motivo de contienda alguna que surja de las elecciones.
- Se limita a resolver los recursos de apelación y queja, previstos en el libro séptimo del Código Federal Electoral.
- No cumple formalidad alguna en la sustanciación de los recursos, porque los resuelve de plano, debiéndolo hacer en su totalidad dentro de los cinco días naturales anteriores a la instalación de los Colegios Electorales (art. 332, frac. II).
- No escucha en defensa a los adversarios de los recurrentes.
- No recibe pruebas que no hubiesen sido aportadas ante los organismos electorales responsables (art. 316), que además sólo pueden ser documentales públicas (art. 315, frac. II).
- No tiene competencia para declarar la nulidad de la votación recibida en una o más casillas y tampoco la de las elecciones; ésta es facultad exclusiva del Colegio Electoral de las Cámaras del Congreso de la Unión (arts. 60 constitucional y 338 del Código).
- No resuelve en definitiva, pues los Colegios Electorales son la última instancia en la calificación de las elecciones (art. 60 constitucional, párrafo último).
- Únicamente puede ordenar a las correspondientes comisiones electorales que no expidan las constancias de mayoría o de asignación a diputados o senadores electos, cuando existe alguna causa de nulidad de la elección, lo cual es ineficaz, porque la interposición de los recursos no suspende los efectos de los actos o resoluciones impugnados, razón por la cual no puede evitar que dichas constancias sean expedidas, volviendo inoperantes las órdenes del tribunal (arts. 317, 327, 335 fracs. II, III y IV y 337).
- Sus resoluciones no son definitivas, ya que pueden ser modificadas, revocadas o hacerse nugatorias por los Colegios Electorales, órganos supremos en materia electoral.
- Su creación, más que una necesidad democrática, obedeció a un propósito político circunstancial que ha dejado de existir.
Tras exponer sus observaciones, el catedrático universitario arribó a las siguientes conclusiones específicas: Primera: El llamado "Tribunal de lo Contencioso Electoral" (Tricoel) no es un verdadero tribunal sino un órgano revisor electoral […] Quinta: El sostenimiento del "Tricoel" implica una pesada carga para el erario público y, por ende, para el pueblo de México, sin beneficio efectivo para la democracia mexicana por carecer dicho órgano de potestad anulatoria de las elecciones y votaciones. Sexta: Por ser muy oneroso y por su inanidad debe ser suprimido o transformarse en un auténtico tribunal electoral, lo cual se antoja utópico. Al respecto cabe comentar que las críticas fundadas e infundadas, así como los comentarios, se podrán multiplicar, que la eficacia jurídica de la actuación del Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal se podrá enjuiciar, pero nadie podrá negar que fue la experiencia prima, la piedra angular sobre la que se inició la construcción de una nueva, positiva y vigorosa etapa en la vida político-electoral de México. Es incuestionable que la existencia del Tribunal de lo Contencioso Electoral fue efímera, pero la experiencia sumamente valiosa, fue el intento primario de enmarcar, de acotar, el fenómeno contencioso político-electoral en el ámbito estricto del Derecho, sometiendo las controversias de esta naturaleza al conocimiento y decisión de un órgano del Estado creado exprofeso para esa función, con carácter autónomo e imparcial, no subordinado a otro poder o jerarquía. Por mandato constitucional, las resoluciones del tribunal eran obligatorias y vinculativas para las partes litigantes, siendo definitivas e inatacables las recaídas a la apelación, no así las emitidas al resolver los recursos de queja, porque eran objeto de revisión por los Colegios Electorales de las Cámaras del Congreso de la Unión, última instancia en la calificación de las elecciones, que podían modificarlas e incluso revocarlas por ser estos órganos político-legislativos los que decidían de manera definitiva e inatacable (art. 60 constitucional, párrafo último). Si bien es verdad que los Colegios Electorales, especialmente el de la Cámara de Diputados, ejercieron con exceso su facultad revisora, así como las de modificación y revocación de las resoluciones del Tribunal, haciendo nugatorio en muchos casos el trabajo jurídico hecho por el órgano jurisdiccional, dando sustento a la crítica enderezada en contra de esta institución, también es cierto que con la creación constitucional y legal del Tribunal de lo Contencioso Electoral concluyó una época de la historia político-electoral de México, además de poner en crisis el sistema de autocalificación que había estado vigente durante 174 años, interrumpidos únicamente por los paréntesis históricos antes precisados. Con la institución del Tribunal se dio origen, en forma incipiente, a un sistema mixto de calificación electoral, al constituir el órgano jurisdiccional en primera instancia, de naturaleza jurídica en la materia contenciosa-política-electoral, otorgando a los Colegios Electorales de las Cámaras del Congreso de la Unión el rango constitucional de última instancia, de incuestionable esencia política y no de derecho. Esta tendencia de regular jurídicamente la solución de las controversias político-electorales y de transformar el sistema de calificación de las elecciones de diputados y senadores, experimentó un nuevo cambio en 1990, en el que se reformó otra vez el artículo 60 constitucional, siendo adicionado el numeral 41 con varios párrafos, según decreto de 4 de abril, publicado en el Diario Oficial el día 6 del mismo mes y año, para establecer expresamente en el texto de la Ley Suprema, la existencia de un sistema de medios de impugnación en materia electoral federal, cuyo conocimiento se otorgó al organismo público encargado de preparar y realizar las elecciones, así como a un tribunal calificado constitucionalmente como órgano electoral jurisdiccional, con lo cual se superó formalmente la deficiencia lamentable en que incurrió el legislador ordinario de 1986, que naturalizó erróneamente al Tribunal de lo Contencioso Electoral como simple "[…] organismo autónomo de carácter administrativo […]" (art. 352 del Código). El nuevo texto constitucional otorgó al recién creado Tribunal Federal Electoral la naturaleza jurídica que le corresponde en estricto Derecho; además, el legislador delimitó con mayor precisión su específico ámbito de competencia, al definirlo en la Carta Magna como un órgano jurisdiccional en materia electoral. No obstante la significativa evolución del movimiento de juridización del fenómeno contencioso-político-electoral y del gran avance que experimentó la función jurisdiccional asignada al Tribunal Federal Electoral en 1990, no se derogó la participación de los Colegios Electorales de las Cámaras del Congreso de la Unión en la función calificadora de las elecciones, por ende, en el propio artículo 41 constitucional, párrafo decimoprimero, se previo que en contra de las resoluciones del Tribunal no procedía medio de impugnación alguno; sin embargo, se dispuso que las dictadas con posterioridad a la jornada electoral serían revisables y modificables por los plurimencionados Colegios Electorales. Respecto a esta facultad de los Colegios Electorales para revisar, confirmar, modificar o revocar las resoluciones dictadas en el recurso de inconformidad, el artículo 60 de la Ley Suprema estableció, en su párrafo penúltimo que: Las resoluciones del Tribunal Electoral serán obligatorias y sólo podrán ser modificadas o revocadas por los Colegios Electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, cuando de su revisión se deduzca que existen violaciones a las reglas en materia de admisión y valoración de pruebas y en la motivación del fallo, o cuando éste sea contrario a Derecho. El citado precepto constitucional dispuso en su párrafo último que las resoluciones de los Colegios Electorales serían definitivas e inatacables. Estas disposiciones constitucionales fueron puntual y casi literalmente reproducidas por el legislador ordinario en el artículo 264 del Código de la materia. Así, el sistema jurídico-político de calificación de las elecciones denominado sistema mixto, quedó consolidado como institución constitucional, dejando su reglamentación ordinaria, en el aspecto estrictamente contencioso, al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 14 de agosto de 1990, publicado en el Diario Oficial de la Federación al día siguiente. Como se podrá advertir, por imperativo constitucional y legal, las resoluciones del Tribunal Electoral dejaron de estar sujetas al interés o conveniencia política y a la concertación partidista, no siempre ajustada a Derecho, para adquirir auténtica naturaleza de sentencias, sólo modificables o revocables por razones estrictamente jurídicas, de acuerdo a las hipótesis previstas en el trascrito párrafo penúltimo del artículo 60 constitucional, las cuales se pueden sintetizar en una sola: emitir las resoluciones contra Derecho, independientemente de la causa y esencia de la contravención. El único inconveniente jurídico que subsistió fue que esta facultad de revisión y, por tanto, de posible modificación o revocación, siguió asignada a los Colegios Electorales, órganos político-legislativos no integrados por profesionales del Derecho exclusivamente, a diferencia del Tribunal Electoral, dada su naturaleza jurisdiccional. El resultado fue evidente y testimonio imperecedero de ello son los expedientes de cada uno de los recursos resueltos por el Tribunal en 1991, así como las versiones estenográficas y las memorias impresas de cada Colegio Electoral del Poder Legislativo Federal, documentos en los que consta que el Derecho fue el sustrato, el elemento sine qua non de las sentencias emitidas y que ninguna razón política resultó suficiente para modificar o revocar el mandato de la ley, al cual estaban sujetos, en el cumplimiento de su deber, los jueces instructores y magistrados del Tribunal Federal Electoral. A pesar del progreso que representó la reforma constitucional de 1990, el movimiento juridizador de las controversias político-electorales no se detuvo ahí; en 1993 volvió a dar un paso considerable, al ser reformados los artículos 41 y 60 de la Carta Magna, para consolidar la existencia, naturaleza y atribuciones constitucionales del órgano jurisdiccional electoral federal. Mediante decreto del 2 de septiembre de 1993, publicado en el Diario Oficial el día 3, en vigor a partir del 4 del mismo mes y año, se reformaron y adicionaron nuevamente los artículos 41, 54, 56, 60, 63, 74 y 100 de la Constitución Federal. Con esta reforma constitucional se dio por concluido el brevísimo periodo en que estuvo vigente el sistema mixto de calificación electoral, en cuanto a la elección de diputados y senadores al Congreso de la Unión, instituyendo el sistema jurídico de heterocalificación, encargando la parte administrativa al Instituto Federal Electoral y la fase contenciosa al Tribunal Federal Electoral. El texto del párrafo primero del artículo 60 de la Ley Suprema, en lo conducente, quedó al tenor siguiente: El organismo público previsto en el artículo 41 de esta Constitución, de acuerdo con lo que disponga la ley, declarará la validez de las elecciones de diputados y senadores en cada uno de los distritos electorales uninominales y en cada una de las entidades federativas… y hará la asignación de senadores de primera minoría […] Asimismo, hará la declaración de validez y la asignación de diputados según el principio de representación proporcional […] De la trascripción precedente se desprende, que de la legislación federal mexicana quedó derogada la institución de los Colegios Electorales, en cuanto a la elección de diputados y senadores; a cambio, para la revisión de los fallos recaídos a los recursos de inconformidad, se creó la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral, en los términos de los párrafos segundo y tercero del artículo 60 constitucional, que a la letra disponían: La declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignación de diputados o senadores podrán ser impugnadas ante las salas del Tribunal Federal Electoral, en los términos que señale la ley. Las resoluciones de las salas a que se refiere el párrafo anterior, exclusivamente podrán ser revisadas por la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral, mediante el recurso que los partidos políticos podrán interponer cuando hagan valer agravios debidamente fundados por los que se pueda modificar el resultado de la elección. Los fallos de esta Sala serán definitivos e inatacables. La ley establecerá los presupuestos, requisitos de procedencia y el trámite para este medio de impugnación. En concordancia con los preceptos transcritos con antelación, el Poder Constituyente Permanente dispuso en el párrafo decimosexto del numeral 41 de la Ley Suprema que: Para cada proceso electoral se integrará una Sala de Segunda Instancia con cuatro miembros de la judicatura federal y el presidente del Tribunal Federal Electoral, quien la presidirá. Esta Sala será competente para resolver las impugnaciones a que se refiere el párrafo tercero del artículo 60 de esta Constitución. Congruente con el nuevo sistema de calificación electoral de los miembros del Poder Legislativo Federal, el párrafo decimotercero del artículo 41 constitucional estableció: El Tribunal Federal Electoral será órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional electoral. Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial garantizarán su debida integración. De las disposiciones constitucionales que anteceden se deduce claramente que la utopía mencionada en alguna ocasión, por los críticos del Tribunal de lo Contencioso Electoral, en 1993 abandonó el mundo de la imaginación y de los buenos deseos, para convertirse en palpitante realidad jurídica, con bases constitucionales sólidas, un ámbito de competencia específico y una majestad que el tiempo y su actuación han podido agigantar entre las instituciones jurídicas que constituyen el orgullo del Derecho Mexicano del pasado, presente y futuro. Por mandato constitucional expreso, el Tribunal Federal Electoral quedó instituido como máxima autoridad jurisdiccional electoral y, en consecuencia, la única autoridad competente en materia contencioso-electoral federal, en tratándose de la elección de diputados y senadores al Congreso de la Unión, no así en la elección presidencial, en la cual la Cámara de Diputados, erigida en Colegio Electoral, seguía siendo la última instancia (art. 74, frac. I, de la Constitución). La comentada evolución legislativa llegó a su máxima expresión en agosto de 1996; por decreto de 21 de agosto, publicado oficialmente al día siguiente, en vigor a partir del día 23, el Constituyente Permanente reformó nuevamente, entre otros, los artículos 41,60, 74 fracción I, 94 y 99 de la Constitución de la República, para incorporar el Tribunal Electoral a la estructura orgánica del Poder Judicial de la Federación, en calidad de órgano especializado y máxima autoridad jurisdiccional en la materia electoral federal, con excepción de lo previsto en la fracción II del artículo 105 de la propia Ley Suprema de la Federación. Con estas reformas constitucionales se dio por concluida también la historia de la calificación política de la elección presidencial, otorgando la correlativa facultad jurídica a la Sala Superior del Tribunal Electoral, para conceder a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la atribución exclusiva de expedir el bando solemne, a fin de dar a conocer en toda la República, la declaración de presidente electo que haga el Tribunal (art. 74, frac. I, de la Constitución). Es incuestionable que ahora la democracia mexicana se fortalece con la institución plena de un sistema mixto de heterocalificación de las elecciones. Es mixto porque la facultad corresponde tanto al Instituto Federal electoral por regla, como al Tribunal electoral a través de la acción de impugnación, lo cual significa la intervención de autoridades materialmente administrativas y jurisdiccionales, regidas por principios estrictamente jurídicos y no políticos. Se trata de un sistema de heterocalificación, porque en este procedimiento intervienen autoridades totalmente distintas y ajenas a los órganos político-legislativos denominados colegios electorales.
Bibliografia:
"Derecho Procesal Electoral Mexicano", Editorial Porrúa, páginas 97 a 108, Dr. Flavio Galván Rivera
Autor:
Dr. Flavio Galván Rivera