El régimen disciplinario de los dirigentes y funcionarios en Cuba. Enfoques y críticas a su regulación actual (página 2)

DESARROLLO

El Decreto Ley 197 de 1999 regula las relaciones laborales del personal designado para ocupar cargos de Dirigentes y Funcionarios, introduciéndosele modificaciones a través del Decreto ley 236 publicado en la Gaceta Oficial de la República el 15 de Octubre del 2004, fundamentado en la "necesidad de introducir determinadas modificaciones aplicables a los casos de indisciplina, hechos presumiblemente delictivos o manifestaciones de corrupción, incompatibles con los principios y la ética de nuestra Revolución, que tienen lugar en el ámbito de los órganos, organismos y entidades".

Entre los aspectos que se destacan en el referido Decreto Ley 197 se encuentra la definición que se ofrece en el artículo 2 de las categorías de Dirigente y Funcionario, como Agentes de la Administración Pública, y donde se aprecia con claridad las diferencias entre uno y otro. Tratándose en el primer caso de cargos de dirección que van desde el nivel superior pasando por los intermedios, así como las diferentes categorías empresariales hasta llegar a las unidades presupuestadas. Y en el segundo caso se trata de cargos de carácter profesional , de complejidad y responsabilidad en la función pública o en las entidades de producción servicio y administración, estableciendo cuales son las profesiones que ocuparían esos cargos, los que fueron ampliados en la Resolución 16 del 2000 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

En el artículo 5 se explica como se formaliza la relación jurídica laboral, a partir de un escrito fundado, o en su caso una resolución de nombramiento que emite la autoridad facultada para ello.

En este sentido debe señalarse que el ingreso de estos agentes a la Administración Pública no solo permiten establecer un vínculo jurídico de carácter administrativo; sino que va más allá, trascendiendo a la esfera laboral , lo cual en ocasiones se obvia, y solo se mira en el reducido marco de la esfera administrativa.

En los siguientes artículos se señalan las causas que pueden provocar la suspensión del vínculo jurídico entre la Administración y los ya mencionados agentes, así como el cambio de situación laboral del designado que se expresa en un movimiento de cargos, que entre otras razones puede estar dado por infracciones de la disciplina laboral que conlleva al traslado provisional o definitivo para un cargo de inferior jerarquía o de condiciones laborales distintas, o la separación definitiva de la entidad, siendo esta última uno de los motivos de terminación de la relación jurídica laboral.

En el Capítulo VI artículo 19 se regula el Régimen Disciplinario de dichos agentes a partir de las violaciones de la disciplina que pueden suscitarse en el centro de trabajo o en ocasión del trabajo en caso de quebrantamiento de los deberes que el desempeño de un oficio público impone.

Este artículo quedó modificado por el Decreto Ley 236 del 2004 en dos sentidos, el primero para introducir otro supuesto de hecho en el que se puede incurrir en una violación de la disciplina expresando lo siguiente "no aplicar algunas de las medidas previstas en este Decreto Ley para las violaciones de la disciplina consideradas graves o muy graves". Y el segundo para agregar un párrafo donde expresamente queda señalado cuales son las violaciones de la disciplina que son consideradas de graves o muy graves.

Continuando con el análisis del articulado de ambos cuerpos legales, vemos que en el artículo20 del Decreto ley 197 se establecen las medidas a imponer en caso de infracción de la disciplina laboral, el que fuera modificado por el supracitado Decreto Ley 236 introduciéndosele una nueva medida disciplinaria a aplicar por la Administración a estos agentes, "la de la separación definitiva del sector o actividad", medida que aunque resulte nueva para la inmensa mayoría de los sectores del país, donde desempeñan su actividad estos agentes, se venía aplicando en los sectores de la Salud y la Educación por tratarse de organismos priorizados por la Revolución.

Además se adicionó un párrafo al artículo 21 del Decreto Ley 197, donde se expresan de forma taxativa que medidas disciplinarias se deben aplicar ante las violaciones consideradas de graves o muy graves, quedando limitada a nuestro entender la facultad discrecional de la Administración, vulnerabilidad que se puede admitir teniendo en cuenta la naturaleza y gravedad de la infracción, así como el carácter reincidente del infractor en la comisión de hechos de esta índole.

Específicamente el procedimiento a seguir para la imposición de una medida disciplinaria se regula en el Decreto Ley 197 a partir del artículo 23 donde se establecen los requisitos que debe contener el escrito o resolución sancionadora.

Atinadamente el legislador revolucionario a través del Decreto Ley 236 introdujo al Decreto Ley 197 en su artículo 24 dos párrafos en los que expresa el deber de la administración de abstenerse de conceder baja , liberación, o aceptar la renuncia a solicitud del dirigente o funcionario infractor antes de que se le aplique la medida disciplinaria que corresponda con motivo de su actuación o de agotarse su cumplimiento en los que tenga carácter temporal , pues la práctica evidenciaba en algunos casos de forma ilegal un arreglo entre la administración y el agente infractor , de que se solicitara la baja o liberación de su cargo, exonerándose de esta manera de la responsabilidad en que había incurrido y por consiguiente de la medida disciplinaria, lo que le permitía acceder a otro puesto o cargo de dirección en otra entidad sin que constara su actuar anterior.

Por su parte el artículo 27 del citado Decreto Ley 197 establece que " El dirigente o funcionario inconforme con la medida disciplinaria impuesta, puede apelar proponiendo las pruebas que estime pertinente, en el término de 10 días hábiles siguientes al de su notificación ante el jefe inmediato superior del que la aplicó, quien debe resolver la apelación, dentro de los 30 días hábiles siguientes"

Cuando la medida haya sido impuesta por el Jefe máximo del órgano, organismo o entidad nacional, solo puede establecerse reforma ante la propia autoridad que la impuso, en igual término".

En este sentido discrepamos del procedimiento que se lleva a cabo al considerar que el hecho , al no traspasar las fronteras de la propia Administración y no llegar nunca los Recursos a la vía Judicial, deja en un estado de indefensión a estos agentes.

El enjuiciamiento a nuestro modo de ver consiste en porqué no poder llevar a la vía judicial la solución de los conflictos laborales que se producen entre la Administración y sus agentes, como una alternativa válida y necesaria al resolver de forma imparcial el asunto o cuestión que se pone a su consideración , pudiendo apreciarse en la práctica uno de los principios del Derecho el de " la igualdad de las partes en el debate." Y que en este sentido se ve vulnerado. Por otro lado recordar que nuestros Tribunales de Justicia están representados no solo por profesionales del Derecho sino que en ellos está presente el pueblo a través de la figura de los Jueces Legos.

Cuestionamos además, que en el caso de las violaciones consideradas de graves o muy graves en la práctica son consultadas por su trascendencia con lo organismos superiores, que son los que resuelven ante las inconformidades de los infractores, y mucho más crítico vemos el caso de las inconformidades que se tienen que presentar en Recurso de Reforma en el caso de que quien sanciona y resuelve es la misma autoridad, " Nadie va contra sus propios actos". Aquí está la Administración en la tan criticada posición de fungir como juez y parte, pero no ya en un interés puramente administrativo, sino que va más allá y trasciende a la esfera laboral.

Si nos traspolamos por unos instantes al Derecho Administrativo, observamos que la doctrina ha recogido distintas clases de procedimientos atendiendo a diversos criterios de ordenación, por lo que establecen diferentes grupos para agruparlos teniendo en cuenta sus analogías y diferencias; la Doctrina Civil clasifica los procedimientos "voluntarios", que son los que no contienen controversias entre partes, esto es no hay intereses contrapuestos, representados en los sujetos que intervienen en él; si se considera el objeto de clasificarlos, los que se denominan contradictorios, no solo por la aceptación literal del vocablo que refiere los procedimientos que en sí mismos comportan los medios de ataque a las Resoluciones que dicta la Administración, que en el caso que nos ocupa generan litis, puntos de vistas encontrados, suscitando polémicas solucionables. Por lo que la clasificación de estos tipos de procedimientos que puede llevar a cabo son :

• Los Gubernativos
• Los Contenciosos Administrativos

A nuestro juicio una vez que se haya analizado y solucionado la controversia entre la Administración y el agente que reclama la medida y cause estado dentro de ella misma , sin posibilidad de ulterior recurso, y este mantenga su inconformidad con lo resuelto por la autoridad competente , debiera quedar expedito el camino para que se presente la reclamación en el marco de un procedimiento contencioso.

Si bien la teoría montesqueiana de tripartición de poderes ha encontrado numerosos detractores , frente a la indubitada percepción de la existencia de un poder único e indivisible, que se manifiesta a través de las funciones estatales , consideramos que cobran mucha actualidad las palabras de tan noble Barón , cuando señaló que " (…) para que no se abuse del poder es necesario que le pongan límites a la naturaleza misma de las cosas" concluyendo que " todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de personas principales, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre los particulares."

Un aspecto que debe ser abordado con profundidad por su trascendencia lo constituye la modificación que introduce el artículo 6 del Decreto Ley 236, al artículo 27 del Decreto Ley 197 al plantear lo siguiente:

" El jefe máximo del órgano, organismo o entidad nacional que dictó la última resolución recaída en un proceso disciplinario, dentro del término de 180 días naturales posterior a la fecha de notificación de dicha resolución puede reformar de oficio o a instancia de parte su propia decisión o la del que la hubiere dictado, de inferior jerarquía, atendiendo a los motivos siguientes:

a) cuando se percate que la medida impuesta sea significativamente benigna o particularmente severa, teniendo en cuenta la magnitud de los resultados de la indisciplina cometida;

b) cuando por las características personales del infractor corregido disciplinariamente, o por haber comprobado la existencia de hechos desconocidos en el momento de imponer la medida o conocer del recurso, en su caso, y en consecuencia considere que dicho infractor tuvo participación en una indisciplina de mayor o menor gravedad que la que determinó la imposición de la medida o la declaración de no responsabilidad que decida revocar, modificar o en su caso, si procede apreciar su inocencia y declarar su no responsabilidad, anulando las decisiones precedentes.

En el primer supuesto marcado con el inciso a, apreciamos 2 aspectos negativos;

el primer aspecto va dirigido a enjuiciar que no se tuvo en cuenta por parte del legislador lo que se establece en nuestra Carta Magna en el artículo 61, la que parte del criterio o la doctrina de la irretroactividad de la ley; y en el tratamiento de la misma divide esta en dos grandes grupos: las penales y las que llama demás leyes, es decir, las civiles, las administrativas, laborales, fiscales, etc.

En cuanto a las leyes penales, prima el criterio de la irretroactividad, no obstante este, sólo tendrán efecto retroactivo aquellas que sean más beneficiosas para el encausado o el sancionado. Y que según el criterio del profesor y jurista Julio Fernández Bulté, con el cual coincidimos es consecuente con el sentido humanista de la legislación cubana y está en consonancia con lo que se encuentra usualmente en el mundo actual.

El ya mencionado artículo del texto constitucional expresa que las demás leyes que integran el ordenamiento jurídico cubano, sólo tendrán efecto retroactivo, y la retroactividad, excepcional, sólo procederá cuando:

a) esa retroactividad se disponga en la misma ley, lo cual quiere decir, que explícitamente la ley debe señalar su voluntad de ser retroactiva y argumentar en qué apoya esa decisión, porque se exige, además que,

b) esa retroactividad no sea caprichosa, sino que se sostenga sobre la base de razones de interés social o utilidad pública.

De esta manera se colige que el texto constitucional está estableciendo con claridad el principio ecléctico en cuanto a la vigencia temporal del Derecho puesto que parte de la irretroactividad y entonces concede una retroactividad excepcional, en materia penal, sólo cuando la nueva ley es más favorable para el encausado o incluso el sancionado.

En cuanto a las demás leyes plantea también que serán siempre irretroactivas, a menos que la misma ley diga lo contrario, por lo que resulta obligatorio para el legislador realizar una declaración expresa del mismo y ofrecer los argumentos y justificaciones que por razones de utilidad pública o interés social motivan su actuación.

En este sentido , tal y como quedó redactado el artículo 6 del Decreto Ley 236 la administración a tenor de la modificación introducida puede reformar de oficio o a instancia de parte en el término de los 180 días naturales posteriores a la notificación de la medida impuesta , y de considerarlo benigno imponer una medida más severa al infractor o viceversa desconociendo lo que se expresa en el citado cuerpo legal en el caso de este tipo de leyes donde para aplicar la retroactividad debe señalarse expresamente en el texto que la reconozca las razones de interés social o utilidad pública que motivan ese actuar por parte de la Administración. Así como tampoco establece en cuantos momentos dentro del plazo establecido por este Decreto Ley puede reformar su decisión, pudiéndose constatar un abuso por parte de la Administración de su potestad sancionatoria.

El segundo aspecto o crítica se basa en el hecho de que el legislador no apreciara el romanístico principio del non bis in ídem , o cosa juzgada como se conoce y acepta en nuestro sistema de Derecho , de que el agente infractor sea sancionado por los mismos e idénticos hechos en más de una ocasión.

Por su parte el inciso b del citado cuerpo legal , como parte integrante de este artículo también adolece del hecho de que no se haya reconocido expresamente las motivaciones de la retroactividad de dicha norma , aunque en este ultimo caso a diferencia del primero pudiera advertirse un espíritu por parte del legislador de establecer las causales , en el sentido de tener presente en su determinación la aparición de nuevos hechos desconocidos al momento de imponer la medida o conocer del recurso, lo cual a nuestro juicio puede señalarse como positivo.

Finalmente en el artículo 30 del Decreto Ley 197 se regula una de las instituciones más justas del Derecho Laboral , referida a la rehabilitación de los designados a los que se le haya aplicado una medida disciplinaria expresándose taxativamente los términos de la misma en correspondencia con la gradación de la medida que se haya impuesto por parte de la Administración a dichos agentes, es decir, la Administración de oficio o a instancia de parte una vez transcurrido el término establecido para la rehabilitación extrae del expediente laboral del infractor , la resolución o escrito sancionador , así como lo elimina del índice de documentos , no quedando por tanto huellas ni rastros de un comportamiento negativo que en un momento hubo de presentarse.

En este sentido el Decreto Ley 236 , no establece para la nueva medida que incorpora al Decreto Ley 197, la separación definitiva del sector o actividad; el término de rehabilitación por lo que por una parte vulnera al agente infractor , limitando su posibilidad de rehabilitarse y de mostrar una actitud de cambio ante la sociedad arrastrando de por vida con una mancha en su expediente laboral.

CONCLUSIONES

• La solución de conflictos en materia disciplinaria de dirigentes y funcionarios causa estado en la vía gubernativa, imposibilitando de esta forma el acceso a la vía contenciosa, lo que provoca que su reclamación no se ventile ante un órgano imparcial, y no se aprecia por tanto el principio de " igualdad de las partes en el debate".
• El Decreto Ley 236 de 2004, introdujo necesarias modificaciones en el régimen disciplinario del Decreto Ley 197 de 1999, con vistas a combatir casos de indisciplina, hechos presumiblemente delictivos, o manifestaciones de corrupción incompatibles con los principios de la revolución.
• No obstante la intención del legislador de incluir medidas ejemplarizantes por su rigurosidad y que resultaran a la vez educativas, con vistas a protegerse de las manifestaciones de corrupción e ilegalidades, que se venían presentando, en el ámbito de los órganos, organismos y entidades, a nuestro juicio no tuvo en cuenta los principios de retroactividad de la Ley, y de cosa juzgada, regulados en nuestro ordenamiento jurídico.
• El fin educativo de la nueva medida disciplinaria que se introdujo en el Decreto Ley 236, quedó vetado por el hecho mismo de no haberse normado el término de rehabilitación.

RECOMENDACIONES

• Que sea modificado el Decreto Ley 197 de 1999, en el sentido de que una vez agotada la vía Gubernativa en la solución de los conflictos laborales, que se suscitan entre la Administración y los Dirigentes y Funcionarios , por motivos disciplinarios de los que modifican el estatus laboral del designado, se permita el acceso a la vía contenciosa, como una alternativa válida y necesaria al resolver el órgano competente de forma imparcial el asunto puesto a su consideración.
• Que se reconozca de forma expresa la retroactividad de la Ley, en el Decreto Ley 236 del 2004, a fin de que se pueda aplicar en toda su dimensión el artículo 6 inciso a del referido cuerpo legal, recordando no obstante que en principio la norma es irretroactiva y que solo debe aplicarse de forma retroactiva cuando redunde en beneficio del sujeto sancionado.
• Que se exprese una vez reconocida la retroactividad de la Ley, cuantas veces puede reformarse de oficio o a instancia de parte dentro del término de 180 días, con vistas a evitar la arbitrariedad por parte de quienes tengan esta facultad.
• Que se introduzca un artículo para establecer el término de rehabilitación, para la medida disciplinaria, de Separación Definitiva del Sector o Actividad.

BIBLIOGRAFÍA.

1. Charles Louis de Secondant, Montesquieu: El espíritu de las Leyes, Editorial Ciencias Sociales, La Habana, 1976.
2. Colectivo de Autores: Estudios de Derecho Administrativo, Editorial Félix Varela, La Habana, 2002.
3. Fernández Bulté Julio: Teoría del Derecho, Editorial Félix Varela, La Habana, 2002.
4. Garcini Guerra, Héctor: Derecho Administrativo, Editorial Pueblo y Educación, La Habana, 1981.
5. Viamontes Guilbeaux, Eulalia: Derecho Laboral Cubano. Teoría y Legislación. Editorial Félix Varela, La Habana, 2001.

LEGISLACIÓN

2. Constitución de la República de Cuba.
3. Decreto Ley 197 de fecha 15 de Octubre de 1999.
4. Decreto Ley 236 de fecha 7 de Octubre de 2004.
5. Resolución 16 de 2000 del MTSS.( Ministerio de Trabajo y Seguridad Social)

Sobre los autores del presente Trabajo:

Reinier Bosmenier Cruz

-Graduado en la Licenciatura en Derecho en el 2004 en la Facultad de Derecho de la Universidad de la Habana.

-Profesor del Departamento de Derecho de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanisticas de la Universidad de Pinar del Río, Cuba.

Zoraida Borrego Mujica

-Graduada en la Licenciatura en Derecho en 1990 en la Facultad de Derecho de la Universidad de la habana.

-Actualmente de desempeña como asesora jurídica de la representación

de la sociedad anónima CUBALSE. SA, en la provincia de Pinar del Río,

Cuba.