Metodología de supervisión y control en obras de reconstrucción y modernización de carreteras rurales

Introducción

Se considera como camino rural a una vía que se usa relativamente poco (tránsito diario promedio de menos de 400 vehículos por día), que tiene bajas velocidades de diseño (típicamente menores de 80 kp/h), y geometría correspondiente. Un sistema de caminos rurales bien planeado, localizado, diseñado, construido y mantenido, resulta esencial para el desarrollo comunitario, para el flujo de bienes y servicios entre las comunidades, y para las actividades de administración de recursos. (Keller & Sherar, 2004)

Desde la antigüedad los caminos han sido de vital importancia para el desarrollo de los pueblos ya que estos favorecían el intercambio comercial y cultural, y por consiguiente se necesitaban bienes y servicios necesarios para los usuarios del camino, detonando la economía del lugar por donde pasaba y/o donde comunicaba.

La construcción de los caminos se realizaba mediante la deposición de materiales pétreos gruesos en la base y materiales finos en la parte superior como superficie de rodamiento o también como superficie de rodamiento empedrados acomodados de tal forma que se formara una superficie lisa y uniforme.

Lo anterior era en su momento lo ideal, pero en la actualidad resulta incosteable debido a las velocidades que se desarrollan y a las cargas que por los caminos circulan, lo que ha llevado a desarrollar técnicas de construcción y métodos de planeación; los cuales permiten optimizar los recursos humanos, materiales y tiempo para lograr construir un camino que cumpla su función con seguridad y confort a los usuarios del mismo.

Antecedentes

Al principio los caminos se construían de acuerdo a un razonamiento fundamental la cual era de revestir de material de mejor calidad la franja de terreno por donde se iba a transitar. Siendo estos materiales principalmente: piedra volcánica usada en la zona centro de la Republica Mexicana o materiales calizos usados en la zona Sur de la Republica Mexicana. Estos caminos no necesariamente se construían mediante la optimización de materiales y recursos humanos, o tomando en cuenta la resistencia estructural de cada material para las cargas a las que seria sometida. Pero los materiales y técnicas usados permitieron que algunos sobrevivan hasta nuestros días, prueba de ellos es la Calzada México – Tacuba y el Camino Blanco "Sac-bé" en las inmediaciones de Izamal, en el Estado de Yucatán (Fig. 1).

Fig. 1. Camino de Sac-Bé en Izamal en Yucatán.

Durante el Virreinato se construyeron varios caminos entre ellos: México – Veracruz (camino a Europa), México – Acapulco, México – Guadalajara; luego vinieron los de Oaxaca, Tampico, Guanajuato, entre otros. Estos caminos se construían en base a las necesidades del comercio y tomando en cuenta solo de tener un alineamiento horizontal lo más derecho posible lo cual por lógica es la más rápida, pero se seguía con la misma metodología de construcción sin tomar en cuenta la optimización de recursos humanos y materiales y de construir según las condiciones del terreno.

Tras el auge de los caminos en el año de 1850 floreció el servicio de diligencias, iniciándose así el primer servicio de transporte público de pasaje y carga entre el puerto de Veracruz y la Ciudad de México, viaje que duraba cuatro días con buen tiempo, posteriormente se extendieron a las demás ciudades, lo que origino que en 1855 se expidiera un decreto clasificando los caminos y estableciendo peajes.

En 1867, el Lic. Don Benito Juárez, termino con el sistema de peaje, y creo un impuesto para la conservación y construcción de caminos, siendo el primer presupuesto de la República para Caminos que estaban al cuidado de la Secretaria de Fomento, con lo cual se comenzaba ya a profesionalizar y estructurar los caminos.

En 1891 se creó por primera vez la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas -SCOP-, a la cual, además de las carreteras, calzadas y ferrocarriles, correspondía la atención de los correos, telégrafos, teléfonos y vías marítimas. Unos años después en el período gubernamental de Francisco I. Madero, lo referente a los transportes en el país fue competencia de la Secretaría de Gobernación y en la época de Victoriano Huerta el rubro volvió a recaer en la SCOP. La Constitución de 1917 ratificó nuevamente a esta Secretaría con las mismas funciones, que continuarían hasta 1958. En esa fecha se creó la Secretaría de Obras Públicas, separándola de la de Comunicaciones y Transportes, al quedar bajo la competencia de aquélla la construcción de las vías terrestres y aeropuertos del país. (Arena, 1988).

El sector carretero debe decirse que a partir de la creación de la Comisión Nacional de Caminos, en 1925, se da una transformación del ramo, unos años mas tarde en 1932 por acuerdo presidencial se creó la fórmula bipartita para la construcción de caminos y tomó cuerpo legal la creación de juntas locales, empresas de autotransportes y de las Cámaras de Comercio, en las entidades federativas, posteriormente en 1949 se decretó la creación del Comité Nacional de Caminos Vecinales, entidad con autonomía para adquirir legalmente bienes, administrarlos con personalidad jurídica propia, además de que podía invertir su patrimonio y realizar actos y contratos.

En 1956 se restructuró el Comité, ampliando sus funciones a reconstrucción y mejoramiento de aeropuertos y telecomunicaciones, en medianas y pequeñas poblaciones, de acuerdo con la planificación de la SCOP. Este nuevo organismo se denominó Comité Nacional de Comunicaciones Vecinales. A partir de 1960 se modificó nuevamente la estructura del comité y se creó la Comisión Nacional de Caminos Vecinales, encomendada a la Secretaría de Obras Públicas -SOP- y se le desligó del Servicio de Telecomunicaciones Vecinales que fue transferido a la SCT (Secretaria de Comunicaciones y Transportes). En 1967, desaparece la Comisión, dejando a cargo de la SOP la construcción de los caminos vecinales. Posteriormente, dentro de la propia SOP, se crea la Dirección General de Caminos de Mano de Obra. Si bien es cierto que se contaba con rutas troncales y caminos de red secundaria, faltaba el sistema capilar que las alimentara y permitiera el intercambio comercial, el fomento de las zonas agrícolas, industriales, mineras, ganaderas y en general, el desarrollo social y económico de las regiones comunicadas. Por sí solos, ni el Gobierno Federal ni los gobiernos locales, disponían de recursos económicos suficientes para construir caminos vecinales, por lo que se hizo indispensable la cooperación del sector privado. Así se originó en 1949, con la creación del Comité Nacional de Caminos Vecinales, una nueva fórmula de financiamiento: la tripartita, consistente en prorratear el costo de las obras por partes iguales, entre la Federación, los gobiernos estatales y los particulares. Hasta 1967 se habían entregado seis mil 825 kilómetros de caminos construidos mediante este mecanismo. (Transportes, 2006)

en 1976 se decretó la creación de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas -SAHOP-, a cuyo cargo quedó, la construcción de las obras públicas que no estuvieran encomendadas expresamente a otras dependencias, correspondiéndole específicamente la construcción y conservación de los caminos y puentes federales, y los realizados, en cooperación con los gobiernos de los estados; la organización y control de las mejoras en los puertos y fronteras, así como la construcción de aeropuertos federales. (Transportes S. d., 2005)

Mientras tanto, a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) se le encomendó el desarrollo del autotransporte; la construcción y conservación de la red ferroviaria nacional; el fortalecimiento de la operación del sistema portuario el desarrollo de la marina mercante a través de la ampliación y conservación de su infraestructura y equipamiento y por último, las actividades relacionadas al ramo de la aeronáutica. (Transportes S. d., 2005).

A partir del decreto que reformó y adicionó el 29 de diciembre de 1982 a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la SCT además de las funciones que tenía encomendadas, concentró las relativas al desarrollo de la infraestructura para el transporte que anteriormente estaban a cargo de la SAHOP (Arena, 1988). La cual es la que regula la construcción de carreteras y caminos en la Republica Mexicana, en donde se menciona los procedimientos de construcción, calidad de los materiales, pruebas de laboratorio, etc.

Planteamiento del problema

Para finales del año 2000, la red carretera nacional tenía una longitud total de 333 mil 247.1 kilómetros, de los que 106 mil 571.5 corresponden a carreteras libres, 5 mil 933.1 a autopistas de cuota, 160 mil 185.1 a caminos rurales y alimentadores y 60 mil 557.4 a brechas. De las carreteras libres, 41 mil 865.8 kilómetros pertenecen a la red federal, mientras que 64 mil 705.7 están distribuidos entre las 31 redes estatales. Por lo que se refiere a las autopistas de cuota, la red operada por la instancia denominada Caminos y Puentes Federales (Capufe), integrada por su red propia y la que opera por cuenta de terceros —incluida la red del Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), tiene una longitud de 4 mil 714.7 kilómetros, las concesionadas a particulares cuentan con 786 kilómetros y 432.4 son concesiones estatales de cuota. (Transportes S. d., 2005)

Los caminos rurales en su gran mayoría se han transferido a la jurisdicción de los gobiernos de los estados, por lo que la SCT sólo mantiene la jurisdicción directa de 4 mil 596.9 kilómetros. El total de caminos rurales a cargo de los estados suma 108 mil 530.2 kilómetros, mientras que el total que es responsabilidad de municipios y otras dependencias es de 47 mil 58 kilómetros. Las brechas se reparten en todo el país y suman 60 mil 557.4 kilómetros. Del total de kilómetros en servicio de la red carretera nacional, 107 mil 822.4 están pavimentados, 145 mil 350 corresponden a carreteras revestidas, 19 mil 517.3 son de terracerías y 60 mil 557.4 son brechas. Entre los caminos pavimentados, una longitud de 9 mil 872.6 kilómetros (9.2 por ciento del total) tiene cuatro o más carriles. En la actualidad, las condiciones físicas en que se encuentra la red federal de carreteras se clasifican de esta manera: 25 por ciento, buenas, 35 por ciento, regulares, 40 por ciento, malas. (Transportes S. d., 2005).

La red concesionada se forma por autopistas construidas entre 1989 y 1994 cuyo manejo fue asignado a particulares, gobiernos estatales e instituciones financieras. En materia de caminos rurales, el país cuenta con una red de 160 mil 185.1 kilómetros y comunica a 19 mil comunidades en las que habitan 14 millones de personas, es decir, el 60 por ciento de la población rural nacional (Transportes S. d., 2005).

Como se puede observar se debe tomar importancia a la diferencia de longitud de la Red Carretera Federal a la Red Carretera Rural, lo cual hace de su conservación, reconstrucción y/o modernización una ardua tarea la cual debe de preverse para tener una planificación confiable y optima, la cual tome en cuenta las necesidades prioritarias de acuerdo al costo-beneficio de la inversión y de beneficiar al mayor numero de habitantes.

El presente trabajo no tiene la finalidad de encontrar soluciones nuevas o mejorar las técnicas de construcción ya existentes, sino la de contribuir en el manejo y control de las obras en caminos rurales tomando en cuenta la Normatividad vigente que en la Republica Mexicana es la Normativa SCT así como la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, todo esto sin contravenir los tratados de libre comercio que la Republica Mexicana tiene con otros países.

Igualmente, el presente trabajo representa una necesidad en el ámbito carretero, en donde la cantidad de obra realizada no es directamente proporcional a la cantidad de personal que supervise y realice la obra. Esto, a veces, resulta agobiante; ya que un ingeniero supervisa varias obras a la vez lo cual es demandante en tiempo y esfuerzo. Por lo que se abordan en este trabajo tablas, graficas, cuadros sinópticos que ayuden a tener un control en los tiempos de tramites de documentos y el tipo de información que se debe entregar y en que cantidad.

La supervisión y control que se plantea en este apartado se inicia desde la fase de licitación, contratación, hasta llegar al proceso de ejecución y hasta llegar a la entrega-recepción de las obras realizadas.

Pregunta de investigación

¿Habrá una forma de tener una efectiva y eficiente forma de Supervisar y llevar un control de las Obras en caminos Rurales mediante contratación de obra pública?

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION

• OBJETIVO GENERAL

El objetivo general de este trabajo es la de concentrar en un solo trabajo todo lo necesario para poder tener una buena supervisión y control de la construcción de caminos rurales; mediante el uso de tablas, graficas, cuadros sinópticos de los tramites, y diagramas de flujo de los procesos realizados en una obra contratado mediante licitación publica, todo de acuerdo a la normatividad SCT Vigente y con base a la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con los Mismos, así mismo se plantean varias estrategias para abordar la supervisión y control de una obra así como recomendaciones

• OBJETIVOS ESPECIFICOS

• Elaborar un bosquejo de los requisitos solicitados en la Normatividad SCT Vigente en base a la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con los Mismos, para tener todo lo necesario en un solo lugar donde poder consultar lo relacionado a construcción de caminos rurales mediante obra pública.

• Plantear estrategias de forma, tomando en cuenta recomendaciones y observaciones realizadas en campo durante la construcción de caminos rurales.

Justificación

Los caminos rurales son parte de un sistema de transportación que se construye generalmente para manejar o explotar recursos de zonas no desarrolladas, los cuales son diseñados para alojar bajos volúmenes de transito con cargas por eje potencialmente extremas. (Vazquez, 2008)

La importancia de este tipo de caminos rurales reside en el servicio que se brinda a los usuarios para mejorar el flujo de bienes y servicios, promover o ayudar al desarrollo regional, la salud publica y la educación, además de servir como ayuda en la administración del uso del suelo y de los recursos naturales. (Keller & Sherar, 2004)

Los caminos rurales unen las poblaciones más pequeñas del mercado regional que abastecen de forma directa diferentes tipos de productos alimenticios a las ciudades, normalmente no pavimentados o con una capa delgada de mezcla asfáltica, son más angostos, los grados de curvatura y las pendientes longitudinales son mayores que los caminos federales. (Vazquez, 2008)

En los últimos años se ha venido ejerciendo en el estado de Campeche un incremento considerable en la inversión de Obra pública para caminos rurales, lo cual constituye un avance en materia de infraestructura carretera y por ende un aumento en la construcción de caminos rurales, lo cual no es directamente proporcional al incremento de personal para supervisar y realizar las obras. Por lo que la carga de trabajo para los Ingenieros especializados en construcción de carreteras se ve incrementada, lo cual hace difícil la supervisión y control de las obras carreteras.

El presente trabajo pretende reducir la carga de trabajo para los Ingenieros encargados de las obras carreteras en caminos rurales, mediante la implementación de tablas, graficas, cuadros sinópticos y diagramas de flujo; los cuales permitirán tener una amplia visión de lo que se esté haciendo y tomar medidas correctivas o mejorar la supervisión y control de las obras.

Marco teórico

Dentro de la red carretera, los caminos rurales constituyen un activo de gran importancia regional y local, ya que a través de ellos es posible la comunicación permanente entre los centros de población y producción en el medio rural, así como el acceso de amplios grupos de población a servicios de salud y educación para mejorar su calidad de vida, así como mayores oportunidades de empleo y desarrollo en general. Por ello el gobierno federal destina recursos a través de la SCT para apoyar a los gobiernos estatales y municipales en la construcción, modernización, reconstrucción y conservación de los caminos rurales y alimentadores. Estos recursos son complementados a los que los gobiernos de los estados programas para la atención de la red rural y alimentadora.

Los caminos rurales y alimentadores se clasifican de esta forma en función del transito diario promedio anual (TDPA). De acuerdo a la normativa SCT vigente las carreteras se clasifican de acuerdo a la siguiente tabla:

Tabla 1.- Clasificacion de Carrreteras. (SCT, 1984)

Los caminos rurales son los de tipo D y E y los Caminos Alimentadores son los del Tipo C, los cuales son de especificaciones de diseño mucho menores que los Tipo A o B (SCT, 1984).

En la planeación de las obras públicas que e pretendan realizar deberán ajustarse a los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que correspondan, así como a las previsiones contenidas en sus programas anuales, y Los objetivos, metas y previsiones de recursos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación. (Unión, 2009)

• CONTRATACION

Las formas de contratación que tiene el gobierno en la Republica Mexicana consta de tres formas las cuales son: licitaciones públicas, invitación a cuando menos tres personas o adjudicación directa. (Unión, 2009)

Cuando sea por Licitación Publica se debe de tomar en cuenta que una vez realizada la convocatoria se tiene cuando menos de quince días naturales para la presentación y apertura de proposiciones, si existiera causas justificadas se podrá reducir el plazo hasta cuando menos diez días quedando en responsabilidad de la dependencia los plazos ejecutados, teniendo el cuidado de realizar estos cambios antes del séptimo día natural previo al acto de presentación de y apertura de propuestas (Unión, 2009).

La junta de aclaraciones debe ser cuando menos una y se realizaran al menos seis días naturales antes de la presentación y apertura de las propuestas; las dudas y comentarios de los participantes para la Junta de aclaraciones deberán hacerlo por escrito. (Unión, 2009)

El fallo de la licitación una vez analizados las propuestas no deberán de ser mayores a los 30 días naturales contados a partir de la presentación y apertura de las propuestas, este plazo podrá diferirse hasta por 30 días naturales contados a partir del plazo previamente previsto, igualmente una vez realizado el fallo el contratista que resultara ganador tendrá 15 días para la firma del contrato, lo cual de no realizarlo se procederá adjudicar el contrato al segundo lugar. (Unión, 2009)

En la siguiente grafica se muestra los tiempos del proceso de contratación.

SE PUBLICA EN COMPRANET

JUNTA DE ACLARACIONES

PRESENTACION Y APERTURA DE PROPUESTAS

FALLO

> 6 DIAS NATURALES

< 30 DIAS NATURALES

> 15 DIAS NATURALES

Tiempos de licitación según la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

El siguiente cuadro sinóptico muestra los distintos tipos de Licitación que pudieran celebrarse:

Nacional

Internacional con cobertura de tratados

Internacional abierto

Licitación Pública

Invitación a cuando menos tres personas

Adjudicación Directa

Cuadro sinóptico de tipos de Licitación. Fuente LOPYS

Cabe hacer mención que los tipos de licitación previstos en la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con las Mismas, cualquiera de los tres, pudiera ser contratado bajo la modalidad de Precios Unitarios, a Precio Alzado o Mixtos. (Unión, 2009).

En este proceso cabe hacer la siguiente recomendación: cuando se esté participando en alguna Licitación deberá de leerse con cuidado y detenimiento las bases de Licitación, ya que estas no siempre son iguales aun se tratase del mismo camino del año pasado con los mismos conceptos, igual deberá de tener cuidado en actualizar su base de datos de insumos para que estén dentro de precios de mercado y así competir en igualdad de condiciones y presentar una propuesta que es fiable y solvente de realizar y tomar en cuenta, y en cuanto a la integración de las Matrices de Precios deberá de tomar en cuenta todas las actividades señalados en la normatividad SCT que es la que rige la construcción de caminos. (Transportes S. d., 2009)

Autor:

Ing. César Alfonso Uc Cohuó.

Universidad Autónoma de Campeche

Facultad de Ingeniería

Maestría en Ingeniería

Proyecto de Investigación.-

Catedrático.-

Dr. Guadalupe Cu Balan

Materia.-

Metodología de la investigación

San Francisco de Campeche, Campeche a 4 de Noviembre de 2012.