Breve reseña histórica de la Coparticipacion Federal de Impuestos (Argentina)

Antes del año 1934, no existía un Régimen de Coparticipación definido, sino una concurrencia de hecho de la fuente tributaria, donde La Nación se encargaba exclusivamente de los impuestos al comercio exterior y los impuestos directos, y las provincias cobraban concurrentemente con el gobierno nacional los impuestos indirectos.

Un año más tarde tuvo origen el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, que es un mecanismo de Federalismo Fiscal, de reparto no condicionado y automático de recursos, para la recuperación del orden estatal, debido a la ruptura constitucional que fue ocasionado por la crisis en 1930, provocando una brusca caída del comercio exterior, lo que trajo aparejado una fuerte disminución en la recaudación de los impuestos aduaneros y portuarios, principal recurso de la república en esos años.

El objetivo primordial del Sistema de Coparticipación Federal de Impuestos reside en posibilitar a cada jurisdicción ejercer sus competencias tributarias, delegando al Gobierno Federal la recaudación tributaria y determinando criterios objetivos de distribución de lo recaudado entre las distintas jurisdicciones.

De esta forma, se ha intentado, por un lado, evitar las asimetrías en la distribución de las responsabilidades de gastos y de las facultades tributarias entre los niveles de gobierno, y por otro lado, mitigar la heterogeneidad existente entre las provincias en su capacidad de captar recursos propios. (Barbeito et. At..)

En la década de los setenta, luego de que la Nación recorriera un camino a través de leyes, es en el año 1973 donde se produce un cambio cualitativo, cuando se sanciona la ley 20.221 que estableció el primer régimen global de Coparticipación Federal de Impuestos entre la Nación y las Provincias, unificando casi la totalidad de los recaudación en un solo sistema de distribución único y excluyente con criterios explícitos para la distribución a las Provincias.

Pero la Ley tenía estipulada una vigencia de 10 años, es decir, que caía en el año 1983. Pero el Gobierno militar la prorrogo cuatro años hasta 1984, para darle tiempo al Gobierno dentro de un nuevo contexto democrático, buscar con las Provincias un nuevo acuerdo, pero esto ocasiono múltiples conflictos y muchos desacuerdos entre las mismas.

Finalmente, luego de una etapa de transición e incertidumbre con respecto a un nuevo Régimen de Coparticipación en los años 1986-1987, es finalmente en diciembre de 1987 cuando el Congreso aprueba la Ley 23.548, la cual continua vigente a la espera de un nuevo régimen que la reemplace.

Fueron diversas las modificaciones que tuvo la nueva Ley, afectando en una mayor proporción a las Provincias, y más aun en aquellas que tienen un mayor financiamiento de sus gastos con los recursos coparticipables como es el caso de Formosa.

En este trabajo lo que se intentará demostrar es de qué manera es perjudicada la Provincia de Formosa con las distintas detracciones que se fueron aplicando en los últimos tiempos, qué porcentaje representan los recursos provenientes de Nación a través de la Coparticipación y cuanto corresponde a su recaudación provincial, haciendo un análisis del presupuesto del año 2011, pero antes se hará un breve resumen de la Ley de Coparticipación 23.548 de 1988 y de las modificaciones que sufriera a través del tiempo, y como influyó en los recursos transferidos a nuestra Provincia.

La Ley 23.548

Este régimen transitorio de distribución de recursos fiscales entre la Nación y las Provincias establece que la masa de fondos está integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales, existentes o a crearse, deduciendo de la recaudación total el monto de los gastos vinculados, directa o indirectamente a su percepción (por Articulo 1 del decreto 559/92, cuya vigencia es del 1ro de Abril de 1992); con las siguientes excepciones;

• Derechos de importación y exportación establecidos por el Art. 4 de La Constitución Nacional.

• Aquellos cuya distribución esté prevista o se prevea en otro sistema o regímenes especiales de coparticipación.

• Los impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica, a destinos determinados, que una vez cumplido su objeto de creación y si continuara en vigencia se incorporaran al sistema de distribución.

• Impuestos nacionales destinados a fines que se declaren de interés nacional por acuerdo entre La Nación y las Provincias, requiriéndose adhesión de las Legislaturas Provinciales.

La excepción 2 fue incluida para mantener el esquema de reparto del impuesto a los combustibles que alimentaba y aunque sufrió varias modificaciones, alimenta a una serie de fondos con asignación especifica (infraestructura eléctrica, obras públicas, obras viales, Fondo Nacional de la Vivienda, FONAVI) que se reparten entre La Nación y las Provincias según otros criterios que los de la Ley 23.548.

La exención 4 requiere del acuerdo expreso de las legislaturas provinciales para quitar recaudación de la "masa coparticipable". Este procedimiento es coherente con el carácter de la "ley convenio" de la Ley de Coparticipación, de otro modo se estaría habilitando a un nivel de gobierno, el Nacional, a modificar unilateralmente el régimen acordado que en un extremo podría resultar completamente "vaciado": bastaría con crear sucesivos sistemas especiales de distribución que quitaran recaudación del régimen general.

Reparto Primario

En lo que respecta a la distribución primaria, según el artículo 3º de la Ley, entre Nación y Provincias, se fijo que el total de los recursos provenientes de los impuestos coparticipados se reparta de la siguiente manera:

• 1. el 42,34% en forma automática a la Nación.

• 2. el 54,66% en forma automática a las Provincias adheridas;

• 3. el 2% se destina al recupero del nivel relativo de las siguientes provincias:

• Buenos Aires 1,5701%

• Chubut 0,1433%

• Neuquén 0,1433%

• Santa Cruz 0,1433%

• 4. el 1% es destinado a un Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, con la finalidad de atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales, siendo el Ministerio del Interior el encargado de la asignación.

Del total que es recibido por La Nación; según Art. 8 de la presente Ley; debe transferir a La Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y al territorio Nacional de Tierra del Fuego, una participación compatible con los niveles histórico, que por Art. 1, Decreto Nº 2.466/90, del boletín oficial 29-11-1990, y según Art. 2 del Decreto 702/99 se fija una participación para La Provincia de Tierra del Fuego del 0,7%. Y para La Ciudad Autónoma de Buenos Aires se fija una participación de 1,4% según Decreto 705/03.

Se concede de esta manera una mayor participación global a las provincias, en relación a la distribución primaria de la Ley 20.221, en reconocimiento de las transferencias de servicios (salud, educación, aguas corrientes, energía) operadas entre 1978 y 1980 por el gobierno militar sin que mediara una contraprestación directa.

De la parte correspondiente a las provincias un 2 % se destina al "recupero relativo" de las provincias de Neuquén, Buenos Aires, Chubut y Santa Cruz, Provincias que venían manifestando su disconformidad con la distribución durante los años 1985-87, periodo en que no hubo Ley de Coparticipación.

Esta "desagregación" de la parte correspondiente a las Provincias no es más que una evidencia de las dificultades que implico "consensuar" esta Ley en el Congreso, y las múltiples presiones y arreglos que precedieron a su sanción.

El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (Fondo ATN) es creado por esta Ley, previéndose que será manejado por el Ministerio del Interior para atender "situaciones de emergencias y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales". El Ministerio del Interior debería informar sobre su aplicación trimestralmente. En los hechos el Fondo ATN es el dinero que se maneja "políticamente desde el Ministerio del Interior y resulta sumamente difícil acceder a información sobre su destino.

Reparto Secundario

En lo que respecta a una segunda distribución, la que resulte del monto por aplicación del Art. 3 inciso b), es decir, del 54,66% se efectuara una distribución entre las Provincias adheridas de acuerdo a una determinación de porcentajes ya establecidos, según Art. 4 de la Ley. Por lo que a la Provincia de Formosa le corresponde una participación del 3,78% sobre el monto a distribuir.

Teniendo en cuenta el porcentaje atribuible a Formosa, que por el número no parece muy representativo a comparación con otras provincias, se vio muy perjudicado con las sucesivas modificaciones que se fueron dando a través del tiempo hasta la actualidad.

A principios de la década de los 90 se desnaturaliza totalmente la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, al agregarse gran cantidad de excepciones.

Aparecieron mecanismos de distribución previos de algunos impuestos que forman parte de la masa coparticipable, pasando a tener parte de su recaudación a una asignación específica.

Impuestos Coparticipables y Detracciones

En el Impuesto a las Ganancias, se realiza una detracción de 580 MM al año de los cuales se distribuye 120 MM ANSES, 20 MM ATN, 440 MM Provincias. Luego de la detracción el 20% pasa a ANSES, el 10% hasta 650MM a Provincia de Bs As Ex-Fondo Conurbano y el excedente a las Provincias, 2% ATN, 4% a las provincias excepto Bs As y el 64% se coparticipa entre Nación-Provincias, importe al que se aplicaran las retenciones para la Caja Previsional de Nación, por lo cual el monto que se transfiere es mucho menos que el 64%.

A través de la Ley 23.966 del 15/08/1991 se sustrajo el 11% de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado, que se destina al Sistema de Seguridad de Salud el 93,73%, y el otro 6,27% se reparte entre la previsión social provincial.

Esta Ley además crea el Impuesto a los Bienes Personales no incorporado al proceso económico, cuya recaudación no ingresa al Sistema de Coparticipación; del total recaudado el 6.27% es destinado a la Previsión Social Provincial, y del restante se distribuyen entre la Nación y las Provincias en 41.64% y 57.36%, respectivamente.

Del Impuesto al Débito y Crédito de las cuentas bancarias; es decir impuesto al cheque; se coparticipa el 30%, mientras que el resto de la recaudación va a parar directamente a Nación.

Los otros impuestos que componen la masa coparticipable bruta y que se integran el 100% son los Impuestos Internos, según ley: 24.674; los Impuestos a la Transferencia de inmuebles de personas físicas; Impuesto a la Ganancia Minima Presunta, según ley: 25.063.

Además del 80.645% de las recaudaciones de los impuestos a los Juegos de Azar.

Por último debemos agregar los Impuestos sobre el Capital de las Cooperativas; que se da por la aplicación de la alícuota del 2%, y de ese producido el 50% integra la coparticipación bruta.

Antes de la distribución primaria, de la masa coparticipable bruta, el Estado Nacional pasó a retener un 15%, que fueron destinados a las arcas de Previsión de la Seguridad Social Nacional y a otros gastos que se consideren necesarios; además de ello se fija una suma fija de $45.8Millones mensuales los cuales serán distribuidos entre las provincias con el objeto de cubrir desequilibrios fiscales.

A cambio de esto las Provincias obtienen una cierta modificación de la distribución secundaria, la garantía de un mínimo mensual en concepto de coparticipación y la transferencia automática de ciertos fondos con destinos específicos.

Aplicación Práctica

Después de hablar detalladamente de los impuestos que conforman el monto de la Coparticipación Bruta, podemos señalar, que a lo largo de las modificaciones que se fueron dando a través del tiempo, de una necesidad de centralización de recursos de coparticipación a favor de la Nación, logrando así un desequilibrio financiero entre las Provincias y la Nación.

Para determinar en qué magnitud resulta perjudicada la Provincia de Formosa, a nivel cuantitativo, tomaremos como referencia la recaudación total del año 2011 y para ello es preciso analizar los datos de los informes de recaudación de los distintos Impuestos Nacionales, para hacer una comparación de cómo se distribuye y como se debería distribuir sin tener en cuenta los Pactos Fiscales.

Partiendo del siguiente cuadro:

Fuente. Elaboración propia sobre datos del Informe de recaudación de AFIP de 2011

• En el Impuesto a las Ganancias, para obtener la masa que se coparticipa, aplicando las detracciones, según lo explicado anteriormente, tomamos como importe bruto a distribuir en Nación-Provincias solo el $ 69.131,52 millones.

• El Impuesto al Valor Agregado tenemos el 89% como importe bruto antes de retención del ANSES, y solo quedaría $ 137.270,93 millones para distribuir.

• El Impuesto a los Débitos y Créditos solo el $ 10.853,70 millones.

• Los otros Impuestos se coparticipan en su totalidad.

Entonces, la distribución bruta entre Nación y Provincias quedaría:

Fuente. Elaboración propia sobre datos del Informe de recaudación de AFIP

Recordemos que de este total nos quedaría hacer:

• la retención del 15% para la ANSES y;

• la detracción del 45,8 millones mensuales por lo que sumaría al año un importe de $ 549,6 millones.

Por lo tanto, el importe que se somete al reparto primario del art. 3 de la Ley de Coparticipación es de $190.876,34 millones estimativamente, de los cuales corresponde:

• 1. Nación $ 80.817,04 M

• 2. Provincias $ 104.333,00 M

• 3. ATN $1.908,63

• 4. Recupero del Nivel Relativo $ 3.817,52

Como reparto secundario entre las Provincias según el art. 4 de la Ley le correspondería a la Provincia de Formosa el 3,78 % del monto al conjunto de las provincias adheridas, por lo que sería del $ 3.943,78 M estimativamente para el año 2011.

A diferencia de lo que realmente le hubiera correspondido si no se hubiesen establecidos los Pactos Fiscales que fueron modificando la naturaleza de la Ley, el monto a distribuir seria:

• 1. $315.743 M Coparticipable reparto primario;

• 2. las Provincias la suma de $172.585,12 M como reparto secundario,

• 3. y lo que realmente por ley le corresponde a Formosa es de $ 6.523,72 M.

Presupuesto proyectado del año 2011

A modo informativo y comparativo, mostramos como referencia el presupuesto proyectado para los ingresos corrientes en el año 2011 según información oficial extraída de la página oficial del Gobierno de la Provincia de Formosa, donde se habría estimado una recaudación que si la comparamos con los datos oficiales del informe de la AFIP, es menor y vemos claramente que el importe coparticipable a la Provincia está muy por debajo de lo que le correspondería aplicando la Ley sin las detracciones que se fueron sucediendo.

Cuenta Ahorro, Inversión y Financiamiento

Vemos claramente la magnitud de los ingresos Nacionales, que si lo pasamos a valores porcentuales tenemos, que del total de ingresos para la Provincia es:

Elaboración propia sobre datos del Presupuesto Proyectado 2011

Los ingresos provenientes de Nación representan un 94% de los cuales el total está compuesto por la coparticipación y la parte que le corresponde a las provincias por leyes especiales que son enumerados en el presupuesto, siendo el restante 6% perteneciente por la recaudación Provincial, siendo el impuesto a los ingresos brutos el recurso que más ingreso genera.

Si tomamos el importe coparticipable, tendríamos un déficit para afrontar los gastos corrientes, claramente reflejado en el presupuesto, de manera tal que logra el equilibrio económico y genera un ahorro para ese año con los ingresos de las leyes especiales y de los aportes del tesoro.

Conclusión

Si bien claramente la Provincia de Formosa es perjudicada, en principio, por las variadas detracciones que fueron modificando la naturaleza de la Ley 23.548, ya que el importe por coparticipación no es suficiente para financiar los gastos corrientes pero, por otro lado la Provincia es beneficiada, logrando el equilibrio mediante los ingresos provenientes por Leyes Especiales, y de los Aportes del Tesoro Nacional, ya que estas tienen un criterio de reparto subjetivo, es decir, que se maneja políticamente a través del Ministerio del Interior siguiendo las filosofías de los lineamiento y las fases del movimiento Nacional y Popular.

En los últimos años, fueron estos porcentajes de ingresos (94% Nación y 6% Provincia) los que predominaron, de modo tal, que nuestra Provincia, si bien tuvo un crecimiento económico, en infraestructura, en la generación de empleo, no ha podido disminuir esta brecha, que lo hace totalmente dependiente de lo que proviene por la Coparticipación, Leyes Especiales y ATN.

El cambio histórico en la Provincia, se produce a partir del Acta de Reparación Histórica firmada en el año 2003 con la presidencia de Néstor Kirchner, que establecía una mejora en la calidad de vida de los formoseños, mediante inversiones en infraestructura como instalaciones de redes de agua, cloacas, eléctricas, rutas, etc., también mejorar la salud a través de nuevos hospitales, centros de salud tanto en capital como en el interior. Con la ayuda de la urbanización lo que se fomento fue la industria, el agro, la producción.

En el largo plazo, lo que se tendría que apuntar con este proyecto formoseño, es aumentar la actividad económica privada, lo que implica atraer nuevas inversiones, logrando nuevos puestos de trabajo, y no depender tanto de conseguir un empleo estatal, ya que con una buena actividad comercial, las empresas logran más ingresos, para cuando se busque aplicar nuevas políticas tributarias como ser un aumento en la alícuota, los empresarios no tuvieran inconvenientes o mejor dicho no se tornen reacios para afrontar sus obligaciones.

Con esto se lograría mejorar la recaudación impositiva provincial, para lograr reducir esa brecha de ingresos Nacionales y Provinciales, que hace mucho tiempo es el mismo.

Bibliografía y sitios en internet

• Ley de Coparticipación de Recursos Fiscales N°23.548 y sus modificatorias.

• El Sistema de Coparticipación Federal de Impuestos en la Actualidad. TP 5. Centro de Investigación y Formación de la República Argentina (CIFRA 2010).

• Barbeito, A; Goldberg, L y Lo Vuolo, R (2004) "Notas sobre el régimen de coparticipación federal de impuesto"

• Informe de Recaudación de Impuestos 2011 de la Administración Federal de Ingresos Brutos (AFIP)

• Página Oficial de la Provincia de Formosa. Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas. Dirección de Presupuestos

Autor:

Carlos Rossetti