RESUMEN
El derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos, ha presentado tropiezos para su reconocimiento por la condición de sujeto patronal que ostenta el Estado en la relación laboral. El marco normativo regulador de este derecho, se debate entre la rigidez del régimen estatutario y la flexibilización que exige el entorno. La sanción de normas reglamentarias por parte del Ejecutivo Nacional, ha deslindado el procedimiento negocial colectivo en el área pública, del aplicable al sector privado, por el establecimiento de requisitos cuya inobservancia acarrea incluso la nulidad del instrumento concertado. El presente trabajo está dirigido a poner en relieve esa especialidad procedimental, y el análisis de los motivos que la sustenta permitirá observar, si se corresponde con los postulados constitucionales y legales, punto de partida para aportar algunos criterios sobre la gestión pública y el equilibrio de intereses que confluyen en la relación de empleo público funcionarial.
Descriptores: Funcionarios Públicos, Negociación Colectiva, Función Pública, Derechos Colectivos.
INTRODUCCION
Los derechos laborales de los funcionarios públicos, antes de la promulgación de la Ley de Carrera Administrativa en 1970 (LCA), estaban sometidos a los vaivenes políticos, no existiendo garantías mínimas de estabilidad. Los gobiernos de turno, procedían a repartir los cargos dentro de la Administración Pública, entre sus seguidores como un preciado botín, con la consecuencia nefasta de la implementación de condiciones laborales sometidas a caprichos y arbitrariedades, situación que resultaba favorecida por la exclusión del sector de Ley del Trabajo.
El Instrumento normativo sancionado para regular el régimen venezolano de la función pública, fue muy cerrado en cuanto al reconocimiento de los derechos colectivos, al prever únicamente el derecho de sindicación orientado en la defensa y protección de los derechos establecidos en la misma Ley y su reglamento, y por ende al no considerar los restantes derechos colectivos, surgió una organización sindical Light desprovista de las principales armas de acción.
El panorama cambia sustancialmente, con la promulgación de la Ley Orgánica del Trabajo de 1990 (LOT), producto de luchas de algunos gremios, cambio que se concretiza especialmente en el contenido del artículo 8, reconociéndose el ejercicio de los derechos colectivos a los funcionarios de carrera en los términos de la legislación ordinaria, manteniéndose el régimen estatutario de la LCA, en lo individual.
La nueva realidad jurídica del funcionariado, produjo el fenómeno denominado en doctrina "laborlización de la función pública", visto por el sector laboralista, como la unidad de trato jurídico entre los trabajadores del sector público y del sector privado.
La doctrina de corriente administrativista sostuvo, sobre la base de la constitución del 1961, mantener el régimen estatutario, con preponderancia del Estado en imponer unilateralmente las condiciones de trabajo, atendiendo la institucionalidad, la autonomía de gestión, criterios presupuestarios, entre otros, y la exclusión en la LOT, del derecho de sindicación funcionarial, estableciendo que el legislador con ello dejaba claro que se mantuviera el régimen previsto en el Reglamento de Sindicatos de Funcionarios Públicos de 1971 (RSFP), que como se dijo no tenía entre su accionar la convención colectiva, ni la huelga.
Las tesis administrativista, comienza a tener fuerza, y en ella se apoya el Estado para hacer uso de la facultad Reglamentaria atribuida en artículo 13 de la LOT, sustentándose en la condición del artículo 8 eiusdem, para el ejercicio de la negociación colectiva, es decir, que guarde compatibilidad con la índole de servicios que prestan los funcionarios y las exigencias de la administración, sumado a una jurisprudencia dispersa entre el contencioso administrativo y laboral.
El sector laboralista ve reforzada su teoría de ejercicio pleno de los derechos colectivos, con la incorporación de los mismos al bloque de derecho sociales en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 (CRBV), sumado al auge doctrinario de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), orientado en reconocer el derecho de la negociación colectiva del sector público, en atención a los estudios de los convenios 87 y 98, ratificados por Venezuela en 1982.
La Ley del Estatuto de la Función Pública de 2002 (LEFP), reconoce los derechos colectivos funcionariales en beneficio exclusivo de los funcionarios de carrera, y para su ejercicio remite a la LOT, activándose nuevamente las disputas doctrinarias en torno a la laborización, pero ahora con nuevos matices, pues el constituyente en el artículo 144 estableció el régimen estatutario de la función pública y en los artículos 95, 96 y 97 contempló los derechos colectivos para todos los trabajadores sin distinción alguna.
En el ámbito de la norma constitucional y el régimen dual de la función pública, regida en lo individual por la LEFP y lo colectivo por la LOT, el Estado por intermedio del Ejecutivo Nacional sigue desplegando su actividad reglamentaria, entendida por los laboralistas como una limitación más allá del propósito y razón del constituyente, el legislador, y para el administrativista, el deber de la administración de velar por la aplicación de los principios de legalidad estatutaria, y en medio de esta lucha doctrinaria se encuentra un colectivo que reclama igualdad en sus derechos y unos administrados que requieren una administración efectiva y eficaz.
El presente trabajo, constituye así, una investigación documental descriptiva-interpretativa, con fundamento en una exhaustiva revisión bibliográfica y jurisprudencial, orientada a establecer una visión sobre el tema y poder determinar si la negociación colectiva en el ámbito funcionarial, tiene connotación especial que justifique el intervencionismo Estadal por vía reglamentaria y mediante fijación de los lineamientos técnicos y financieros en las conversaciones.
Con la finalidad de verificar los objetivos planteados durante la investigación, se estructuró el presente trabajo en cuatro capítulos: El primero destinado al análisis de los antecedentes legales de la negociación colectiva de trabajo de los funcionarios públicos. El segundo orientado al estudio de la negociación colectiva funcionarial. El tercero dedicado a la negociación colectiva funcionarial y el régimen del sector privado y el cuarto referido a los sindicatos en la negociación colectiva, ofreciendo finalmente algunas conclusiones en relación al tema en estudio.
CAPITULO I
ANTECEDENTES LEGALES DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE TRABAJO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS.
A. ANTERIORES A LA LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA
El derecho colectivo de trabajo, en sus tres instituciones fundamentales a saber, sindicato, negociación de las condiciones de trabajo y la huelga, constituye el mecanismo del cual se han servido lo trabajadores para romper con la autarquía patronal y mejorar sus condiciones de vida.
En el ámbito público, las relaciones colectivas han presentado una rica complejidad motivado a la condición de empleador que ostenta el Estado venezolano, con marcadas diferencias respecto de los patronos en el sector privado, bien lo señala Mendoza "La administración pública, vista desde sus distintos niveles-horizontal y vertical- es el mayor empleador del país, y por lo tanto, un sector con múltiples problemas en su relación administración-trabajadores…" (2004, 9).
Dentro del cúmulo de complejidades que se observa en la relación de empleo público, se encuentra la situación atípica en donde esta inmersa una de las partes integrantes de dicho vinculo laboral, como lo es el recurso humano al servicio de la Administración Pública. El mismo, se encuentra sectorizado en dos vertientes: el personal obrero, favorecido por los avances de la legislación laboral, disfrutando de derecho individuales y colectivos en términos similares respecto de los trabajadores del sector privado; y los funcionarios públicos sobre los cuales ha imperado una tendencia limitativa y en algunos casos prohibitiva, del ejercicio de los derechos colectivos, situación que para Sainz obedece a "razones mas políticas que económicas…" (2002, 247).
Los avances en materia colectiva funcionarial han sido significativos, facilitado en gran medida por el proceso de constitucionalización de los derechos laborales, sin embargo, para alcanzar este nivel de tolerancia y respeto, se transitó por un camino tortuoso por la desigualdad entre partes, Administración Pública-funcionarios, tema que trató Alfonso, en el año 1987, en las Jornadas sobre Derecho Colectivo de Trabajo, donde expresó lo siguiente:
Elegimos periódicamente los Poderes Públicos, mediante la directa participación del pueblo, pero, curiosamente, los órganos de esos poderes públicos no están organizados en forma democrática y participativa. Todavía es patente la resistencia del Estado a permitir el reconocimiento de la impronta humana en sus relaciones de trabajo con la gente que lo sirve profesionalmente; que consume su vida o gran parte de ella, en la prestación de su quehacer habitual para la Administración Pública. Sistemáticamente, en nombre de principios tradicionales de derecho administrativo que sustentan la idea de una relación extracontractual y estatutaria,… es negado el derecho de contratar colectivamente en las parcelas públicas. Al proceder el Estado en esa forma, no deja de recordar la figura del patrono de la empresa…que en condición de propietario imponía libremente las condiciones que tenia a bien fijar dentro de su propiedad… (p.16).
En efecto, el funcionario público en sus condiciones laborales se ha visto afectado por múltiples factores, partiendo de la modernidad de la función pública, pues es incuestionable que antes de ser sancionada la Ley de Carrera Administrativa de 1970 (LCA), la provisión de cargos en la administración no atendía políticas coherentes en gestión de personal, sino intereses partidistas, como bien lo expresa De Pedro: …la nota característica del empleado público venezolano era su provisionalidad, su inestabilidad, derivada de su reclutamiento de la clientela política de los gobernadores de turno…el servicio público, la provisión de cargos públicos, fue mas bien una institución fruto del reparto del botín político…que de una verdadera y real necesidad de la administración del Estado (2004, 19).
Sobre el clima de inestabilidad existente en el empleo público, lejos estaba el reconocimiento de los derechos colectivos. El problema del momento no era la idoneidad, ni la experiencia o capacidad profesional, menos aun, velar por una Administración Pública eficiente y capaz de satisfacer los requerimientos de los administrados, la situación se centraba en los cambios de gobiernos y pertenecer a determinado bando político, pues era práctica común que en cada proceso eleccionario, las autoridades ejecutivas electas colocaran en los cargos públicos a sus amigos y partidarios.
El sistema funcionarial imperante antes de la LCA, se nutrió de la ausencia de normas orientadas a crear una Administración Pública organizada, sustentada en material humano capacitado y estimulado en cuanto a sus reivindicaciones laborales y en la primacía de los intereses particulares de quienes alcanzaban el poder. Como referencia a lo señalado anteriormente, puede tomarse el Gobierno de Guzmán Blanco, catalogado históricamente como ejecutor de políticas progresistas. Sin embargo, incrementó la dependencia de la burocracia nacional a sus intereses.
Luego del Gobierno de Guzmán Blanco, puede hablarse de un tímido avance en cuanto a la creación normativa, con la Ley de Responsabilidad de los Empleados Públicos del 3 de junio de 1905, Ley de Disponibilidad de los Empleados Públicos de 1912. Sin embargo, estos instrumentos no varían la precariedad del funcionario, pues como lo señala De Pedro "Sus derechos podían ser desconocidos, su situación modificada o eliminada sin ninguna consideración" (2004,19). Para este autor, la aparición del petróleo influyó en el interés del Estado, de crear una organización tecnificada con miras a determinar responsabilidades de sus funcionarios respecto a la administración de "la incipiente riqueza que otros países se apresuraban a compartir…" (De Pedro, 2004, 19), promulgándose años más tarde, el 29 de mayo de 1927, la Ley de Juramento.
Durante la dictadura del General Juan Vicente Gómez, en el año 1928, es sancionada la primera Ley del Trabajo, instrumento que no contempló ninguna disposición relativa a los derechos colectivos, escenario normativo laboral que cambió radicalmente durante la administración de López Contreras.
Después de la muerte de Gómez, en diciembre de 1935, asume las riendas del Estado venezolano Eleazar López Contreras, a partir de enero de 1936, cuando el país atravesaba un momento crítico motivado a protestas obreras en demanda, según Salamanca, de cuatro objetivos:
a) liquidación de gomecismo, o al menos saneamiento político; b) elevación del nivel de vida de las masas venezolanas; c) conquistas por los sectores sociales emergentes del derecho a organizarse políticamente; d) conquista de la democracia representativa" (1998, 66). El momento era cumbre para el movimiento sindical obrero, pues en lo adelante pasa a ser considerado sector estratégico para la medición de fuerzas a nivel político.
El escenario laboral de la época, caracterizado por la constante protesta, constituía un aspecto clave para la continuidad del Gobierno. En razón de ello, se implementó una estrategia para atenuar la capacidad conflictiva del movimiento sindical e incorporarlo al proceso de modernización, basada en la promulgación en el año de 1936, de dos instrumentos normativos de gran relevancia para el sector, a saber: la Constitución que estableció en el artículo 32, la obligación Estatal de promoción y defensa del trabajo con mira a elevar las condiciones de vida de los trabajadores, y la Ley del Trabajo del 16 de julio de 1936.
Ahora bien, la segunda Ley de Trabajo promulgada en Venezuela, representó un avance significativo en las relaciones colectivas de trabajo y particularmente en la negociación colectiva, pues encontró su regulación legal a partir de ese momento. Específicamente en el Capítulo III, del Titulo II, compuesto de 6 artículos, tal como lo expresó Agüero "…puede afirmarse categóricamente que esta Ley sentó las normas legales que dieron nacimiento a la contratación colectiva venezolana" (1992, 231).
En el ámbito de la Administración Pública, interpretando a Sainz (2002), la Ley al considerar como patrono a las personas jurídicas de carácter público, que desarrollaran actividades, obras y servicios de carácter público, sumado a la exclusión taxativa de los cuerpos armados, dio pie, para que por vía interpretativa la Oficina Nacional del Trabajo y la jurisprudencia, considerara beneficiados de la legislación del trabajo a parte del funcionariado, en sentido contrario a la Administración, que se amparaba en la tesis formal del nombramiento y la juramentación, llegando a excesos, como considerar a una cocinera de un hospital como funcionario público, situación que los tribunales rechazaron sobre la tesis de la distinción entre servicios de autoridad y los de gestión.
Por otro lado, el Reglamento de 1938, extendiendo sus funciones al ámbito legislativo, excluyó a los funcionarios públicos de la aplicación de la Ley del Trabajo, disposición que fue incorporada en la Ley del Trabajo de 1945, bajo los siguientes términos "No estarán sometidos a las disposiciones de esta ley y de su reglamentación, los miembros de los cuerpos armados, ni los funcionarios o empleados públicos". Tal modificación, ha sido catalogada por Ortiz (2002, citado por Sainz, 22) como:
…un evidente retroceso en particular si se toma en consideración los esfuerzos que venia realizando la jurisprudencia con el fin de proteger a un sector de funcionario público a través de diversas vía interpretativas sobre todo, la que tomaba en consideración el carácter mercantil del organismo público…
La exclusión de los funcionarios públicos del régimen laboral ordinario y por ende del ejercicio de los derechos colectivos, era la premisa esencial en el sector. Para el año 1947, bajo un nuevo régimen político, la Constitución en su artículo 90, contempló la necesidad de regular las relaciones de la Administración con sus empleados, estableciendo para el Estado la obligación de dictar un Estatuto para tal fin.
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