El Principio de Razonabilidad en la Ley Administrativa Peruana (página 2)

Forzando nuestra imaginación para trasponer la ley del Talión al ámbito administrativo nos plantearíamos:

• ¿Si un Director General que maltrata al personal a su cargo se viese sometido al desprecio y salivazos de todos sus subordinados?

• ¿Es aceptable obligar al dueño de una discoteca ruidosa a vivir junto a una cantera con estruendosas voladuras de explosivos?

• ¿Sería procedente que el estado ante un administrado que formula ante la administración pública una declaración jurada falsa, lo castigue calculándole falsa y arbitrariamente un monto superior de sus impuestos a pagar?

Lo cierto es que en el plano práctico, la ley del talión puede resultar ostensiblemente absurda o contraproducente, ya que su materialización traslapa la lógica jurídica misma, o afecta el carácter tridimensional del derecho puro: hecho-valor-norma; máxime si lo que implica contradice la filosofía, de la teoría pura del Derecho por ende contradice en todos sus extremos a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política, norma normarum de nuestro ordenamiento jurídico.

Es bajo ésta línea de pensamiento que la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General establece como un principio medular de la potestad sancionadora administrativa, al principio de razonabilidad mediante el cual las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción; así como que la determinación de la sanción considere criterios como la existencia o no de intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias de la comisión de la infracción y la repetición en la comisión de infracción.

Asimismo, el citado cuerpo normativo establece como principio verbo rector de sus lineamientos, el principio de razonabilidad disponiendo en su título prelimar que las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

Elementos para consolidar un adecuado principio de razonabilidad

La ley administrativa general del Perú prevé que a efectos de aplicar el principio de razonabilidad se debe considerar que:

• La determinación de la sanción considere criterios como la existencia o no de intencionalidad.

• La comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción.

• El perjuicio causado.

• Las circunstancias de la comisión de la infracción.

• La repetición en la comisión de infracción.

Teniendo en cuanta los requisitos señalados anteriormente, podríamos ejemplibizar la aplicación del principio de razonabilidad dentro de la potestad administrativa sancionadora en materia tributaria.

Ahora bien, el artículo 166º del Código Tributario dispone que la Administración Tributaria tiene la facultad de determinar y sancionar administrativamente las infracciones tributarias, pudiendo en virtud de dicha facultad aplicar gradualmente las mismas, sobre la base de parámetros objetivos. Lo que debe entenderse con absoluta claridad, es que la discrecionalidad se ejerce dentro de un marco previamente reglado, lo que de suyo excluye cualquier posibilidad de decisión arbitraria, enmarcado el actuar del ente administrativo a los principios de razonabilidad, interdicción de la arbitrariedad y buena fe.

Es en ese sentido, teniendo en cuenta el principio administrativo bajo comentario, tal como establece Jorge Bravo Cucci, debe entenderse el ejercicio de potestades discrecionales en un Estado de Derecho, aquellas susceptibles de control jurisdiccional en sede constitucional. Lo que resulta interesante, es cómo algunas veces, a través del control de la facultad discrecional en la modulación de las sanciones tributarias, puede decantarse en una constatación de la desproporcionalidad de ellas respecto de las infracciones cometidas. Es precisamente el caso de la Sentencia recaída sobre el Expediente 1803-2004-AA/TC, en el que el Tribunal Constitucional concluye que:

"(…) si la infracción amerita una sanción equis, la gradualidad establecida no puede reducir este monto al 30% de equis (…) puesto que, si ello es material y objetivamente posible sin afectar a los fines de la Administración, entonces resulta obvio que la multa en sí, establecida en la tabla de sanciones de la SUNAT, es desproporcionada y, por tanto, injusta e irrazonable respecto de la falta cometida. La diferencia entre el monto de la multa y la ventaja de gradualidad que la norma autoriza a la Administración, es en este caso, la evidencia de la irrazonabilidad".

Lamentablemente, depende en mucho la aplicación del principio de razonabilidad, en la calificación objetiva de las supuestas situaciones fácticas que se presentan en la administración pública. Volviendo al aspecto tributario; según lo indica el primer párrafo del artículo 165º del Código Tributario, las infracciones tributarias se configuran objetivamente. Dicho precepto es mal entendido, tanto por la Administración Tributaria como por el Tribunal Fiscal, en el sentido que para la configuración de la infracción se tomarán en cuenta solamente los hechos, sin considerar la intención del sujeto infractor.

Así por ejemplo, si un sujeto declara por error un tributo en defecto y procede a la rectificación de la declaración tributaria antes de ser detectado por la Administración Tributaria, y sin que su conducta haya implicado un perjuicio al fisco, atendiendo al criterio de observancia obligatoria que se obtiene de la RTF 196-1-98 , habrá incurrido en la infracción tipificada en el artículo 178º numeral 1 del Código Tributario por declarar cifras o datos "falsos" que influyan en la determinación de la obligación tributaria, infracción sancionable con el 50% del tributo omitido, pero susceptible de una reducción del orden de 90% del monto de dicha multa, si el deudor cumple con declarar y pagar la deuda tributaria antes de ser detectado.

La norma antes referida, que describe lo que vendría a ser un sistema de responsabilidad objetiva (responsabilidad por el resultado), colisiona frontalmente con el principio de razonabilidad, el cual exige tanto la existencia de intencionalidad como la relación entre la sanción y el perjuicio causado. En un Estado democrático, no tiene cabida un régimen sancionador como el indicado, pues la exigencia de culpabilidad surge directamente de principios constitucionales como el de seguridad jurídica y el de respeto a la dignidad de la persona, por lo que el ejercicio de la potestad sancionadora no puede prescindir de tales consideraciones.

Asimismo, resulta importante determinar el dolo respecto de las declaraciones que presenta un usuario ante la administración pública, las mismas que en virtud del principio de verdad material se toman por ciertas. Manifestamos ello en razón de que tal como lo prevé el artículo 32 de la Ley Nº 27444 al ejercer el control posterior, la entidad puede sancionar hasta con 5 UIT a aquellos que hayan formulado declaraciones juradas falsas para la obtención de determinados derechos; sin embargo muchas veces esos errores constituyen errores materiales o de forma, que no implican necesariamente el dolo de mentirle al estado.

Como podemos apreciar, "el principio de razonabilidad o proporcionalidad constituye un postulado que, en cierta medida, racionaliza la actividad sancionadora de la Administración evitando que la autoridad administrativa, desborde su actuación represiva y encauzando ésta dentro de un criterio de ponderación, mesura y equilibrio, como la alternativa última de entre las que menos gravosas resulten para el administrado". [2]

Tal como señala Juan Carlos Morón Urbina, dentro de los nuevos lineamientos que opta la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General, se adopta como criterio los efectos de la decisión administrativa en la esfera jurídica del destinatario del acto, según sea la incidencia favorable (creando un derecho, una facultad, o una posición de ventaja o beneficio, suprimiendo una limitación o desventaja, etc.), desfavorable (imponiendo deberes, gravamen, limitaciones o prohibiciones, etc.), o negativa pero neutral (actos denegatorios de una pretensión).

Son ejemplos de actos administrativos favorables, conformadores o ampliatorios: la admisión, la autorización, la licencia, los permisos, la concesión, etc. A su vez, son ejemplos, de actos administrativos de gravamen: las ordenes, los actos extintivos de derechos (revocación, nulidad, confiscación, decomiso, etc.), las sanciones y en general, todos los actos administrativos que imponen cargas, obligaciones, limita derechos, o contiene declaraciones perjudiciales a los administrados. Resulta importante por que uno y otro va a seguir reglas e intensidades distintas, en cuanto vinculación con la legalidad, motivación, garantías, niveles de discrecionalidad, etc.

Por ejemplo, en cuanto a la eficacia del acto, la Ley prevé que los actos favorables o ampliatorios pueden tener eficacia anticipada a la notificación o publicación del acto, conforme a las condiciones que establece el Art. 17 de la norma.

Por el contrario, la figura de la alegación conclusiva ha sido regulado como requisito indispensable sólo para aquellos procedimientos de gravamen para los administrados (ej. Sancionadores, fiscalización, tributarios, etc.), en los que la autoridad deberá otorgar vista de la causa por un lapso no menor de cinco días para presentar su alegato a manera de descargo; así mismo el legislador ha consagrado a favor del administrado su derecho a moderación de actos de gravamen (art. 55.10), por el que los actos de gravamen, tienen aquí un tratamiento limitante a favor de los administrados. Aquí se dice que, todos estos actos deben ser llevados a cabo en la forma menos gravosa posible, para los administrados, en una proyección del principio de razonabilidad establecido en el titulo preliminar.

Finalmente el Titulo Prelimar de la Ley, contiene el principio de razonabilidad (art. IV, 1.4.) que ha sido concebido, con una regla adicional y particularizada para las decisiones de gravamen sobre los administrados, ya que se entiende que estas medidas convergen en afectaciones admitidas sobre los derechos y bienes de los administrados.

En tal sentido, teniendo como ámbito protector a la persona humana y arbitrando razonablemente con el interés público, la Ley mediante este principio da una pauta fundamental a la autoridad que tiene la competencia para producir actos de gravamen contra los administrados: producirla de manera legítima, justa y proporcional.

La norma contempla que para cumplir con el principio de razonabilidad una disposición de gravamen, de cumplir con:

• Adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida. Esto es cumplir y no desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia de emitir el acto de gravamen.

• Mantener la proporción entre los medios y fines. Quiere decir que la autoridad al decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados que una misma nación puede conllevar, no tiene plena discrecionalidad para la opción, sino que debe optar por aquella que sea proporcional a la finalidad perseguida por la norma legal.

• Finalmente, tenemos los actos denegatorios que son aquellos que, como su designación lo expresa, constituyen un rechazo de las pretensiones planteadas por un administrado. Estos actos constituyen la voluntad declarada expresamente por la autoridad de no actuar en determinado sentido.

El Principio de razonabilidad en la ejecución forzosa de las decisiones administrativas

Tal como establece Jorge Pando Vilchez, podemos señalar que la ejecución forzosa es la potestad, facultad o posibilidad que tiene la administración pública de hacer cumplir por la fuerza aquellos actos administrativos donde ha impuesto deberes o restricciones a los administrados o ciudadanos, y que tales deberes o restricciones no han sido cumplidos voluntariamente por tales administrados.

La ejecución forzosa es una forma de obligar al administrado a cumplir con lo dispuesto por la administración pública. Sin embargo, el ejercicio de esta potestad, no está exenta del cumplimiento de determinados requisitos que en algunas oportunidades no se cumplen a cabalidad, dentro de ellos:

• Acto Administrativo declarativo o constitutivo de una obligación a favor de la entidad (ej: multa, mandato de pago, indicación de clausura, disposición de demolición, entre otros), acto que debe estar debidamente notificado al administrado, cumpliéndose así el requisito de ser por escrito.

• Obligación a exigirse se derive de una atribución de imperio o relación de derecho público y no de una relación contractual.

• Que se haya requerido al administrado el cumplimiento de dicha obligación, bajo apercibimiento de iniciarse la ejecución forzosa.

• Ejecución no reservada al Poder Judicial.

• Resolución de inicio de ejecución (también sea debidamente notificada).

La Ley Nº 27444, establece en el numeral 196.1 de su artículo 196, establece que la ejecución forzosa por la entidad se efectuará respetando siempre el principio de razonabilidad, por los siguientes medios:

a) Ejecución coactiva

b) Ejecución subsidiaria

c) Multa coercitiva

d) Compulsión sobre las personas

La Ley especial bajo cuyo principio de razonabilidad es materia del presente, considera (Artículo 197) que la Ejecución coactiva, es aquel procedimiento administrativo encaminado a materializar la ejecución de una obligación de dar, hacer o no hacer, debiendo seguirse el procedimiento previsto en las leyes de la materia, todo ello dentro del principio verbo rector de legalidad.

Por su parte constituye, Ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. En este caso, la entidad realizará el acto, por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado. Asimismo el importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior; dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, o reservarse a la liquidación definitiva.

Asimismo habrá Multa coercitiva cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado, en actos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre la persona del obligado; actos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimara conveniente; actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

Por otro lado, compulsión sobre las personas se efectúa en los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución Política. Si los actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran ejecutados, darán lugar al pago de los daños y perjuicios que se produjeran, los que se deberán regular judicialmente.

Finalmente, cabe acotar que a fin de delimitar de manera integral el principio de razonabilidad, los requisitos para su materialización descritos en el artículo 230 de la Ley Nº 27444 deberían ser concurrentes.

Autor:

Juan José Díaz Guevara

Abogado y Consultor Jurídico. Maestría en Derecho Civil-Comercial y en Defensa y Desarrollo Nacional. Becario del Centro de Altos Estudios Nacionales. Especialista en Derecho Administrativo, en Contrataciones y Adquisiciones Estatales, así como en Proyectos de Inversión Pública. Funcionario Público del Estado – Perú.

[1] http://www.telecinco.es/informativos/curiosidades/noticia/53576/Castigados+a+escuchar+musica+que+no+les+gusta

[2] PEDRESCHI GARCÉS, Willy. Análisis sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública y el procedimiento administrativo sancionador en el marco de la Ley Nº 2744, Ley del Procedimiento Administrativo General. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ara Editores, 2003. Pág. 531.