Educación superior en Chile: ¿fin de un ciclo de expansión para las universidades?

El presente trabajo muestra una mirada contingente de los principales desafíos y dinámicas de cambio que enfrenta el sistema de educación superior chileno, bajo una perspectiva histórica y comparada de su evolución. Se presenta una breve historia de la educación superior chilena, su evolución en datos a contar del año 1990 y su contexto internacional, terminando por mostrar algunos aspectos gruesos que definen el escenario actual de la educación superior chilena.

Al finalizar el trabajo, se señala que Chile se enfrenta a un escenario de cambio estructural, institucional y político que puede reconfigurar completamente la evolución y la estructura de su sistema de educación superior. En esta dirección, una de las principales tendencias de cambio es el estancamiento de la matrícula en sus universidades.

Palabras clave: educación superior, educación superior comparada, cambio estructural.

Higher Education in Chile: End of a cycle of expansion for Universities?

Abstract

This paper entails an overall contingency look on the main challenges and change dynamics currently facing the Chilean tertiary education system; with this analysis being undertaken on the basis of its historical perspective and its comparative evolution. This document also encompasses a brief history of the Chilean tertiary education, its overall data evolution as from year 1990 onwards and its international context; culminating with a display of some raw ideas and concepts aimed at defining the current tertiary education overall scenario.

Towards the end of this analytical paper we highlight that Chile is currently facing an overall and wide-ranging structural, institutional and political change. Such change may well bring about a full reconfiguration of the evolution and structure of its tertiary education system. As we move along this route we note that one of the main change trends is the stagnation of the total number of university student registrations.

Key words: tertiary education, comparative tertiary education, structural change.

• Breve historia de la Educación Superior en Chile1

Se podría decir que el principal hito de inicio del sistema de Educación Superior chileno ocurre en 1842, año en el cual se funda la Universidad de Chile. A contar de ese año y hasta 1965 se crearon un total de ocho Universidades, cifra que se mantuvo invariable durante ese periodo. De estas ocho, dos tienen origen estatal y seis obedecieron a iniciativas privadas, entre estas últimas tres originadas por la acción Católica2.

De manera muy resumida, puede decirse que en este periodo inicial del sistema de educación superior chileno, de casi 120 años, se funda un origen tardío en relación a otros países latinoamericanos que llegaron a tener hasta 45 universidades, caracterizado además por una baja diferenciación inter e intrainstitucional. Si bien hacia finales de los años sesenta la expansión regional de algunas de estas ocho universidades aumentó el número de sedes a un total de diecinueve, la cobertura de escolaridad terciara en el periodo no superó el 5%.

Todas estas universidades terminan recibiendo financiamiento del Estado, independientemente de su estatus jurídico (estatales, privadas católicas y privadas laicas). Se conforma así una base de universidades autónomas en su quehacer académico, de financiamiento a través de la oferta, con derecho a expedir títulos profesionales y grados académicos, y mayoritariamente abocadas a tareas docentes y de formación profesional. Un hito relevante en este ciclo inicial es la conformación del Consejo de Rectores de Universidades Chilenas3 en 1954, institución que formaliza un modo de coordinación académica entre este grupo de universidades y que se expresa hasta tiempos actuales.

A este periodo fundacional le sigue un breve pero importante proceso de reforma y modernización universitaria acontecido entre 1967 y 1973. Este periodo de reforma se dio en un contexto de cambio político que impactó a las universidades en sus modelos de gobierno, sentó bases para la investigación, aumentó los recursos públicos y expandió la matrícula a niveles mucho más elevados que el periodo anterior. De hecho, durante los siete años del periodo de reforma, la matrícula aumentó casi tres veces, pasando de 55 mil a 146 mil estudiantes, generando un incremento de 7,1 a 16.8% en la tasa bruta de escolaridad superior.

Si bien el periodo de reforma universitaria permitió complejizar las estructuras internas hacia formas de gobierno con predominio académico, desarrollar la investigación y asentar las bases de autonomía institucional, la reforma no generó mayores alteraciones en el patrón de relaciones entre Estado y educación superior. El Estado continuó operando como mero proveedor de recursos fisca- les y las universidades vieron fortalecida su autonomía en el uso de estos mismos.

Seguido de este corto ciclo de reforma y modernización, con la incursión del gobierno militar en 1973, cambia radicalmente la tendencia del sistema universitario chileno. Las ocho universidades existentes son intervenidas y se designan rectores en todas ellas. Se reducen considerablemente los recursos fiscales para educación superior4, la expansión de la matrícula se detiene y la carrera académica deja de ser relevante en las universidades, incluso llegando a considerables fugas de profesores planta en algunas universidades.

Si bien en este periodo, que va entre 1973 y 1980, la relación Estado Universidad mantuvo la misma dinámica que seguía en ciclos pasados y a pesar que los fondos fiscales para investigación aumentaron en casi 2,5 veces, el sistema universitario experimentó un retroceso en la tendencia del crecimiento y madurez institucional alcanzada hasta la época.

No fue hasta el año 1981 en el que se experimenta un cambio estructural en el sistema de educación superior chileno y que tiene alcance hasta los tiempos actuales. Los cambios instaurados por el gobierno militar estuvieron inspirados, principalmente, en dos pilares. Por un lado se miraba al periodo de reforma universitaria con rechazo, bajo el supuesto que esta reforma había generado una politización social que amenazaba la seguridad interior del Estado. Por otro, se evaluaba como económicamente perverso a un sistema universitario compuesto por solo ocho instituciones, situación que afectaba el desarrollo institucional e impedía la conformación de un mercado más abierto y competitivo.

Sobre la base de este diagnóstico, el gobierno militar puso en marcha un radical proceso de cambio estructural del sistema de educación superior chileno y cuyas normas legales se instauraron a contar de 1980. Sucintamente, los ejes orientadores de este profundo proceso de cambio fueron: i) apertura de la educación superior al mercado; ii) diversificación de la enseñanza superior en tres niveles y de acuerdo a la jerarquía de sus certificados educacionales, nacen aquí los institutos profesionales y los centros de formación técnica; iii) bajas barreras de entrada que faciliten la apertura de nuevas instituciones privadas; iv) competencia como condición para mejorar la calidad del sistema de educación superior; v) nuevo sistema de financiamiento universitario, en el cual se redujo los aportes directos del Estado a las universidades creadas antes de las nuevas normas legales de 1980 y se estableció el principio de autofinanciamiento para todas las nuevas universidades a través del cobro de aranceles; vi) se reestructuraron las dos universidades estatales existentes, forzándolas a desprenderse de sus sedes regionales y concentrar sus actividades en la región Metropolitana.

Con todos estos cambios se esperaba estimular un sistema de educación superior más competitivo, sobre la base de nuevos actores privados ofreciendo educación y trasladando el costo de la formación del capital humano hacia sus propios beneficiarios. Al mismo tiempo, se aspiraba que todos estos cambios le imprimieran mayor calidad al sistema de educación superior y una gestión más eficiente de sus instituciones.

Evidentemente, todos estos factores de cambio generaron efectos diversos en el sistema de educación superior, pero sin duda que el más impactante fue la explosiva expansión de instituciones y su matrícula. En 1980 había solo 8 universidades y en 1990 ya habían 310 instituciones, entre estas últimas: 60 universidades, 82 institutos profesionales y 168 centros de formación técnica. Por su parte, la matrícula total del sistema pasó de 172.895 alumnos en 1983 a 249.472 en 1990.

A contar de 1990, periodo en el cual Chile retorna a la democracia, los cambios en la política de educación superior fueron trabajados por comisiones de expertos y acordados en un ambiente de negociación democrática. La comisión de estudios designada para estos efectos, integrada por veintidós miembros nombrados por el Presidente de la República, propuso un modelo mixto en el que interactúan con sus respectivos roles el Estado, el mercado y la academia. Con ello se propendió un cambio no rupturista y no radical de la evolución que llevaba el sistema de educación superior chileno.

Los objetivos propuestos en 1990 fueron: consolidar la base institucional de la educación superior chilena, impulsar un desarrollo cualitativo de la matrícula, asegurar la calidad y la equidad del sistema, fomentar la investigación científica y la creación cultural, incrementar y diversificar el financiamiento, y perfeccionar el marco legislativo de la educación superior.

Se impulsó entonces, un cambio gradual del sistema de educación superior, que capitalizara la base del desarrollo alcanzado y que perfeccionara los elementos necesarios para su desarrollo futuro. A contar de este periodo, el sistema de educación superior ha evolucionado con estabilidad a nivel de instituciones y sus políticas, alcanzando coberturas de educación terciaria masivas que han venido complejizando su dinámica.

En retrospectiva, al decir de Brunner y Uribe5, Chile pertenece al grupo de países con un alto grado de privatismo y mercadización de su sistema de educación superior, lo que es producto de la temprana instalación de un sistema privado de educación superior a partir de 1980 y de las políticas y regulaciones instauradas por los gobiernos a partir de 1990. En otras palabras, en la base del modelo prevalece una estructura de mercado, en la cual predomina una oferta libre de instituciones, alimentada por una demanda que financia gran parte del gasto en educación superior.

Pero así como se ha desarrollado la oferta académica y su cobertura de matrícula en cifras considerables, también se ha venido complejizando el sistema de educación superior y sus desafíos, poniendo de manifiesto algunas dudas estructurales respecto a su sostenido desarrollo y su relación con el Estado y la sociedad. En estos últimos años, se ha puesto en tela de juicio la calidad del sistema, su acceso igualitario, su sistema de financiamiento y otros elementos fundamentales que lo sitúan en un escenario actual de cambio estructural. Esto último será visto más adelante, antes se mostrará la más reciente evolución del sistema en cifras y algunos indicadores comparados.

La reciente evolución de la Educación Superior chilena y su contexto internacional

A continuación se muestran dos miradas que permiten contextualizar el sistema de educación superior chileno en cifras e indica- dores: la situación chilena y su evolución a contar de 1990, y su contexto en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

• Evolución de la matrícula del sistema de educación superior chileno

Chile ha venido reduciendo considerablemente su número de instituciones de educación superior (IES) en estas últimas dos décadas, pasando de 302 en 1990 a 164 IES en 2012 (ver tabla 1). El número de universidades se ha mantenido estable, son los institutos profesionales (IP) y los centros de formación técnica (CFT) los que se han concentrado. Esto último se debe a las reestructuraciones industriales por calidad que se han venido presentando en estos segmentos y que ha traído como consecuencia una concentración de alumnos en un menor número de instituciones, pues la matrícula de los IP y CFT ha presentado un crecimiento constante y permanente.

Tabla 1. Número de Instituciones de Educación Superior

Fuente/ Servicio de Información de Educación Superior, SIES.

En veintidós años la matrícula total de la educación superior chilena se ha multiplicado 4,5 veces, pasando de un total de 249.482 estudiantes en 1990 a 1.127.181 en 2012 (ver tabla 2). Este ciclo de expansión ha sido una constante desde los inicios del cambio estructural y los incentivos al crecimiento establecidos en el año 1981.

Tabla 2. Evolución de matrícula total de Educación Superior por tipo de institución

Fuente/ Servicio de Información de Educación Superior, SIES.

Todo este explosivo y masivo crecimiento ha impactado de manera importante en las tasas de cobertura de educación superior (ver tabla 3). Si examinamos el grupo etario entre 18 y 24 años y lo comparamos con la matrícula de educación superior, se puede decir que la cobertura de educación terciaria pasó de un 14,4% en 1990 a 54,9% en 2012. Sin duda un avance notable que se explica en gran medida por las mejores facilidades de acceso a financiamiento experimentadas a contar del año 20056.

Tabla 3. Cobertura de Educación Superior

Fuente/ elaboración propia con información del Instituto Nacional de Estadística (INE) y SIES.

Ahora bien, si descomponemos la matrícula de las universidades, puede notarse que el año 2010 las universidades privadas superan en matrícula al grupo de universidades perteneciente al Consejo de Rectores (ver tabla 4). El rápido crecimiento de las universidades privadas se da a contar del año 1995 y en un periodo de casi quince años, lo que sin duda marca una diferencia sustancial en la composición de actores del sistema y es un factor inédito en la evolución histórica de la educación superior chilena. Si a lo anterior se suma la matrícula de los IP y CFT, todas estas instituciones privadas, en el año 2012 el número de alumnos que no pertenece al Consejo de Rectores7 alcanza al 72% de la matrícula total.

Tabla 4. Evolución de matrícula total de Educación Superior por tipo de institución

Fuente/ Servicio de Información de Educación Superior, SIES.

Pero si bien la tendencia de la matrícula total del sistema de educación superior se muestra siempre creciente, la evolución de la matrícula de primer año marca un derrotero distinto. Examinando el comportamiento de la matrícula de primer año a contar del 2005, año en el cual se inicia el Crédito con Aval Estatal, se observa un dinamismo de crecimiento bastante menor en las universidades, no así en los IP y CFT. De hecho, la matrícula de primer año de 2011 a 2013 solo experimenta crecimiento positivo a nivel de Institutos Profesionales (ver tabla 5).

Tabla 5. Evolución de la matrícula de primer año de Educación Superior por tipo de institución

Fuente/ Consejo Nacional de Educación, CNED. Año 2013 se agrega por el autor en base a informe INDICES 2013

A su vez, a nivel de grupo de universidades, la tendencia de la matrícula de primer año es también divergente. Aun cuando la matrícula de primer año en las universidades privadas muestra una tendencia creciente en el periodo expuesto, la tendencia observada en los dos últimos años es a la baja y considerable (ver tabla 6). Este particular comportamiento podría explicarse por los cambios de giro que ha venido experimentando el sistema universitario en cuanto sus directrices de calidad8 y a la valoración que estarían realizando las familias en cuanto a la relación costo-beneficio de una carrera universitaria en comparación a las profesionales y técnicas.

Tabla 6. Evolución de la matrícula de primer año de Educación Superior por tipo de institución

Fuente/ Consejo Nacional de Educación, CNED. Año 2013 se agrega por el autor en base a informe INDICES 2013

Otra tendencia gruesa del sistema puede observarse en el comportamiento de la matrícula de primer año de la educación universitaria, en comparación a la técnica y profesional (ver tabla 7). Evidentemente, la tendencia de crecimiento de estos dos últimos años evidencia un estancamiento de la matrícula universitaria y un relativo mayor dinamismo de la matrícula técnica y profesional.

Tabla 7. Evolución de la matrícula de primer año de Educación Superior por tipo de institución

Fuente/ Consejo Nacional de Educación, CNED. Año 2013 se agrega por el autor en base a informe INDICES 2013

Este comportamiento podría representar un cambio estructural en las decisiones que han venido tomando las familias chilenas en relación a la educación superior. Por un lado, en estos últimos años se estaría internalizando las señales de política pública en relación a los beneficios de la educación técnico-profesional, las que habrían incentivado el estudio de carreras más cortas, de menor costo y de inserción laboral exitosa. Por otro, las familias estarían reaccionando a los juicios públicos de menor calidad y lucro que pesa sobre algunas universidades privadas.

En suma, la evolución de las instituciones de educación en Chile muestra una tendencia hacia la estabilidad y la concentración, esto último es particularmente evidente en la educación técnica y profesional. En cuanto a matrícula, se observa un crecimiento nunca antes visto del número de alumnos que estudian educación terciaria y su consecuente aumento en la cobertura de educación superior. Sin duda que esto último es un resultado muy positivo de la evolución del sistema.

Pero aun cuando la tendencia al crecimiento es amplia y evidente, en los últimos años se aprecian signos de un eventual estancamiento de la matrícula, de especial manera en cuanto educación universitaria y en aquellas de carácter privadas. Si bien ello es un signo todavía débil desde el punto de vista de la tendencia, puede evidenciar un cambio no menor respecto al futuro de la educación superior en Chile.

• La Educación Superior chilena comparada

Se presentan cuadros comparados con los países pertenecientes a la OCDE. Se muestran distintos indicadores y se comparan con algunos países seleccionados y el promedio OCDE9.

De acuerdo a lo expuesto en la tabla 8, en el año 2011 la proporción de población chilena que ha terminado la educación terciaria en el tramo etario de 25 a 64 años es más baja (29%) que el promedio de países de la OCDE (32%). Aun así, la proporción de población con educación superior en el segmento más joven (25 a 34 años) es superior en dos puntos al promedio OCDE (41% y 39%). Esto significa que la tendencia para Chile es creciente y que en el mediano plazo el país debiera equilibrar sus niveles educativos con el promedio de países pertenecientes a la OCDE.

Tabla 8. Indicadores de Educación Superior comparados con países de la OCDE 2011

Fuente/ OECD, Education at a Glance, 2013.

El acceso de Chile a educación universitaria es más bajo que el promedio de la OCDE (45 y 60%, respectivamente), pero es compensado con el nivel técnico-profesional (59%), que es considerablemente superior al promedio OCDE (19%). La suma de estos niveles hace que el país llegue a tasas de acceso cercanas al 52% en el año 2011.

En cuanto a graduación, que es un indicador de eficiencia, el sistema universitario chileno presenta una considerable menor tasa de graduación que el promedio de los países de la OCDE (24 y 40%, respectivamente). No ocurre lo mismo con el nivel técnico profesional (22%), que si bien su tasa de graduación es inferior a la educación universitaria chilena, es ampliamente superior al promedio de la OCDE (11%).

Respecto a los ingresos provenientes del empleo para las personas con educación universitaria y en relación a quienes solo acceden a educación secundaria, Chile presenta el indicador más alto de los países de la OCDE (ver tabla 9). En el año 2011, la población chilena joven (25 a 34 años) que ha terminado la universidad recibe 2,6 veces el ingreso que reciben los que acceden a educación secundaria. Esta diferencia en el ingreso se triplica para la población más adulta y llega a multiplicarse por 3,2 veces. Algo similar ocurre en el nivel técnico profesional, en este caso el indicador chileno es el más alto después de Portugal y es considerablemente mayor que el promedio de la OCDE.

Tabla 9. Ingresos relativos por nivel educacional y tramo etario, nivel secundario = 100

Fuente/ OECD, Education at a Glance, 2013.

En suma, el premio por cursar educación superior en Chile es considerablemente alto y esto permite entender la creciente dispo- sición de las familias por invertir en educación terciaria, pues como se ve en la tabla 10, el gasto privado en educación superior en Chile supera casi tres veces al público.

Tabla 10. Gasto en educación como % del PIB, por fuente de financiamiento y nivel, 2010

Fuente/ OECD, Education at a Glance, 2013.

El nivel del gasto total en educación de Chile en relación al PIB es algo superior al gasto promedio de la OCDE en el año 2010 (6,4 y 6,3%, respectivamente), pero su composición de financiamiento y distribución en los tres niveles educativos es diferente. A nivel de gasto público relativo total, Chile gasta bastante menos que el promedio de la OCDE (3,9 y 5,4%, respectivamente). Esto último está muy sintonizado con el elevado nivel de gasto privado en educación superior que realizan las familias chilenas, de hecho, en la descomposición del gasto privado en educación terciaria, el 70% de éste es aportado por las familias10.

Mirando la distribución del gasto total en los diferentes niveles educativos (ver tabla 10), Chile muestra una diferencia marcada en relación al promedio de los países de la OCDE. Llama la atención la elevada proporción de gasto que se dedica a educación superior, 2,4 puntos del PIB en Chile y 1,7 puntos promedio para la OCDE. Si bien esta cifra es superada por Estados Unidos y Corea, en estos dos países la proporción de gasto en educación secundaria supera los 4 puntos del PIB.

Del 6,3% de gasto total promedio en educación que muestra la OCDE en relación al PIB, 1,7% es para educación superior, 4% para secundaria y 0,6% para pre escolar. Esta misma distribución de gasto para el caso chileno es de 2,4%, 3,4% y 0,6%. Por cierto que llama la atención el relativo mayor gasto que dedica Chile a la educación superior, pero como ya se indicó antes, gran parte de este gasto es privado y financiado por la familias chilenas. A nivel secundario y pre escolar, la mayor parte de este gasto es público, lo que es del todo consistente con los mayores beneficios sociales que tiene la inversión en estos segmentos educativos.

Por último, se muestra la distribución de la matrícula por tipo de institución (ver tabla 11). A nivel universitario, solo el 26% de los alumnos chilenos estudian en universidades públicas, lo que es bastante diferente al 71% de matrícula en universidades públicas que muestra el promedio de países de la OCDE. A nivel de educación técnica profesional, la matrícula en instituciones públicas chilenas es solo de 5% y en la OCDE de 59%.

Tabla 11. Estudiantes en E. Superior, % por tipo de institución 2011

Fuente/ OECD, Education at a Glance, 2013.

En síntesis, Chile muestra niveles de educación terciaria en su población muy cercanos al promedio que muestran los países de la OCDE, siendo mejor todavía el nivel educativo terciario que evidencia la población más joven. A nivel de acceso, el sistema de educación superior chileno alcanza tasas promedio bastante cercanas a los países de la OCDE. También, los ingresos relativos obtenidos por el trabajo son especialmente elevados para la población chilena que ha estudiado educación superior.