Educación superior en Chile: ¿fin de un ciclo de expansión para las universidades? (página 2)
Enviado por César Agustín Flores
Por otra parte, las tasas de graduación del sistema universitario chileno son bastante bajas en comparación a los países de OCDE, y si bien a nivel técnico profesional este indicador es superior al promedio OCDE, la proporción de alumnos graduados en todo el sistema superior es todavía insuficiente y pertinente de mejorar. Este es un desafío de eficiencia interna del todo el sistema chileno.
Por último, se puede apreciar que la educación superior chilena es mayoritariamente privada, tanto desde la perspectiva de su gasto, como de la composición de su matrícula. Es más privada aun en el segmento de educación técnica profesional.
El escenario actual de la Educación Superior chilena y sus dinámicas de cambio
Revisada la trayectoria histórica de la educación superior chilena, su evolución más reciente en cuanto a matrícula y composición del sistema, y su comparación internacional respecto a algunos indicadores claves; se presentan ahora los principales desafíos que hoy enfrenta la educación terciaria de Chile y sus más importantes dinámicas de cambio.
Acceso igualitario a educación superior
Si bien Chile demuestra una trayectoria de acceso creciente a la educación superior y en niveles promedio cercanos a los países de la OCDE, internamente se aprecia un acceso diferenciado por nivel socioeconómico.
Al observar el acceso a educación superior por quintiles de ingreso (ver tabla 12), se aprecia que en los segmentos con mayores ingresos la cobertura de educación terciaria es ampliamente superior que la del primer quintil (84,2 y 26,9% en el año 2011, respectivamente). Si bien en el transcurso de 21 años esta brecha distributiva ha disminuido bastante, los tres quintiles más pobres de la población todavía no superan el 40% de cobertura en educación superior.
Tabla 12: Cobertura de educación superior por quintil de ingreso autónomo
Fuente/ Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional, CASEN.
Las políticas de financiamiento sin duda que han favorecido el acceso a la educación superior para los segmentos con menores ingresos, pero lo que todavía está por resolverse es la expresión académica y los resultados en el aprendizaje que tiene la segmentación socioeconómica de Chile en la educación superior. Tanto es así que el acceso y la permanencia (retención), especialmente en las universidades chilenas, son variables muy relacionadas con el tipo de colegio procedente (público o privado) y el rendimiento académico demostrado en el nivel secundario.
Toda esta dinámica de cambio ha llevado a plantearse recientemente los desafíos de modificar el sistema de ingreso a la educación superior y equilibrar las competencias de entrada de sus estudiantes de primer año. Respecto al actual sistema de selección a las universidades (PSU)11 ya hay evidencia suficiente que sus resultados replican las asimétricas deficiencias de la base social chilena y se están plateando alternativas más inclusivas que premien el progreso académico de los alumnos secundarios.
Por su parte, las instituciones de educación superior y las políticas públicas avanzan cada vez más en establecer mecanismos que intermedien mejor el paso de la educación secundaria a la terciaria. Esta es una de las tendencias más recientes del sistema de educación superior chileno, de la cual todavía hay limitados aprendizajes, pero cuya directriz se ha transformado en un eje conductor de las políticas públicas más avanzadas y de profundo alcance social.
Calidad y eficiencia del sistema
Como se mostró en los capítulos anteriores, en veintidós años el sistema de educación superior chileno ha expandido su matrícula en 4,5 veces y ha llegado a una cobertura de escolaridad terciaria de 55%. Si bien estos avances han consolidado a un conjunto importante de instituciones de educación superior y han permitido a las familias mejores oportunidades de formación académica, la mirada interna del sistema educativo terciario denota desafíos más profundos y consustanciales a su madurez y complejidad.
Desde esta perspectiva pueden identificarse tres elementos de cambio que expresan la mayor complejidad y las mayores exigencias que la sociedad chilena le atribuye a la educación superior: su eficiencia, su sistema de aseguramiento de calidad y su tendencia regulatoria.
Respecto a su eficiencia, unos de los principales indicadores del sistema de educación superior es su tasa de retención. De acuerdo con la información reportada por CNED, la tasa de retención de las universidades es mejor que la mostrada por los institutos pro- fesionales y los centros de formación técnica (ver tabla 13). Pero aun cuando las tasas de retención de todo el sistema demuestran una leve mejora en el transcurso de los años, en particular a nivel de los centros de formación técnica, llama la atención que las universidades retienen un poco más de la mitad de sus alumnos al quinto año (53% para la cohorte 2006). Por su parte, los ins- titutos profesionales y los centros de formación técnica muestran indicadores de retención muy similares al tercer y cuarto año, respectivamente (48% y 42% para sus últimas cohortes).
Tabla 13. Tasa de Retención por Tipo de Institución
Fuente/ CNED
Por tanto, la retención es a todas luces un desafío central del sistema de educación superior chileno y muy difícil de abordar, pues gran parte de las explicaciones de este insuficiente indicador tienen que ver con las asimetrías de base social y educativa del país. En otras palabras, el sistema de educación superior replica tanto las asimetrías socioeconómicas de los alumnos como sus divergentes aprendizajes logrados en la educación secundaria. En esta línea argumentativa, basta señalar un reciente estudio publicado por SIES12 en que se establecen directas relaciones entre los niveles de retención de la educación superior y las notas obtenidas en la educación secundaria, los puntajes en la prueba de selección universitaria (PSU), el tipo de establecimiento escolar (privado o público) y el nivel socio económico de los estudiantes.
Por su parte, la trayectoria del sistema de aseguramiento de la calidad chileno es de corta data y en años recientes se ha puesto en cuestión su idoneidad y eficacia. En esta dirección, las políticas implementadas por Chile a contar de los años noventa han evolucionado desde sus funciones de supervisión y licenciamiento, hasta constituir por ley un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior en el año 200613.
Las funciones que cumple este sistema, que opera a través de un organismo autónomo llamado Comisión Nacional de Acreditación (CNA), son principalmente cuatro: i) recolectar y difundir información para una mejor gestión de la educación superior, ii) entregar el licenciamiento a instituciones nuevas de educación superior, iii) acreditar instituciones de educación superior y iv) acreditar carreras y programas de educación superior.
Si bien este sistema de aseguramiento de la calidad ha permitido avanzar en transparencia y se han establecido procedimientos institucionalizados que dan cuenta de la calidad de las instituciones de educación superior y sus programas, también es cierto que todo este sistema ha operado sobre la base de la acreditación de procesos muy autodefinidos por las mismas instituciones y bajo una modalidad de pares evaluadores que en estos últimos años ha venido deslegitimando los resultados de este organismo. Tanto así que en el congreso chileno están en discusión dos reformas legales que proponen una nueva ley de aseguramiento de la calidad basada en resultados y una superintendencia de educación superior con atribuciones muchos más amplias que la actual CNA.
En fin, todo indica que en cuanto a calidad Chile se mueve hacia una nueva y más severa institucionalidad y que por lo tanto asistimos a una nueva tendencia regulatoria, en la que la calidad estará presente para sellar el desarrollo sostenido de las instituciones que componen el sistema de educación terciario. Este nuevo ciclo estará marcado tanto por mejoras de calidad interna de las instituciones (eficiencia), como en las exigencias de calidad en sus productos (eficacia). Visto de otro modo, a las instituciones de educación superior se les medirá en calidad en la medida que se hacen cargo de los alumnos que matriculan, logran formarlos con calidad académica en plazos razonables y los insertan exitosamente en los mercados laborales.
Financiamiento y deuda de las familias
Tal como se expuso en el acápite histórico de este artículo, el sistema de educación superior chileno estuvo compuesto en sus inicios solo por ocho universidades y fue enteramente financiado a través de aportes directos del Estado. Con la conformación del Consejo de Rectores y su agrupación definitiva de universidades, que hoy alcanza a veinticinco instituciones, el aporte fiscal directo (AFD) se mantiene para este conjunto selecto de universidades y financia una parte importante de sus operaciones14. A ello se suma el aporte fiscal indirecto (AFI)15, al que pueden optar tanto las universidades del Consejo de Rectores como las privadas, siendo este un aporte competitivo que se distribuye de acuerdo a los puntajes PSU que obtienen los alumnos. Por su parte, las universidades privadas se financian casi enteramente con los aranceles que pagan los alumnos.
A lo anterior se suman un conjunto de recursos públicos disponibles bajo la modalidad de concursos competitivos para distintos fines. Destacan aquí los fondos de investigación y desarrollo, para el desarrollo institucional y convenios de desempeño. Todos ellos son aportes destinados a mejorar metas y sujetos a evaluación de resultados. La mayoría de estos fondos están abiertos a todas las instituciones de educación superior.
Por parte de los alumnos, aquellos que estudian en las universidades del Consejo de Rectores pueden optar al Fondo Solidario, posibilidad de crédito exclusivo para este grupo de alumnos, que entrega condiciones financieras bastante blandas y es administrado por las mismas universidades. A contar del año 2005, todos los alumnos del sistema de educación superior pueden optar a crédito con aval estatal, modalidad de financiamiento que se ha convertido en la más recurrida por los estudiantes y que es intermediada a través de los bancos privados.
Con todo, la modalidad de financiamiento de la educación superior chilena tiene un predominio de fuentes privadas, principalmente por fuentes de recursos activadas por demanda. Esta demanda por educación superior es financiada por los mismos alumnos y sus familias a través del pago de aranceles.
Esta modalidad de financiamiento ha sido acompañada por un aumento sostenido y significativo de los aranceles. Según Meller16, en el periodo de 1997 a 2009 el nivel promedio de los aranceles universitarios creció casi en un 60% real y el peso relativo de este arancel significa el 40% del ingreso promedio mensual de una familia del sexto decil.
Entonces, una modalidad de financiamiento basada primordialmente en los ingresos familiares y con aranceles crecientes y significativos en los presupuestos familiares, ha conducido a una dinámica creciente de endeudamiento y altos costos para la economía más doméstica de Chile. En tiempos recientes, esta dinámica de cambio ha sido recogida por los movimientos sociales de Chile y han puesto el tema del financiamiento en la agenda política y social, al nivel que una las principales discusiones de las elecciones presidenciales al 2014 es el financiamiento de la educación superior.
Educación profesional versus técnica
Esta es una antigua discusión en Chile, pues hace algunos años el país llegó a tener una proporción de formación profesional muy elevada en relación a la técnica. De hecho, en el año 2005 la matrícula total del sistema de educación superior mostraba una relación de 3,8 profesionales estudiando en relación a un técnico. Medido en matrícula de primer año, esa relación era de 2,1 en ese mismo año.
Con la reciente evolución de la matrícula del sistema, esa brecha en la formación del número de profesionales y técnicos, que algunos han llamado la pirámide invertida respecto de los mercados laborales, se ha ido acortando y sin duda evidencia un cambio en la tendencia. Tanto así, que la razón de estudiantes en el nivel profesional y técnico llegó a 2,6 para la matrícula total y a 1,4 para la matrícula de primer año en el 2012.
Esta tendencia ya es un hecho y anuncia los tiempos de la educación técnica, lo que expresa una dinámica nueva en las decisiones de las familias y una mejor valoración del capital humano técnico en los mercados laborales. Todo indica que las familias le han venido asignando una rentabilidad creciente a las carreras técnicas y se ha constituido en una alternativa mucho más razonable para los niveles de ingreso promedio de las familias.
Educación pública versus privada
Si bien hace algunos años en los ambientes más académicos se viene discutiendo respecto a la condición de la educación pública y sus límites17, la contingencia política chilena, en el marco de las elecciones presidenciales 2014, ha puesto en el centro de la discusión el futuro de la educación superior en Chile. La presidenta electa Michell Bachelet, ha propuesto acceso gratuito y universal a la educación superior y ello ha generado una extendida y todavía inconclusa discusión en los ambientes académicos y políticos, pero sin duda que una propuesta como la indicada representa un cambio radical a la tendencia que ha seguido el modelo de funcionamiento y financiamiento de la educación superior en Chile. Si se atiende a esta propuesta, se pasaría desde un modelo contributivo en el cual las familias financian directamente gran parte de educación superior y reciben sus beneficios, a otro de derechos universales garantizados en el que el Estado financia todo a través de los impuestos.
La presidenta electa ha propuesto una reforma tributaria para financiar los cambios en educación. Aun cuando todavía es muy prematuro adelantar conclusiones en estos aspectos y considerando además que cuando se habla de cambio en educación se con- funden los niveles educativos (pre-básico, secundario y superior), hay opiniones muy divididas respecto a esta reforma tributaria y sus fines. De un lado están aquellas visiones más populares que justifican la reforma tributaria y esperan gratuidad en la educación sin hacer mayores distinciones, pero también hay posiciones más técnicas que señalan que los recursos de la reforma tributaria deben apuntar a mejorar la calidad en los tramos inferiores del sistema educativo y que la gratuidad en educación superior sería una acción socialmente regresiva y no justificada.
En la dirección anterior, una reciente encuesta del periódico El Mercurio, uno de los medios escritos con más influencia en Chile, ha señalado que el 50% de los chilenos está de acuerdo con la educación gratuita, pero excluyendo a los más ricos. Por cierto que ello refleja un espíritu ciudadano dividido en estas materias, pero se alcanza a ver un sustrato de fondo que al parecer está presente en la sociedad chilena, el ideario social que se requieren mayores recursos para educación como aspiración de desarrollo y equilibrio distributivo.
Revisada la historia del sistema de educación superior chileno, su evolución comparada y sus principales dinámicas de cambio, se termina este trabajo con algunas reflexiones finales relacionadas con el nuevo escenario hacia el cual estaría transitando la educación terciaria.
En primer término, todo parece indicar que la educación superior chilena se enfrenta hoy a un escenario de cambio estructural. Esta situación de cambio está relacionada tanto con elementos de demanda como de oferta. Por el lado de la demanda, se puede observar que las familias han venido aquilatando mejor el costo y el beneficio de financiar la educación superior, por lo que estarían optando cada vez más por carreras cortas y técnicas que equilibren mejor el beneficio de esta inversión. Este sería el trasfondo que permite entender mejor el cambio de tendencia en la matrícula universitaria en comparación a los centros de formación técnica e institutos profesionales en estos últimos años.
Por el lado de la oferta, ya se aprecia una tendencia bien marcada en el crecimiento de la matrícula de carreras técnicas y profesionales por sobre las universitarias. Sin duda que ello es un reflejo en el cambio de decisiones en las familias chilenas, pero también estaría expresando un juicio de valor respecto a la calidad y los beneficios de estudiar una carrera universitaria. Se suma a ello, la persistente señal de política pública de estos últimos años, en relación al costo beneficio de estudiar carreras más costas que largas y con tasas de empleabilidad aceptables. Desde esta perspectiva cabe preguntarse si se acabó el ciclo de crecimiento de las universidades y que hoy se aproxima más bien una etapa en la cual las universidades deben concentrarse en su eficiencia y resultados.
Dado esto último, y en segundo lugar, la tendencia de cambio institucional evidencia un escenario de nuevas instituciones y normas de funcionamiento. Las recientes discusiones legislativas apuntan a un nuevo marco regulatorio de la educación superior chilena, en la que sin duda se avecinan mayores exigencias de transparencia y calidad.
En la dirección anterior, la propuesta legislativa de reestructurar el sistema de aseguramiento de calidad, pasando desde la acreditación de procesos a los resultados, marcará un cambio radical en la estandarización de calidad de las instituciones. Algo parecido ocurrirá con la propuesta legislativa de crear una Superintendencia de Educación Superior, aspecto que le imprimirá superiores exigencias de transparencia y control de gestión a todo el sistema de educación superior.
Las instituciones que componen el sistema de educación terciario tendrán que internalizar estas señales y adaptar sus procesos a este escenario de cambio institucional y regulatorio. Por ahora, mientras este escenario no se despeje habrá muchas decisiones en compás de espera que sin duda afectarán la dinámica de crecimiento y desarrollo del sistema, de especial manera en el segmento de universidades privadas.
Finalmente, la educación superior chilena se enfrenta hoy a un escenario de cambio político en el cual es muy difícil anticipar sus derroteros. Lo que sí está claro, es el velo de incertidumbre que ha puesto sobre la mesa el programa de gobierno de parte del bloque político electo. Si esta fuera la dirección del cambio, pasaríamos de un sistema de educación superior financiado directamente por la familias, las que contribuyen con sus aranceles a cambio del retorno de sus credenciales académicas, a otro de derechos universales que será financiado por recursos fiscales provenientes de los impuestos.
Sin duda que esta es una propuesta de cambio radical y a contrapelo de la evolución del sistema chileno y la tendencia internacional de financiamiento, en la que se observa cada vez más importante el componente privado en el financiamiento de la educación superior. También sería un cambio en la dirección contraria de sus beneficios sociales, pues ya es un consenso amplio que los mejores retornos públicos de la inversión en educación no están en los niveles terciarios. Desde esta última perspectiva, la propuesta de cambio tiene un componente social regresivo y que ya ha impuesto elevadas resistencias.
Bernasconi, A. y Rojas, F. Informe sobre la Educación Superior en Chile: 1980-2003. UNESCO-IESALC, agosto 2003.
Brunner, JJ. Educación Superior en Chile: instituciones, mercados y políticas gubernamentales (1967-2007), Ediciones Universidad Diego Portales, 2009.
Brunner, J.J. y Peña, C. editores. El conflicto de las universidades: entre lo público y lo privado. Ediciones Universidad Diego Portales, 2011.
Brunner, JJ. y Uribe, D. Mercados Universitarios: el nuevo escenario de la educación superior, Ediciones Universidad Diego Portales, 2007.
Meller, P. Universitarios, ¡el problema no es el lucro, es el mercado!, Uqbar Editores, septiembre de 2012. OCDE, Education at a Glance, 2012.
OCDE, Education at a Glance, 2013.
SIES, Retención de Primer Año en Educación Superior, carreras de pregrado, 2010.
Acápite basado en Brunner, JJ. Educación Superior en Chile: instituciones, mercados y políticas gubernamentales (1967-2007), Ediciones Universidad Diego Portales, 2009.
Las ocho universidades son; estatales: Universidad de Chile y Universidad Técnica del Estado; privadas: Universidad Católica de Chile, Universidad Católica de Valparaíso, Universidad Católica del Norte, Universidad de Concepción, Universidad Austral de Chile y Universidad Técnica Federico Santa María.
El Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH), fue creado por ley de la República en 1954 y agrupó a las ocho universidades fundacionales del sistema de educación superior chileno. Hoy son 25 universidades las que pertenecen a este Consejo.
Según Bernasconi y Rojas, entre los años 1974 y 1980 el gasto público en Educación Superior descendió entre 15% y 35% (dependiendo de la estimación), lo que obligó a las universidades a abandonar la gratuidad de los estudios, comenzar a cobrar aranceles y buscar otras fuentes de financiamiento. Bernasconi, A. y Rojas, F. Informe sobre la Educación Superior en Chile: 1980-2003. UNESCO-IESALC, agosto 2003.
Brunner, JJ. y Uribe, D. Mercados Universitarios: el nuevo escenario de la educación superior, Ediciones Universidad Diego Portales, 2007.
El primero de junio del año 2005 se promulga la ley 20.027 y se pone en marcha el Sistema de Créditos con Garantía Estatal para Estudios Superiores (CAE), así como la institución que lo administra, la Comisión Ingresa. El objetivo de esta ley fue propender a la igualdad de oportunidades para acceder a la educación superior, pues hasta entonces tenían derecho a crédito -el Fondo Solidario de Crédito Universitario- sólo los alumnos de las 25 universidades agrupadas en el Consejo de Rectores, que en el 2005 representaban el 40% de la matrícula del sistema.
Nótese que las universidades adscritas al Consejo de Rectores son 25, 16 estatales y 9 privadas.
En un diario de circulación nacional se ha informado recientemente que la matrícula de primer año se redujo en un 65% para tres universidades que perdieron su acreditación institucional en el año 2012. El Mercurio, julio 3 de 2013, p. c8.
Nota metodológica: para simplificar el lenguaje y asimilarlo de mejor manera a la realidad del sistema de educación superior chileno, se aproxima el concepto de "educación universitaria" a la clasificación "tipo A" que realiza la OCDE y "educación técnico profesional" a la clasificación "tipo B" de la OCDE. Si bien esta aproximación conceptual no es exacta y representativa de todos los países con los cuales se compara Chile, es la mejor aproximación que se puede realizar. Ver Education at a Glance, OCDE, 2012, p.23.
Ver Education at a Glance 2013, cuadro B3.2b.
Prueba de Selección Universitaria (PSU), es el examen que rinden los estudiantes para ingresar a las universidades chilenas. Es un requisito para muchas universidades, no así para los institutos profesionales y los centros de formación técnica.
SIES, Retención de Primer Año en Educación Superior, carreras de pregrado, 2010.
Ley 20.129 del Ministerio de Educación, promulgada el 20 de octubre del año 2006.
De acuerdo a lo informado por el Ministerio de Educación, en el año 2012 más del 50% del financiamiento de las universidades estatales proviene del Estado. Para los planteles privados esta cifra sólo llega al 15%. Ver reporte de Ministro de Educación en http://www.mifuturo.cl/index.php/informes-sies/informacion- financiera
El AFI es asignado anualmente por el Estado todas las universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica, reconocidos por el Ministerio de Educación, que admitan a los 27.500 mejores puntajes PSU de los alumnos matriculados en el primer año de estudios.
Meller, P. Universitarios, ¡el problema no es el lucro, es el mercado!, Uqbar Editores, septiembre de 2012.
Ver Brunner, J.J. y Peña, C. editores El conflicto de las universidades: entre lo público y lo privado. Ediciones Universidad Diego Portales, 2011.
Autor:
Jorge Menéndez Gallegos
Es actualmente Director General Académico de la Universidad Santo Tomás, Chile. Es Ingeniero Comercial de la Universidad del Bío-Bío y Magíster en Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Chile.
Fecha de recepción: 10/12/2013
Fecha de aceptación: 30/01/2014
Revista Latinoamericana de Educación Comparada. RELEC. – ISSN 1853-3744 Sociedad Argentina de Estudios Comparados en Educación (SAECE)
Enviado por:
César Agustín Flores
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