Presupuesto por proyecto
En el mundo moderno, donde los cambios y las transformaciones, son el día a día dentro del ámbito empresarial, una gerencia efectiva, se convierte en un requisito fundamental para la existencia, firmeza y desarrollo constante de las empresas modernas colocándose a la par de las condiciones altamente desafiantes y móviles del mercado actual. En tal sentido, el concepto de gerencia, dirección, competitividad, permite transformaciones a todos los niveles y cambios de paradigmas, inclusive en el ámbito educativo, en donde es fundamental tener en cuenta el gerenciamiento eficaz cuando se habla de procesos administrativos.
En la actualidad, y partiendo de la acotación anterior, cualquier institución tanto pública como privada, necesita la obtención de recursos financieros, tecnológicos y humanos para lograr optimizar el funcionamiento de sus actividades y así alcanzar de esta manera las metas trazadas. Sin embargo, el éxito organizacional, no depende de la obtención de dichos recursos, sino en la manera en que los mismos son utilizados y aprovechados, para con ello garantizar la continuidad de las operaciones planificados.
Por esta razón, hoy en día las instituciones públicas entre las cuales cabe mencionar los centros educativos, específicamente las universidades, atraviesan una gran dificultad en cuanto a los recursos financieros, debido a que en su mayoría, estas instituciones necesitan grandes sumas de dinero para alcanzar sus metas u objetivos y satisfacer las necesidades de la organización, tanto a nivel económico, social y cultural. Sin embargo, cada vez es más dificultoso para los decanos (as), directores (as), administradores (as) o coordinadores (as) de estas casas de estudios, implementar controles administrativos que faciliten el uso apropiado de los recursos y realicen una gestión financiera óptima.
A tal efecto, el tema de la nueva gestión pública en Venezuela, cobra gran interés desde hace poco años, al respecto Moreno (2008), señala que para las universidades nacionales, la nueva estructura presupuestaria por Proyectos y Acciones Centralizadas exigida a la administración pública venezolana por el Gobierno Nacional, condujo a una reforma de la manera como se venía planificando, asignando recursos y realizando controles y evaluaciones.
En tal sentido, el Presupuesto por Proyectos de acuerdo a la ONAPRE es un instrumento para asignar y distribuir los recursos públicos a través de proyectos, a los entes u organismos nacionales, estadales y municipales en función de las políticas y objetivos estratégicos de la Nación, expresados en los respectivos Planes Anuales; además coordinar, controlar y evaluar su ejecución.
Igualmente, el presupuesto por proyecto se acompaña de acciones centralizadas las cuales comprenden todo uso de recursos reales y financieros que no es posible definir en términos de proyectos, por no poder asociarse directamente a un único proyecto, pero que son necesarios para garantizar el funcionamiento de las instituciones públicas, así como el cumplimiento de otros compromisos del estado. (Onapre, 2012)
Así, lo que anteriormente era un Presupuesto por Programas pasa a ser un Presupuesto por Proyectos y Acciones Centralizadas, como lo establece la LOAFSP (2003) en su artículo 14: "Los presupuestos públicos de gastos contendrán los corrientes y de capital, y utilizarán las técnicas más adecuadas para formular, ejecutar, seguir y evaluar las políticas, los planes de acción y la producción de bienes y servicios de los entes y órganos del sector público, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de éstos con sus fuentes de financiamiento". Para cada crédito presupuestario se establecerá el objetivo específico a que esté dirigido, así como los resultados concretos que se espera obtener, en términos cuantitativos, mediante indicadores de desempeño, siempre que ello sea técnicamente posible. El reglamento de esta Ley establecerá las técnicas de programación presupuestaria y los clasificadores de gastos e ingresos que serán utilizados. (Reglamento Nº 1 de la LOAFSP Art. 2-3-4-6).
Lo anterior, significó una adecuación de los sistemas administrativos e informáticos de soporte a los procesos de gestión institucional (aún en proceso) y lo que es más importante, una adecuación a la manera de planificar de la academia formulando en lo sucesivo "proyectos".
Esta nueva visión administrativa dentro de las universidades, implica una revolución, o mejor replanteársela en toda su estructura académica, específicamente en lo que respecta a una de sus funciones iniciales, como lo es la formación de profesionales, ya que son simplemente muy pocas las universidades que concebían a sus carreras de pregrado y a sus programas de postgrado como proyectos en el sentido estricto de lo que se conoce como tal, con lapsos claramente definidos y tiempo específico de duración.
Señala Moreno (2008), que con la nueva estructura social que se pretende
consolidar en el país, el gobierno le exige a las universidades una mayor interacción con las comunidades y un mayor impacto con sus productos/servicios institucionales. Asimismo, indica, que las universidades desempeñan algunas funciones que dan apoyo a sus procesos fundamentales tales como las relativas a desarrollo estudiantil, biblioteca, laboratorios, administración y gestión de planta física, entre otros, que son totalmente necesarias para el progreso de una instalación física, tecnológica, humanística y científica que sirva de base para una educación universitaria de calidad, por lo cual, plantearse de nuevo la universidad en estos términos significa, indudablemente, pasar por profundos momentos de reflexión y análisis necesarios, así como evaluar los resultados que se han obtenido al aplicar la estructura presupuestaria por proyectos durante el 2006 y el 2007.
En este mismo orden de ideas, Moreno destaca, que en la actualidad y a la luz del proceso de transformación y cambios vividos en el país, todas las universidades han coincidido en la necesidad de mejorar la estructura vigente, básicamente porque algunos de los proyectos son de difícil concepción, esencialmente en lo que respecta a la definición del objetivo del proyecto y la meta que necesariamente, debería tener.
Esto implica la definición de una nueva estructura presupuestaria para las universidades, quienes venían trabajando con la técnica de presupuesto por programas y ahora tienen que cambiar a la nueva técnica de presupuesto por proyecto e igualmente establecer la metodología para obtener información que permita realizar los procesos de seguimiento, evaluación y control del plan-presupuesto, en el entendido que este instrumento administrativo no comprende solamente el proceso de formulación de proyectos, sino que conlleva implícito la fase de seguimiento que permite la evaluación.
Al respecto el Artículo 2 Reglamento Nº 1 de la LOAFSP señala: "Los órganos y entes sujetos a la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, formularán y aplicarán la técnica de elaboración del presupuesto por Proyectos y Acciones Centralizadas, entendidas éstas como las categorías presupuestarias de mayor nivel y por acciones específicas como categorías de menor nivel. Esta técnica se aplicará en las restantes etapas o fases del proceso presupuestario, de conformidad con las instrucciones que al efecto dicte la Oficina Nacional de Presupuesto, la cual podrá crear de oficio o autorizar a solicitud de los órganos o entes, categorías presupuestarias equivalentes a las señaladas en este artículo."
De allí la importancia de diseñar un Sistema Integrado de Gestión Universitaria y Evaluación por Resultados (SIGUER) que permita a cada universidad en base a las orientaciones del Plan de Desarrollo de la Nación, plantearse proyectos que expresen resultados por lograr, de manera que el Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU) y la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) puedan hacer seguimiento, evaluación y control de dichos resultados.
Por ello, la nueva técnica de presupuesto por proyecto y acción centralizada, ha generado un cambio institucional en el contexto de las universidades. Ha sido un proceso de ajustes incrementales al conjunto de normas y reglas sociales referentes a la formulación del plan operativo anual y el presupuesto, lo que influye positivamente para la implementación de SIGUER como parte de un proceso de cambio mucho más amplio que el registrado en los actuales momentos en la administración pública venezolana.
Méndez (S/F), expresa que el presupuesto por proyectos responde a la necesidad de mejorar la efectividad y transparencia de la gestión pública, en función de los objetivos y estrategias del desarrollo de la nación. Además, considera que los aspectos más relevantes de ésta técnica son:
a) Proporciona una mejor y mayor vinculación del plan con el presupuesto.
b) Facilita la gestión pública en función de las políticas y objetivos estratégicos.
c) Establece al proyecto como el producto a lograr a fin de satisfacer las necesidades de la colectividad.
d) Facilita a los organismos incluir proyectos en su proceso presupuestario, independientemente al objeto de su constitución.
e) Permite un mejor control y evaluación del presupuesto.
En resumen la maestrante considera que el presupuesto por proyectos es una técnica destinada a la asignación y distribución de los recursos públicos a través de proyectos, a las entidades nacionales, órganos, entes centralizados y descentralizados sin fines de lucro como es el caso de la UBV que es un ente descentralizado sin fines de lucro, en correspondencia con las políticas y objetivos estratégicos de la nación, formulados en los respectivos planes anuales; además, provee reorganiza, controla y evalúa su ejecución.
Cabe destacar, que el presupuesto por proyecto y acción centralizada, responde a una estructura organizativa previamente establecida a nivel nacional, tal como se indica en la figura 1.
Figura 1. Estructura Presupuestaria. Fuente: Fernández, S. (2012)
Es importante indicar que la Desagregación de los Proyectos y Acciones Centralizadas se estructuran en categorías presupuestarias de menor nivel denominadas Acciones Específicas, definidas de la siguiente forma:
En el Proyecto, son aquellas operaciones concretas, suficientes, medibles y cuantificables anualmente, necesarias para lograr el resultado esperado.
En la Acción Centralizada, detallan las actividades que realiza la Institución en pro de su funcionamiento, así como el cumplimiento de otros compromisos del Estado. Los créditos presupuestarios de las acciones específicas, suman a la categoría presupuestaria de mayor nivel a la cual están asociadas. En las Metas de las Acciones Específicas, es la determinación cualitativa y cuantitativa del bien, servicio o indicador que se espera obtener.
El cambio en la elaboración del presupuesto no representa solo un cambio de técnica como se ha indicado anteriormente, también lleva inmersa un cambio en función del marco jurídico de las entidades federales y municipales y la promoción de profundas transformaciones en la administración de los recursos públicos. Así, la nueva forma o técnica de planificación presupuestaria financiera, comporta un reto y una gran responsabilidad técnica y profesional; ya que modifica los hábitos, costumbres y la experiencia laboral presupuestaria de varias décadas e implanta una nueva forma de hacer las cosas a nivel presupuestario.
Básicamente, se reemplaza una técnica por otra, como señala Cortez (2008) la cual "no aportó los resultados esperados para el progreso social; lo cual ha traído como consecuencia que los presupuestos públicos se diseñaran sin considerar las necesidades de funcionamiento de las instituciones públicas y de la comunidad". En su opinión, no se consideró el incremento de la burocracia, lo cual que ha causado graves dificultades para planificar, coordinar y controlar la gestión de los Órganos del Poder Público. Además, los instructivos y normas señalados por los órganos rectores del presupuesto a nivel nacional, no se llevaron ni respetaron para el registro y control de la actividad financiera del Estado; lo que trajo como consecuencia la improvisación y el empirismo en la toma de decisiones.
Indudablemente la técnica del presupuesto por programas, como técnica no fue aplicada totalmente, ya que las instituciones públicas se conservaron bajo los viejos esquemas o paradigmas del presupuesto tradicional, proporcionando el violación de los principios gerenciales y contribuyendo con la falta de políticas de adiestramiento del personal; todo ello obstaculizó la transformación de la organización pública y permitió la no producción de estadísticas sobre las cosas que el gobierno hace y debe hacer en el cumplimiento de sus funciones, ocasionando serias limitaciones en la medición de la producción pública.
Por otra parte, considerando nuevamente el planteamiento de Cortez (2008), "la no utilización de indicadores de gestión presupuestaria ha obstaculizado la cuantificación de la relación entre objetivos y metas y la conformación de un sistema de información que garantice a los gerentes la información real y oportuna de las políticas públicas". Todo ello ha redundado en una deficiente captación de los recursos para una eficiente planificación y aplicación de los mismos.
El control de la gestión no suministra los ajustes demandados para atender y resolver las situaciones circunstanciales. Así mismo, las funciones de los entes de la administración pública se desvían; creándose en diversos casos, doblez de acción con otras instancias de gobierno. Lo que lleva al bloqueo burocrático y a la dilapidación de los recursos humanos, económicos y financieros del país. Se suma a esto, el incumplimiento de la rendición de cuentas a los Órganos Contralores de la Gestión Pública en el tiempo exigido por las leyes de la materia. Estas circunstancias han frenado la modernización administrativa, financiera y gerencial del Estado; y, al mismo tiempo, el impulso del modelo social planteado por el Presidente de la República.
Señala Cortes, que al considerar al Presupuesto como un instrumento de desarrollo, la política económica pública se expresa en Proyectos de Inversión Social y se facilita la obtención de los recursos financieros y humanos, equipos y servicios para aplicarlos a la realidad que se quiere transformar. De igual modo, el Estado al determinar la orientación estratégica del país lleva a cabo su actividad financiera a través del presupuesto como un instrumento fiscal que complementa la política económica. A través del presupuesto el gobierno proporciona saberes, bienes y servicios para atender las necesidades de la comunidad; cancela servicios que permiten su funcionamiento, paga a proveedores y contratistas, resuelve problemas de pasivos laborales y contractuales con sus trabajadores. Al ejecutar el presupuesto, el Estado simultáneamente lleva a la práctica el plan de desarrollo; con lo cual ejerce el control de la gestión presupuestaria y el seguimiento de la gestión gubernamental. Con esto científicamente cuantificado se determina el grado de avance del crecimiento económico y cuánto aporta éste al desarrollo social. Por esta razón el Presupuesto por Proyectos como nueva técnica de presupuestaria se rige como una valiosa herramienta para construir el futuro de la sociedad. El socialismo se construye con todos.
Todo lo antes descrito pone en evidencia clara y precisamente la importancia y utilidad práctica de este tipo de proyectos, que permite mediante su puesta en práctica la realización de procesos de planificación adecuados, en conjunción con la correcta articulación de las acciones específicas y centralizadas en cada una de las etapas del proceso de elaboración y ejecución de cada proyecto en concreto. Aunado ello, constituye una herramienta efectiva de medición para la gestión de todas y cada una de las dependencias del Estado que opten por desarrollar este instrumento como mecanismo para solventar los inconvenientes que en sus comunidades se presenten y a su vez sirve de enlace entre la participación activa de la población y su obligación de control con la relación de los gastos que se susciten durante todas las fases del proyecto.
En cuanto a las exigencias que implica la elaboración de este tipo de proyectos, es importante destacar el cumplimiento de ciertos pasos a seguir, como la difusión de los parámetros establecidos por la ONAPRE, así como la elaboración y remisión oportuna de los proyectos por parte de los órganos del Estado, con la finalidad de ser evaluado y presentado ante las autoridades competentes para la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto.
En base a lo expuesto con anterioridad se puede evidenciar que éste tipo de presupuesto puede ser considerado una herramienta dentro de la administración pública eficaz y real para solventar las problemáticas existentes, debido a que constituye un instrumento para la asignación y distribución de los recursos, a través de la formulación de proyectos, a cualquiera de las instituciones del Estado siempre y cuando actúen en base a las políticas de la Nación, dando paso al cumplimiento de logros importantes que permiten la participación activa de la ciudadanía como fundamento para la determinación de la problemática a solventar, en virtud, de que la información relativa a las fallas existentes deviene de los directamente afectados, permitiendo a éstos el conocimiento claro de todas y cada una de las situaciones que les atañen como comunidad y con la cual tienen un compromiso y a su vez generando mayor eficacia en el ejercicio de la autonomía económica que en cierto grado debe caracterizar a cada nivel de gobierno, por lo cual lo señalado conllevaría a una planificación adecuada para la elaboración del instrumento, vale decir, proyecto, que obtendrá la solución deseada, previa incorporación del mismo al presupuesto.
Autor:
Licda. Shiu Karelis Fernández Guillen
Año 2012