Era el año 2010, Miguel Ángel Cabezas de Herrera, otrora Síndico de Cuentas de Castilla La Mancha, manifestaba "lo que se conoce como sociedad civil es quien mejor puede articular el control y la prevención. Estudiando, reflexionando, proponiendo, exigiendo y moviendo la voluntad política. Forcemos entre todos, cada uno en nuestro ámbito una mayor transparencia, una mayor accesibilidad a los asuntos públicos, una nueva jerarquía de valores (…) Hay razones para la esperanza"[1]. Sin embargo, el 24 de abril del 2014, la esperanza languideció al suprimirse por ley la Sindicatura de Cuentas de Castilla La Mancha, y la revista Auditoría Pública, órgano de expresión de los tribunales autonómicos de cuentas de España, enmudeció.
Dado que la supresión del primer Órgano de Control Externo (OCEX) no fue reportado en las últimas noticias de su página web, un suceso relevante, aunque para la revista no lo fue. Como tampoco resultó importante para el mundo de la auditoría y fiscalización, la advertencia de José Antonio Gonzalo, presidente del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, "la auditoría corre el riesgo de desaparecer si no se demuestra su interés social"[2]. O, la conclusión del V Congreso Nacional de Auditoría en el Sector Público, derivada del grupo de trabajo "El modelo de Control Externo en España ¿Necesidad de una transformación profunda?" al señalar, "En definitiva, se concluyó que estas instituciones o se ponen al frente de las aspiraciones ciudadanas como instituciones que garanticen la transparencia, el control financiero y legalidad de la gestión pública o corren el riesgo de desaparecer"[3].
Luego, se cumplió el presagio, y ha comenzado el cierre de su breve historia (Navarra, primer órgano de control creado en 1980). Y, paradójicamente, en la Universidad de Castilla La Mancha, se llevó a cabo un curso sobre "Gestión pública y responsabilidad pública en tiempos de crisis", donde se ha examinado los principales retos de los Órganos de Control Externo en España, y Antonio Arias en su post agrega "Ya hemos comentado aquí el retórico –por no llamar engañoso- debate de la duplicidad" (www.fiscalizacion.es, Reflexionando sobre la rendición de cuentas, 9 de junio del 2014). Entonces, lo anterior pareciera la opinión o comentario acertado o verdadero, sobre todo porque distinguidos profesionales del derecho y fiscalización han expresado que el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) en cuanto base de suprimir organismos de control es un artilugio o desatino, un retroceso en las instituciones democráticas o de politizar el control, entre otros señalamientos. Pero, ¿no será que en estos tiempos de crisis se está soslayando la crisis del pensamiento en la auditoría pública y en los organismos de control?
Al mantenerse firmes sin cambios de rumbo, tal como examinar los retos cuando su órgano de fiscalización ha desaparecido de la comunidad. Lo que indica que no les importa el hecho, dado que finalmente, pase lo que pase, insisten en repasar el cumplimiento de las obligaciones en las corporaciones locales. Insistencia que no solamente ha resultado tardía sino que evidencia la construcción de sus cimientos o fundamentos a destiempo. Por ejemplo, se informa el 10 de abril de 2014, en el portal de la revista Auditoría Pública: Las Instituciones Públicas Españolas de Control Externo adaptan las normas internacionales de fiscalización pública. Agregando, "pueden ya guiar su actuación por un conjunto homologado de principios, normas, exigencias técnicas y de calidad en el ejercicio de la función fiscalizadora (…) Esto conllevará una mejor percepción respecto al valor y beneficio del trabajo". O sea, ahora sí, se conocerá su importancia y utilidad.
Examinemos lo anterior. En principio, la adaptación de las normas internacionales fue una decisión reactiva (no proactiva), puesto que en la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) y en su documento básico, La Declaración de Lima, el Tribunal de Cuentas de España ha tenido un papel destacado como miembro fundador y promotor, y tardarse veinte o treinta años (según la creación de cada OCEX) a homologarse, solamente se explica ante la amenaza de su supresión, y más que actualizarse se ha buscado protegerse bajo la sombra de la conformidad internacional.
Y la concepción que persiste no obstante las crisis y cambios, la creencia que la auditoría y fiscalización tienen un valor per se. Por ello, no resulta extraño ni tampoco es coincidencia que en las entrevistas de los últimos dos números de la revista Auditoría Pública se resalte la utilidad de los Organismos de Control. Por ejemplo, Andreu Mas-Colell, comenta "Debemos acercar las instituciones a los ciudadanos y hacer más transparente la gestión pública. Es necesario que se sepa perfectamente que tarea llevan a cabo los organismos públicos"[4]. O, Ralf Seibicke, Presidente de Eurorai y Presidente del Tribunal de Cuentas del Land Sajonia-Anhalt, donde refiere haber enviado la declaración (del 18 de octubre de 2013) a los parlamentos autonómicos españoles, así como al Congreso de los Diputados y al Senado, para apoyar el control externo regional de las finanzas, "este control se debe aplicar necesariamente in situ, esto es, por parte de entidades regionales públicas e independientes (…) no hacemos auditorías en beneficio propio, sino siempre en interés del contribuyente, y con ello también en interés de la mayoría de los votantes"[5].
Así, la cuestión en la fiscalización pareciera reducirse a, que se sepa, tal como lo ha señalado el Consejero de Economía y Conocimiento de la Generalidad de Cataluña. O, "que los principales actores que participan en una gestión de gobierno democrático –legisladores, gobiernos, funcionarios públicos, la sociedad civil y el público – comprendan, reconozcan, acepten y apoyen los principios fundamentales a los que deben ajustarse las EFS en el cumplimiento de sus mandatos"[6]. Dado que "muchas de las actuaciones en la fiscalización continúan permaneciendo en un mundo desconocido para la mayor parte de la sociedad"[7], como afirmó Manuel Núñez Pérez, Presidente del Tribunal de Cuentas. Por esto, Luis Muñoz Garde, Presidente de la Cámara de Cuentas de Navarra, desde el año 2007, manifestaba "Nuestro planteamiento es que los ciudadanos tienen derecho a conocer cómo se gestionan los fondos (…) Nuestro deber es, por lo tanto, facilitar esa comunicación"[8], en refutación a la aseveración de que "Las instituciones de control siguen viviendo de espaldas a la comunicación " (formulada en el trabajo, La comunicación asignatura pendiente de las instituciones de control, de Fermín Erbiti Zabalza, en la revista Auditoría Pública, número 30, junio 2003). Por lo que, Luis Muñoz, refutó "yo creo que, afortunadamente, ese diagnóstico del año 2003, no vale para describir la situación actual".
Pero, Antonio Álvarez Martín (Interventor Administración Local y ganador del primer premio del XV reconocimiento de los OCEX) apuntó, las muchas entidades de fiscalización "que existen en España tienen la ocasión de sacudirse el letargo tradicional que padecen. Ignoradas por el ciudadano"[9]. Luego entonces, la información (vía estrategias de comunicación) acerca de las actividades e importancia de los organismos de control ha sido de poco o nulo avance, aunque Antonio Arias, afirme "Ahí está el modelo (…) de la incuestionable Cámara de Comptos de Navarra. Pero hay muchas más que han hecho un gran trabajo, oportuno y riguroso"[10]. Luego si fuera cierto, por qué el Informe Anti-corrupción 2014 de la Comisión Europea, que ha hecho especial hincapié en los escasos controles a los que están sujetos las Comunidades Autonómicas y las Corporaciones Locales a la hora de ejecutar el gasto público. O, recientemente el Barómetro de los Círculos. Iniciativa impulsada por el círculo de economía y el círculo de empresarios Vascos, ha indicado "todas las dimensiones del funcionamiento de las AAPP aparecen con valoraciones negativas, siendo las peores las de corrupción y eficiencia del gasto público (blog espublico.es, 16/06/2014).
Como también la lucha resultó infructuosa, tal la cita de Pilar Jiménez Rius, sobre que, el Rey Juan Carlos I de España, señaló "Las Entidades Fiscalizadoras Superiores son una referencia imprescindible para la realización de los valores contenidos en la Constitución" y la Letrada del Tribunal de Cuentas, agregó "Luchemos pues porque así sea"[11]. Puesto que la desaparición del primer OCEX ha evidenciado su prescindibilidad. Como también el esfuerzo solicitado por Miguel Ángel Cabezas de Herrera fue inútil. Dado que su Sindicatura desapareció y la sociedad civil no movió la voluntad política para un mayor acceso a los asuntos públicos. Y tampoco resultó acertada la opinión de Ángel González-Malaxetxebarria (especialista internacional en gobernabilidad, gestión financiera y auditoría), sobre la supresión de los órganos de control en cuanto a, "Nos encontramos ante una auténtica emergencia de la función controladora (…) No, señores gobernantes. El problema de deficientes –en algunos caso, escandalosas- actuaciones de organismos de control autonómicos, y las minusvalías que afectan al Órgano Superior de Control, ambos responsables de evaluar la utilización honesta, sabia y eficaz de los recursos del Estado, no se arregla eliminándolos, sino fortaleciéndolos"[12]. Puesto que no se decretó ningún estado de excepción ni tampoco surgió la indignación popular para manifestarse en contra de la desaparición de los OCEX, y mucho menos fue un suceso imprevisto, al referir que se advirtió. Más, ¿Por qué el llamado de lucha de Pilar Jiménez y de esfuerzo de Miguel A. Cabezas no provocó resultados? O finalmente, ¿Para qué han servido tantos congresos, cursos, foros y seminarios que han "debatido" los desafíos, retos y las reformas en los organismos autonómicos de control?
Por lo anterior, se requiere afirmar que llegó el tiempo de examinar las creencias y pensamientos que han determinado el curso de la auditoría y fiscalización actual. A través de la epojé griega, procedimiento que consiste en poner en duda las creencias y pensamientos a efecto de comprender la realidad en la cual se está inmerso. Nada de prejuicios, nada de esquemas preventivos, rasguemos el velo de las apariencias y accedamos a suspender el juicio a efecto de deliberar en libertad.
Un camino, Antonio Arias ha insistido que es retórico el debate de la duplicidad (en relación a la supresión de los organismos de control), sin embargo, el portal de la revista Auditoría Pública, informa el 2 de mayo del 2014, en últimas noticias informa, "Los órganos de control autonómicos y el Tribunal de Cuentas acuerdan mejorar la coordinación y evitar duplicidades en las fiscalizaciones de ámbito local". Por lo que, independientemente de las atribuciones y competencias de cada cual, de facto reconocen que, sí existe duplicidad. Además el Síndico de la Sindicatura de Asturias, llama al debate engañoso. En consecuencia, si se entiende por debatir el análisis o examen minucioso de una materia, efectivamente el debate resultó un engaño. Como falaces han sido las respuestas, por ejemplo a la pregunta, ¿Ante la crisis de confianza que sufren las instituciones públicas, qué medidas considera urgente adoptar? Andreu Mas-Colell, responde "Debemos acercar las instituciones a los ciudadanos y hacer más transparente la gestión pública"[13]. Asimismo el Presidente de Eurorai en su entrevista a la revista Auditoría Pública, declara "este control se debe aplicar necesariamente in situ"[14]. Y como no existe historia (en estricto sentido) de la auditoría pública y fiscalización, la recuperación de declaraciones y eventos es tarea primordial para construir la memoria colectiva que permita estudiar el devenir del fenómeno de la auditoría y fiscalización.
A partir de los escándalos de Enron, World Com, Xerox, entre otros, el Presidente de la Auditoría General de la Nación de Argentina señalaba la profunda crisis de los órganos de control, e insistía "Para recobrar la confianza pública la auditoría debe situarse en un espacio mucho más cercano a la comunidad. Es importante que la gente advierta que quien audita defiende sus intereses y que el resultado de esa tarea lo beneficia"[15].
Y después de doce años se continúa insistiendo que la auditoría defiende el interés del ciudadano (premisa indubitable) pero se ha evadido debatir públicamente en qué consiste la crisis en los organismos de control. Por ejemplo, Mario Alonso Ayala, Presidente del Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España, en su blog afirma "Es evidente el indudable interés público de la profesión auditora" (La nueva ley de auditoría de cuentas, comentario, 19 de julio de 2010). Posteriormente en entrevista se le preguntó, ¿Cómo está afectando la crisis a auditores y firmas de auditoría? Y Mario Alonso respondió, "La crisis nos está afectando desde tres vertientes. Por una parte ha implicado una importante reducción de los ingresos, causada por una disminución de la actividad y por la rebaja de honorarios. Por otro lado, estamos sufriendo la crisis como empresas: falta de liquidez, morosidad, aumento de la competencia, incremento de costes para el aseguramiento de nuestros propios riesgos profesionales, etc. Y por último se ha incrementado los gastos, ya que las firmas de auditoría y los auditores individuales hemos tenido que adaptarnos a los cambios normativos que se están produciendo en los últimos años"[16]. Es decir, no obstante el "incuestionable" interés público de la auditoría, la crisis "nos" está afectando en dinero, dinero, y por último en dinero. Éste pensamiento no es una expresión individual sino refleja una creencia compartida en el mundo profesional de la auditoría y fiscalización, responde a las demandas del mercado, de los grupos de poder, y se ha sostenido porque la educación se ha guiado en beneficio de una minoría en detrimento de la mayoría.
Luego, sí la "res publica expresa la idea de algo que pertenece a todo el mundo"[17]. Y sí la auditoría privilegia el secreto. Entonces, la auditoría no responde al interés público.
Pero reconocer lo anterior enfrenta los condicionamientos de la época, las creencias compartidas y los intereses implícitos de quienes detentan el monopolio de su saber. En consecuencia, los numerosos eventos que han abordado la reforma en los organismos autonómicos de control o la discusión sobre la responsabilidad pública, sus esfuerzos, demandas o luchas no se han traducido en verdaderos retos porque no han analizado, discutido, comprendido, ni acordado los ejes mínimos hacia los cuales se debería reorientar el proceso educativo de la auditoría y fiscalización. Pero mientras se justifique o interprete que la formación profesional de los auditores cumple con las condiciones indispensables para afrontar los desafíos de la actualidad, como lo ha expuesto, Andreu Mas- Collel, al preguntarle, ¿Cuál tiene que ser el papel de la universidad en el camino de salida de la crisis? Responde, "Cataluña cuenta con una buena base para convertirse en una economía creadora de conocimiento y, en parte, es gracias al progreso que han realizado las universidades catalanas. Ocupan las primeras plazas en investigación y docencia a nivel estatal y, a nivel internacional, empiezan a marcar tendencia. El Govern apoya plenamente esta apuesta por la calidad y por eso ha reestructurado la oferta universitaria de grados y máster, para aumentar la eficiencia garantizando un modelo inclusivo. Además, se ha desmarcado tanto como ha podido del marco normativo uniformista dictado por el Gobierno español que representa un freno a la competitividad de nuestras universidades con respecto a las europeas"[18].
Y sí se afirma que ha habido un progreso, reestructuración, eficiencia y garantía con respecto a la enseñanza referida a la auditoría y fiscalización, éstas se encuentran en un callejón sin salida, Porque han desaparecido firmas de auditoría, y ahora comienzan a desaparecer órganos de control, en un horizonte colmado de cuestionamientos acerca de su independencia y su valor. Por lo que está en juego no solamente la práctica que debiera otorgar certeza a la ciudadanía sobre el manejo de los fondos públicos y de su evaluación sino que persista la esperanza que coadyuve su actividad a lograr una mejor sociedad.
Para ello debe surgir la necesidad de reconocer la crisis en la auditoría y en las instituciones de fiscalización, en su carácter global o general, dejando de lado la defensa a ultranza de su ámbito o reducto particular, de empeñarse en reformas que no cuestionan las creencias, dogmas o supuestos, y se evada la búsqueda de profundas soluciones.
Pero, cómo se revisará el sistema educativo de la auditoría y fiscalización, de buscar nuevos caminos para que la práctica docente abandone un paradigma que no ha desarrollado la responsabilidad pública en los auditores y sus estudiantes, que se les imparta informaciones y conocimientos hechos, sin la menor posibilidad que sean debatidos y cuestionados, donde no se incentiva a examinar sus fundamentos ni generar nuevos planteamientos; sí los actuales profesores, representantes de asociaciones e instituciones de auditoría y fiscalización sean los modelos imitables para los estudiantes, y sus "verdades" se hayan convertido para la sociedad en incuestionables; y así, quizá, nos encontremos con el fin de la esperanza en la auditoría y las instituciones de fiscalización.
Autor:
Mario Alberto Gómez Maldonado
[1] www.auditoriapublica.com, Sobre corrupción y transparencia, Número 50, abril 2010, p. 14.
[2] www.20minutos.es, 09.09.2010.
[3] www.auditoriapublica.com, Número 59, abril 2013, p. 18.
[4] www.auditoriapublica.com, número 61, entrevista, diciembre 2013.
[5] www.auditoriapublica.com, número 62, entrevista, mayo 2014.
[6] Cita del artículo ¿Confían los ciudadanos en las entidades fiscalizadoras superiores? (II) de Pilar Jiménez Rius, Letrada del Tribunal de Cuentas, expansión.com, 11-04-2008. Del ex Contralor de la EFS de Canadá, D. Dessautles, Independencia y responsabilidad de las EFS, INTOSAI, Proyecto sobre independencia de las EFS, 31 de marzo de 2001.
[7] www.auditoriapublica.com, número 49, Transparencia e instituciones de control, noviembre 2009, p. 11.
[8] www.auditoriapublica.com, número 42, Control externo: Parlamento y opinión pública, julio 2007, p. 11.
[9] www.auditoriapublica.com, Control externo: de la simulación a la excelencia. Propuestas, número 57, julio 2012, p.85.
[10] www.fiscalizacion.es, El retórico debate de la duplicidad, 25 de julio de 2013.
[11] www.expansion.com ¿Confían los ciudadanos en las EFS? (II), 11.04.2008.
[12] www.cincodias.com, Reforma drástica (no supresión) de los tribunales de cuentas, Ángel González M., 30-10-2013.
[13] Ídem, entrevista, número 61.
[14] Ídem, entrevista, número 62.
[15] www.agn.gov.ar, Una economía sana no puede funcionar sin controles, artículo publicado Diario Clarín, 30/07/2002, p. 19.
[16] Revista Auditores, número 20, diciembre de 2013, p. 21.
[17] Sartori, G. Teoría de la Democracia, 1993, p. 357.
[18] www.auditoriapublica.com Número 61, diciembre 2013.