La captura de los entes territoriales en Colombia por la corrupción y las bandas ilegales

Uno de las consecuencias más relevantes de la ecuación descentralización–centralismo, es que los gobiernos y los presupuestos de las entidades territoriales se volvieron atractivos y fueron cooptados por los grupos armados ilegales, así como para las diversas actividades vinculadas a variadas modalidades de lucrosa corrupción y a la degradación de la vigencia de los derechos humanos. Esta grave situación fue aprovechada para celebrar acuerdos y asociaciones entre estamentos de la sociedad, las autoridades y los grupos ilegales que redundaron no sólo en la apropiación de recursos, sino en la obstrucción y debilitamiento del juego democrático. Dichos acuerdos se dieron con el fin de acceder al presupuesto de municipios y gobernaciones, mediante procedimientos que variaron desde la celebración indebida de contratos, la repartición de las nóminas oficiales, la entrega de concesiones de obras públicas y de administración de algunos monopolios de juego y licores, el acceso a información oficial privilegiada y de bases de datos, hasta la coerción electoral, es lo que popularmente se ha conocido como parapolítica[1]. Algunos de estos acuerdos se hicieron con líderes políticos que luego fueron elegidos en Concejos y Asambleas y en el propio Congreso de la República. En este sentido, se vio afectada la legitimidad de la actividad legislativa ejercida por aquellos congresistas que para su elección recibieron apoyo de dichos actores ilegales, así como del ejercicio de la autoridad en los gobiernos de las entidades territoriales.

La colaboración entre grupos paramilitares y funcionarios públicos del legislativo y el ejecutivo en el nivel central y en el nivel territorial permite avanzar en un tipo de corrupción denominada como la captura y reconfiguración cooptada del Estado, que consiste en un tipo de corrupción sistémica, de largo plazo, en el que intervienen no sólo actores legales sino ilegales[2]De hecho, la reconfiguración cooptada del Estado es una forma de cooptación de la actividad legislativa mucho más avanzada y grave, en términos democráticos e institucionales, que la descrita y analizada bajo la captura del Estado. La captura del Estado se refiere a la influencia indebida de actores privados en la formulación de leyes, decretos y políticas públicas, con el fin de obtener beneficios, principalmente, de orden económico. Ahora bien, la captura del Estado se define usualmente como un tipo de corrupción con causas y efectos principalmente económicos.

Usualmente se analiza la captura del Estado como un tipo de corrupción en el que intervienen grupos económicos legales que persiguen objetivos igualmente económicos. No obstante, en el caso colombiano este tipo de captura del Estado no resulta únicamente de la participación de grupos económicos legales ni de la búsqueda de beneficios puramente económicos. En Colombia también se ha observado la manipulación indebida en la formulación de leyes, decretos y políticas públicas con el fin de asegurar privilegios y favores especiales a grupos económicos o castas familiares bien definidas y particulares, y sobre todo, en desmedro del bien común y el interés general .

Aunque es común que la acción de actores ilegales sea una variable comúnmente omitida en discusiones acerca del funcionamiento de la administración pública, lo cierto es que de haberse contemplado dicho elemento distintivo desde el comienzo del proceso de descentralización, muy seguramente habría permitido prever algunos de los escenarios perversos que infortunadamente se han configurado en los últimos veinte años en el Estado colombiano. En Colombia se observa la participación de actores ilegales, la persecución de objetivos distintos a los estrictamente económicos y, por lo tanto, el uso de procedimientos distintos al soborno para avanzar en la corrupción. Todos estos elementos constituyen la arquitectura institucional en medio de la cual se ha pretendido avanzar en la descentralización del Estado.

Cuando resulta posible cuestionar con debido sustento la legitimidad social de ciertas leyes clave, como lo señala Garay, se enfrentaría una situación paradójica bastante grave: "por un lado, se mantiene la exigencia del cumplimiento a la ley como fundamento del correcto funcionamiento social del Estado de Derecho pero, al mismo tiempo, podría estar favoreciéndose a intereses excluyentes en detrimento del bienestar social, incluso de índole estrictamente criminal, al punto de llegar incluso a cuestionarse la "bondad social" del cumplimiento de esas leyes. Entonces, "ceteris paribus", podría llegarse a una situación en que la exigencia del cumplimiento de la ley, que es en sí misma deseable para garantizar el correcto funcionamiento del Estado de Derecho, promoviera la realización de intereses parcializados excluyentes o incluso criminales. En esta situación, los Estados de Derecho se verían en una seria encrucijada: por una parte, no pueden renunciar a la exigencia del cumplimiento de la Ley, pues esto por definición implicaría renunciar a un principio fundacional pero, por otra parte, la exigencia del cumplimiento de la Ley estaría implicando el favorecimiento de intereses en contra del bienestar general y el imperio de la ley en derecho. Esta situación paradójica que tendría serias implicaciones para la consolidación de un Estado de Derecho, ha venido siendo observada, al menos hasta cierto punto, en el caso colombiano. Ello no pareciera ser ajeno, aunque con profundidad diversa según el caso, en otros países del continente americano, por ejemplo. Dicha situación, que requerirá mayor análisis empírico y teórico en los años venideros, podría ser denominada "Paradoja de la Cooptación del Estado de Derecho"[3].

Es entonces deseable que un proceso de descentralización no conduzca a una situación de "Paradoja de la Cooptación del Estado de Derecho" pues, en este caso, la descentralización estaría conduciendo a un escenario en el que la democracia no solamente no se profundiza ni consolida, sino que, por el contrario, se debilita en términos estructurales. Para evitar este tipo de escenario, es necesario reconocer y contemplar la participación no sólo de actores legales en la arena política y social, sino de actores ilegales con intereses claramente perversos para el bienestar colectivo. Este reconocimiento es indispensable porque dichos actores ilegales aparte de poder afectar instituciones formales y generar distorsiones en la aplicación de normas y reglamentos, pueden incluso influir en la formulación de normas y en la conformación de las mismas instituciones. Para ello se requiere reformular algunas categorías básicas de la concepción tradicional de la descentralización político-administrativa, adecuándolas a las realidades de lo que es un proceso de descentralización en Estados con fuerte presencia de crimen organizado como el narcotráfico.

Clanes políticos familiares locales en expansión hacia el poder nacional

El poder político local entendido más como un peldaño en las pretensiones de poder, que como un mecanismo por sí mismo de servicio y de trabajo regional, ha sido una práctica recurrente en las carreras políticas de muchos políticos. Sin embargo, a esta situación hay que sumar la existencia de verdaderos "clanes familiares", que lejos de toda lógica democrática y obedeciendo más bien a prácticas monárquicas, hacen uso de su poder local para catapultar las aspiraciones de su círculo familiar.

En las pasadas elecciones legislativas de marzo de 2010, el Consejo Nacional Electoral solicitó al Ministerio del Interior nombrar funcionarios "ad hoc" en Alcaldías y gobernaciones: "En aquellas entidades territoriales en las cuales parientes de candidatos al Congreso de la República, dentro de los grados de parentesco establecidos por el numeral quinto del artículo 179 de la Constitución, ejerzan como alcaldes o gobernadores deberán designarse a la mayor brevedad, alcaldes o gobernadores "Ad hoc" por las autoridades correspondientes, y hasta la culminación de los escrutinios subsiguientes a las elecciones del 14 de marzo de 2010"[4]. Algunas de las ciudades y gobernaciones donde se usó el nombramiento "Ad Hoc", fueron Armenia, Barranquilla, Bogotá, Cali, Pasto, Tulua, Montería y las gobernaciones de Choco, Guajira y San Andres.

La figura del alcalde o gobernador "Ad hoc" resulta más simbólica que realmente efectiva, pues si bien limita la ingerencia del funcionario público sobre los asuntos electorales el día de las elecciones, múltiples denuncias de organismos como la Misión de Observación Electoral o del portal Votebien.com aluden a la asignación de subsidios, contratación de personal mediante la prestación de servicios y otras figuras que desde la administración pública hacen posible una compra de votos soterrada y condicionada.

Si bien resulta comprensible que los candidatos tengan una mayor fuerza regional en su lugar de origen, cuando se analizan sus resultados electorales estadísticamente hablando, las regiones donde su familiar ostenta un cargo de elección popular su votación es significativamente superior. En tal sentido se hace muy importante hacer más exigentes las medidas contempladas en la "Ley de Garantías" para que dichos resultados electorales estén vinculados efectivamente a un voto libre por parte de los ciudadanos y no a un posible uso indebido del poder local familiar en la presión hacia los electores.

En la práctica, los excluyentes poderes locales con incidencia en el poder político nacional y viceversa, es decir, poderes nacionales con profundas raíces locales, no facilitan un proceso de descentralización efectiva porque las aspiraciones de las jerarquías locales han entendido la necesidad de tener una representatividad en el poder legislativo y perpetuar así una mutua dependencia entre los niveles nacional y local a partir de su capacidad electoral.

Casos de perpetuación de poder político en "cuerpo ajeno"

Con la consigna según la cual, en Colombia no existen los denominados "delitos de sangre" que impidan que familiares y amigos cercanos a políticos investigados o condenados por delitos de corrupción o asociación con estructuras criminales y paramilitares ocupen cargos de elección popular, las pasadas elecciones legislativas dejaron ver casos donde "nuevas" figuras políticas resultaron ser la otra cara de quienes, desde la cárcel o el anonimato buscan perpetuar su control político. Los partidos cuestionados por otorgar avales a estos "nuevos" candidatos son el Partido de Integración Nacional – PIN, el partido de la "U", partido Conservador, partido Liberal y Cambio Radical.

Las violencias regionales y la retoma de territorios por nuevas estructuras criminales

En el año 2005 durante el proceso de desmovilización paramilitar, algunas estructuras criminales pertenecientes a algunos antiguos bloques de autodefensas no se acogieron al proceso, como el caso de Pedro Oliveiro Guerrero alias "Cuchillo", quien se fugó de Santafé de Ralito y conformó el autodenominado Ejército Popular Anticomunista Colombiano – ERPAC y quien fuera dado de baja en diciembre de 2010.

Estas disidencias paramilitares se diversificaron por todo el territorio nacional reclutando en sus filas nuevos combatientes y desmovilizados, que según cifras de la policía nacional podrían ser el 12% del total de las nuevas organizaciones criminales. Existe un debate en cuanto a su misma designación, áreas de influencia y número de miembros activos.

Para el gobierno nacional luego del proceso de desmovilización se trataba simplemente de bandas Criminales, de ahí su actual designación como "BACRIM", por su parte, las organizaciones defensoras de derechos humanos designaban estos grupos como bandas emergentes, neoparamilitares o narcoparamilitares. Las acciones de estos grupos son tan reiteradas que la lucha contra estas organizaciones se consideran una prioridad para el gobierno nacional, en días pasados el ministro del Interior, Germán Vargas Lleras anunció un plan piloto contra la posible ingerencia de estas bandas criminales en 300 municipios, de los cuales 67 se definen de alto riesgo[5]

En cuanto a las cifras y zonas de influencia, según la Policía Nacional en el país existen actualmente seis bandas criminales narcotraficantes: "los Rastrojos", "los Urabeños", "los Paisas", "los Machos", "Erpac" y "Renacer", integradas por 3.749 personas que delinquen en 159 municipios, de 18 departamentos.

Por su parte, el Instituto de Estudios para la Paz – INDEPAZ, en un reciente informe que incluye diversas fuentes[6]afirma que estos grupos criminales tienen influencia en 29 departamentos y 314 municipios. De igual forma estima que los integrantes de estas bandas serían 6.000 combatientes y redes de apoyo e informantes que estarían entre las 7.400 y 12.000 personas. En efecto cabe señalar que dimensionar las redes de apoyo de estas estructuras resulta complejo, pero hay que recordar que en el año 2005 se estimaba que los paramilitares estaban compuestos por 15.000 efectivos según el entonces ministro del Interior Sabas Pretelt de la Vega[7]y del mismo comandante general de las AUC Carlos Castaño[8]sin embargo en las ceremonias sucesivas de desmovilización se registraron 26 mil al comenzar 2006[9]y se legalizaron 31.671 al consolidar con posterioridad los listados de desmovilizados[10]

En los siguientes cuadros[11]se presentan los departamentos, municipios y estructuras criminales presentes en dichas regiones.

Presencia de estructuras criminales al servicio del narcotráfico en el país[12]

Número de municipios y porcentaje de afectación por departamento de la acción de estructuras criminales al servicio del narcotráfico.

Grupo criminal y número de departamentos y municipios de influencia.

Independientemente de las diferentes metodológicas para la identificación de la influencia de las bandas criminales y estructuras del narcotráfico, lo cierto es que su incidencia en amplios territorios del país sigue siendo un gran desafío para la institucionalidad y la confianza ciudadana. El riesgo de infiltración en las elecciones locales es una señal de alerta que envían los ciudadanos, las organizaciones de observación electoral y que ha sido planteada por el mismo Ministro del Interior, Germán Vargas Lleras. Se requiere entonces del especial compromiso de los partidos políticos para que no otorguen avales a testaferros o miembros de grupos criminales, evitando la nefasta experiencia de la denominada "parapolítica". Por su parte se hace necesario un marco normativo que castigue ejemplarmente a los partidos que incurran en este tipo de prácticas y el seguimiento a todo el proceso por parte del ministerio público y la sociedad civil.

Autor:

Alfredo Manrique Reyes

[1] El conocimiento sobre este fenómeno ha sido documentado ampliamente por la Corporación Nuevo Arco Iris (2007): Y por la revista Semana en: “Para entender la parapolítica” Revista Semana, edición 1293, 10 de febrero de 2007.

[2] Garay Luís Jorge, ob.cit., página 99

[3] Basado en Garay, L. J., Salcedo-Albarán, E. & De León-Beltrán, I. (2009). Redes de Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado en Colombia: Análisis de rutas geodésicas en Casanare y Costa Atlántica. Corporación Nuevo Arco Iris en el marco del proyecto de investigación Captura de la Institucionalidad Pública por Actores Armados Ilegales en Colombia. Garay Luis Jorge.

[4] Carta del Magistrado Marco Emilio Hincapié, Presidente del Consejo Nacional Electoral al Ministro del Interior y Justicia, marzo 4 de 2010.

[5] “Registraduría reconoce riesgo de fraude electoral en 3 departamentos”. El Tiempo, 14 de Febrero del 2011.

[6] Entre las fuentes de este informe están: la Policía Nacional, Ejército Nacional, Armada Nacional, Decimocuarto informe trimestral de la MAPP/OEA, Observatorio de los Derechos Humanos de la Vicepresidencia, Defensoría del Pueblo, Observatorio de Desarme, Desmovilización y Reinserción de la Universidad Nacional (ODDR); seguimiento de prensa (nacional y local), informes de ONG y trabajo de campo Indepaz.

[7] Entrevista al ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretel de la Vega. Yamid Amat, director del noticiero de televisión CM&, 2 de enero de 2005.

[8] El Tiempo, 30 de junio de 2002, http:// www.eltiempo.com

[9] ‘Paras desmovilizados llegarán a 26 mil’, El Tiempo, 4 de febrero de 2006, pp. 1-4.

[10] La reintegración: logros en medio de rearmes y dificultades no resueltas. II Informe de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación. Bogotá, DC, agosto de 2010.

[11] Información tomada del “Cuarto informe sobre grupos narcoparamilitares”, primer semestre de 2010, Indepaz, elaborado mediante el análisis de la forma en que inciden estos grupos en cada lugar, detectando ataques, amenazas, capturas, extorsión, secuestros, enfrentamientos con fuerza pública y con otros grupos armados ilegales, incautación de armamento, alcaloides y laboratorios para procesamiento de droga; desplazamiento y constreñimiento a la población civil.

[12] Según el Instituto de estudios para el desarrollo y la paz – Indepaz.