Conservación transfronteriza en el Perú (página 2)

2) El surgimiento de una concepción de la frontera como un espacio de encuentro e integración.

En la perspectiva de la globalización económica, el progreso tecnológico, el desarrollo socioeconómico y la consolidación de la integración, la frontera no puede seguir siendo considerada como la línea que delimita la soberanía nacional, sino que se constituye en un espacio de interacción y actuación compartida, en el cual se desarrollan dinámicos procesos naturales, sociales, culturales y económicos, espontáneos o promovidos.

La frontera es, pues, entendida como una porción de territorio afectada por procesos sui generis basados en la dinámica de una interacción o interdependencia de hábitats, ecosistemas y poblaciones que se encuentran en espacios territoriales colindantes y pertenecientes a soberanías distintas, pero que por distintas razones conforman una unidad; así, la esencia del concepto "espacial" es elreconocimiento de la realidad natural, social y económica subyacente, a las consideraciones jurídico-políticas.

En este contexto, la frontera peruana constituye un espacio dinámico y en el marco de la política exterior del Perú que entiende a la frontera como un factor del desarrollo regional; lo cual se ajusta mejor a la coyuntura mundial (p.e. el Plan Peruano Colombiano para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo, el Programa de Acción Integrado Peruano Boliviano y el Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad Peruano Ecuatoriano).

3) El reconocimiento por la mayoría de las organizaciones y foros internacionales de la idoneidad de la gestión transfronteriza como herramienta de la conservación de los recursos naturales, las cuencas hidrográficas y las ANPs.

El enfoque de cuenca para el manejo sostenible de los recursos naturales y el enfoque regional para la conservación de la biodiversidad permiten considerar a la biodiversidad en su dimensión real, y resultan necesarios para asegurar la utilización sostenible de los recursos y conservación de ecosistemas.

La UICN en el marco del Congreso Mundial de Parques (Durban, 2003) identifico entre los asuntos clave para el futuro el promover una "visión regional" del manejo de áreas protegidas. Así, mismo la ITTO, que ha la fecha ha apoyado proyectos de conservación transfronteriza sobre una superficie superior de 10 millones de hectáreas, ha destacado el valor de las áreas de conservación transfronteriza como un mecanismo esencial para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, especialmente en los bosques tropicales y otros ecosistemas vulnerables.

La Secretaria del Convenio sobre la Diversidad Biológica promueve que los países coordinen entre agencias para que colaboren en temas relacionados con ecosistemas transfronterizos. También la Estrategia Regional de Diversidad Biológica de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), establece entre sus líneas de acción la necesidad de fortalecer iniciativas subregionales orientadas al manejo coordinado de ecosistemas transfronterizos y comunes.

En esa misma línea, la Comisión Forestal para América Latina y el Caribe de la FAO señala que mediante un proceso altamente participativo se fortalecerá la conservación de la biodiversidad a través de la planificación bioregional, el establecimiento de corredores biológicos y la planificación de áreas protegidas fronterizas.

4) Instrumentos de política interna que coadyuvan con la conservación transfronteriza.

Estas condiciones políticas idóneas para el desarrollo de iniciativas de conservación transfronteriza se reflejan en importantes documentos e instancias de la política nacional peruana. El Acuerdo Nacional, en su Sexta Política de Estado, señala que el Perú compromete a impulsar activamente el desarrollo sostenible de las regiones fronterizas del país y su integración con espacios similares de los países vecinos.

Por ello el Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras (CNDF) tiene entre sus objetivos promover el desarrollo sostenible de las regiones de frontera y promoviendo que con el esfuerzo binacional se transforme de espacios marginales y deprimidos en dinámicas regiones generadoras de bienestar. En ese sentido, entre los componentes prioritarios de la Estrategia Nacional de Desarrollo de Fronteras 2002-2021, la integración fronteriza es el proceso orgánico acordado por dos Estados en sus espacios fronterizos colindantes cuyo objeto es la promoción del desarrollo, sobre la base del aprovechamiento complementario de sus potencialidades y recursos y de costos y beneficios compartidos; y, la organización territorial es comprendida como aquella que se realiza sobre la base de los espacios fronterizos, los que son reconocidos como factores del desarrollo, sobre los cuales el Estado planifica e intervine con iniciativas nacionales o binacionales.

Así, el desarrollo y la integración fronteriza, según el Marco de Política Exterior Peruana, son líneas prioritarias de la política exterior peruana y para ello ésta no se enmarca únicamente en incorporarlas sistemáticamente, por primera vez, como parte esencial del proceso de desarrollo y de descentralización del país, sino que también las considera un ingrediente crucial de la integración andina y sudamericana.

III.- CONDICIONES NORMATIVAS

1) Tratamiento normativo de la conservación transfronteriza en la legislación peruana.

Normativamente, si bien el tema de la conservación transfronteriza no ha sido abordado amplia y profundamente, también existen condiciones particularmente propicias para su desarrollo. Constitucionalmente en el Perú existe la obligación de promover el desarrollo de las fronteras así como promover la integración, el desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas (Art. 44° Constitución Política del Perú de 1993-CPP); de la promoción del uso sostenible de sus recursos naturales (Art. 67° CPP); y, la conservación de la diversidad biológica y las ANPs (Art. 68° CPP). Este marco constitucional abre un umbral normativo que brinda suficiente espacio para que las iniciativas de conservación transfronteriza puedan plasmarse.

En ese sentido, a nivel de normas de rango de Ley existe también un tratamiento normativo favorable a la gestión transfronteriza, la Ley Orgánica de para Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, establece que los aspectos relacionados con la gestión de los recursos naturales transfronterizos se rigen por los tratados sobre la materia o, en su defecto, por la legislación especial, es decir, permite el establecimiento de un régimen especial para el aprovechamiento de los recursos naturales transfronterizos, el que debe preferentemente establecerse por tratado. Es pues este el mecanismo empleado por el Perú, así participa o ha implementado una institucionalidad de la integración fronteriza que en muchos casos tiene una alta incidencia en los temas de conservación transfronteriza como por ejemplo:

• Ámbito multilateral: El establecimiento de Zonas de Integración Fronteriza con Colombia y Bolivia dentro del marco de la integración y desarrollo fronterizo de la CAN y la iniciativa binacional DarwinNet en la frontera peruano-ecuatoriana.
• Ámbito bilateral: con Ecuador, el Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad Peruano Ecuatoriano que establece marcos particulares para el aprovechamiento de recursos naturales y permite el desarrollo de iniciativas como el Corredor de Conservación Cóndor-Kutuku; con Colombia, la Comisión de Vecindad e Integración y el Tratado de Cooperación Amazónica dentro de los cuales se enmarcan las Reuniones Binacionales ad hoc sobre el tráfico ilegal de maderas y el Plan de Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo; y con Bolivia, el Acuerdo de Cooperación Amazónica y el Tratado General de Integración, Mercado Común y Cooperación en cuyos marcos se desarrollan el Programa de Acción Integrado Peruano Boliviano, el Plan Director Global Titicaca- Desaguadero-Poopó y Salar de Coipasa, y el Corredor de Conservación Vilcabamba-Amboro.

2) Conservación y cooperación transfronteriza en el marco del proceso de descentralización.

Respecto al tema de competencias es relevante indicar que la Ley de Bases de la Descentralización, establece entre las competencias exclusivas del Gobierno Nacional, que les son inherentes y no pueden ser objeto de transferencia ni de delegación, a la Defensa, Seguridad Nacional, Orden de Fronteras, Relaciones Exteriores. Las competencias en materia de conservación son compartidas entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales. Correspondiéndole al Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), promover el uso racional y la conservación de los recursos naturales (recursos hídricos, forestales y de fauna silvestres, etc.) con la activa participación del Sector Privado, y desempeñar el papel de ente rector del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado y supervisar la gestión de las ANPs que no forman parte de este Sistema.

En materia fronteriza, le corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) a través de la Dirección Nacional de Desarrollo Fronterizo y Límites la responsabilidad de promover y ejecutar, según corresponda, las acciones vinculadas al ejercicio de los derechos de soberanía territorial, marítima, aérea y del espacio del Perú sustentados en sus disposiciones legales y en sus compromisos internacionales. Concerniéndole al CNDF formular recomendaciones para el desarrollo sostenible de las áreas de frontera y para la realización de los planes binacionales y multinacionales de desarrollo fronterizo, comprometiendo la acción concertada de los diversos sectores públicos y privados nacionales en sus respectivos campos de competencia vinculados a las relaciones exteriores vecinales, el desarrollo regional y la seguridad nacional.

No obstante, dentro del actual proceso de descentralización y regionalización en el que se encuentra inmerso el Perú, en materia fronteriza se da relevancia a los Gobierno Regionales y Locales. La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, señala entre las atribuciones del Consejo Regional la de proponer y desarrollar acciones de integración fronteriza de conformidad con los Convenios y Tratados Internacionales, en acuerdo con el MRE.

A su vez la Ley Orgánica de Municipalidades, dispone que las municipalidades de frontera pueden celebrar convenios y protocolos de integración internacionales, con participación del MRE, con el objeto de promover el intercambio de experiencias sobre la gestión municipal y planes de desarrollo conjunto, así como brindar o recibir apoyo financiero y asistencia técnica.

Así mismo, la Ley del Poder Ejecutivo, establece que los proyectos especiales de carácter binacional o multinacional localizados en las zonas de frontera acordados con otros países serán conducidos por el Gobierno Nacional hasta su fase de operación, para la cual serán transferidos al Gobierno Regional respectivo. Queda claro que tanto los Gobiernos Regionales como los Locales no cuentan con autonomía plena para celebrar acuerdos y participar de acciones de integración fronteriza, por si solos, sino que deben hacerlo a través de coordinaciones con el MRE y el INRENA; podrán conducir dichos procesos solo a partir de su fase de operaciones y siempre que sean materia de sus competencias.

IV.- COMENTARIOS FINALES

1) Experiencias existentes.

El Perú impulsa y participa en varios emprendimientos de conservación tranfronteriza de recursos naturales y de la biodiversidad. En temas de manejo de cuencas hidrográficas existen con Ecuador el Proyecto Puyando-Tumbes y Proyectos de Manejo de Cuencas Binacionales y Desarrollo Humano; con Colombia el Plan para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo; y con Bolivia el Plan Director Global Titicaca- Desaguadero-Poopó y Salar de Coipasa.

En temas de ANPs el mecanismo más empleado son los corredores de conservación en ese sentido se vienen trabajando los Corredores de Conservación Vilcabamba-Amboro con Bolivia y Cóndor-Kutuku con Ecuador. Respecto de la lucha contra el tráfico ilícito de madera existen trabajos de coordinación con Colombia y Brasil, a través de reuniones binacionales ad hoc sobre el Tráfico Ilegal de Maderas o grupos de trabajo sobre medio ambiente, respectivamente.

2) Armonización de políticas y sistemas normativos.

Un área en el que los países latinoamericanos aun pueden lograr mucho es en el establecimiento de iniciativas de gestión transfronteriza recursos naturales. No se ha avanzado suficiente en la armonización de políticas y sistemas normativos, allí no es posible pensar en el corto plazo en la homogenización (hacer que todos posean iguales cualidades) o uniformización (hacer que tengan la misma forma) de las políticas y sistemas normativos, sin embargo, si es posible alcanzar niveles óptimos de coordinación en la gestión de los recursos naturales a través de una armonización, es decir, que las políticas y sistemas normativos que son diferentes (aunque en algunos temas son bastante similares) se combinen de una manera eficiente, que permita una adecuada coordinación transfronteriza.

Esta armonización debe darse en diferentes niveles: constitucional, legal, reglamentario y de procedimiento. En los dos primeros es muy difícil realizar intervenciones, lo que debe procurarse es el conocimiento recíproco de los sistemas normativos, a fin de ahondar en el conocimiento mutuo de las limitaciones y dificultades con las que cuenta cada uno de los sistemas normativos. La elaboración de cuadros de terminología equivalente en los distintos sistemas puede ayudar significativamente a facilitar la comunicación entre los actores. En los dos últimos niveles, existe mayor posibilidad de realizar intervenciones por lo que a este nivel se pueden establecer procedimientos o protocolos comunes para actividades que se realizarán de manera conjunta, o equivalentes para aquellas actividades que deben ser realizadas de manera separada.

3) Coordinación eficiente.

Un segundo punto por desarrollar es la búsqueda de niveles eficientes de coordinación. Para ello será necesaria en primer lugar la toma de decisiones a nivel independiente, es decir, cada una de las partes establezca sus intereses y se plantee objetivos de manera clara y explícita. El segundo elemento es el de la confianza, es decir, se requiere que exista cierto conocimiento recíproco entre los actores de manera que exista una alta predecibilidad de sus conductas reciprocas; para ello, la comunicación de los intereses y objetivos de cada uno de los actores, puede colaborar de manera significativa.

La consulta de opiniones también es un mecanismo importante para la consecución de niveles importantes de coordinación. Asimismo, se debe evitar las divergencias entre los actores a través de la búsqueda de puntos de consenso y de ser posible de acuerdos, el establecimiento de prioridades comunes y de parámetros aporta en beneficio de una coordinación eficiente. Ahora bien, todas las relaciones tienen cierto componente de cooperación y de conflicto, por lo que éste aparecerá necesariamente, lo importante es que ello no ocurra en una intensidad que deteriore la coordinación entre los actores. Por ello es necesario contar con mecanismos de resolución de conflictos previamente fijados por los actores.

4) Cooperación transfronteriza espontánea.

Sin embargo, más a allá de estos emprendimientos promovidos por o a través del Estado, también existen iniciativas de conservación transfronteriza espontáneas como es el caso de la Iniciativa MAP (Madre de Dios, Acre, Pando), que une a instituciones y personas del ambiente académico-universitario, empresarial-productivo, social-organizativo, estatal-municipal, de ONGs y organismos de cooperación internacional con el objetivo de alentar procesos de concertación de voluntades, participación democrática en la toma de decisiones y coordinación de planes, programas y proyectos que lleve a la confluencia de estados de ánimo integracionistas hacia el desarrollo sostenible y sustentable de la triple frontera, el corazón de la Amazonía Sur Occidental.

No obstante, a pesar de lo mucho que se ha avanzado en este tipo de iniciativas espontáneas es necesarios dotarlas de una organicidad lo suficientemente amplia para incluir la amplia gama de actores que agrupa y flexible no "enfriarse" ante las dificultades que enfrenta en la búsqueda de sus objetivos.

5) A manera de conclusión.

La superación de temas pendientes relativos a la demarcación fronteriza y de percepciones de desconfianza mutua, la implementación de circuitos turísticos transfronterizos, el alcance de un alto nivel de coordinación particularmente entre los distintos niveles de control y vigilancia; y el desarrollo de una confianza mutua benefician sustantivamente tanto para las iniciativas de conservación transfronterizas promovidas por los Estados como las espontáneas desde la Sociedad Civil.

La visión regional de la conservación deberá en el futuro consolidarse mediante el avance de acciones de planificación y acción en diferentes escalas, con productos diversos como parques transfronterizos, grandes paisajes terrestres y marinos protegidos, macro-corredores de conservación, corredores biológicos; paisajes protegidos. Para lograr dichos propósitos será necesario superar también concepciones lineales de las fronteras políticas y administrativas y que nuestros Estados coordinen para lograr eficiencia en la aplicación de leyes sobre recursos naturales, ecosistemas y biodiversidad, reconociendo el rol de las comunidades locales e indígenas.

Hugo Che Piu Deza

Bachiller en Derecho por la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima-Perú (1995-2000).

Miembro del Taller de Derecho Internacional Público de mencionada Facultad.

Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR)

Lima, abril de 2005