- El bicameralismo británico
- El principio bicameral en los Estados Unidos
- Otros Sistemas
- Razones que llevan a adoptar el bicameralismo
La separación del poder como garantía para evitar el abuso del mismo y el carácter representativo de los Gobiernos, cada Sociedad ha ido adoptando a lo largo de la Historia modalidades particulares de organización que responden a diferentes y particulares realidades sociológicas y políticas.
Así coexisten en el concierto de Naciones Estados Unitarios y Federales, Repúblicas y Monarquías, sistemas presidencialistas y parlamentarios y así se organiza constitucionalmente el poder con un fin, el de asegurar la vida social garantizando así el pleno desarrollo de las potencias individuales.
En relación a la separación de poderes Montesquieu en su celebre obra "El espíritu de las Leyes" señalaba que "es necesario que el poder detenga al poder" y en forma similar el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano expresa "una Sociedad en que la garantía de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes está determinada, no tiene Constitución ".
Dentro de este marco debemos analizar la problemática de la organización del poder legislativo. La existencia de una o dos Cámaras legislativas es una cuestión que ha motivado profundos debates doctrinales señalándose las presuntas ventajas o desventajas de uno u otro sistema.
Estos debates no pueden ni deben ser realizados como un mero ejercicio de lógica académica sino que deben realizarse dentro del marco de la realidad política de cada Estado particular. No es posible en este tema sostener principios absolutos o verdades universalmente válidas, ya que los fines que llevan a la existencia de una o más Cámaras son diversos aún entre Estados que comparten una misma forma de Gobierno, no hay respuestas de validez universal.
Un tercio de los sistemas políticos mundiales se estructuran sobre la base de Parlamentos bicamerales, si el cálculo se realiza sobre los Estados democráticos, la proporción se eleva considerablemente.
Aún cuando hace algunos años se preconizó la crisis del sistema bicameral, muchos de los nuevos Estados surgidos tras la desaparición del régimen comunista, han adoptado el sistema bicameral como forma de organización de su poder legislativo.
Analizaremos los distintos modelos de bicameralismo y sus orígenes para comprender las razones que llevaron a su adopción.
En los orígenes del parlamentarismo moderno, el bicameralismo nació en Inglaterra como necesidad de política coyuntural. La Carta Magna de 1215 representó el triunfo de los señores feudales frente a un Rey – primus inter.- pares- debilitado y dio nacimiento formal al Parlamento conformado por el Rey y la reunión de aquellos. Ese Parlamento, verdadera Asamblea Feudal, conformado entonces por los principales terratenientes y dignatarios eclesiásticos del Reino (poseedores de grandes extensiones de tierras y riquezas) significaba una fuerte limitación al poder real dado que el Monarca debía contar con el consentimiento de los señores feudales para lograr la aprobación de ciertos actos.
El artículo 14 de la Carta Magna establecía que para obtener el consentimiento general se había de convocar individualmente y por carta a los Arzobispos, Obispos, Abades, Duques y Barones principales, para que se reúnan un día determinado (que se anunciará con cuarenta días, al menos, de antelación) y en un lugar señalado. En la carta de convocatoria se hará constar la causa y el negocio señalado para el día y se tratará con arreglo a lo que acuerden los presentes, aún cuando no hayan comparecido todos los hubieren sido convocados".
El sistema feudal puro no sobrevivió mucho tiempo ya que la riqueza-y por consiguiente el poder- podía ser obtenida a través del comercio y las habilidades profesionales. Ello hizo posible que, además de los terratenientes hereditarios, otros también aspirasen a poseer poder político, dando surgimiento así a la Cámara de los Comunes (el término "comunes" proviene de la palabra "componer" que identifica a quien no es de condición noble).
Así fue que los hombres principales de los Condados y Distritos comenzaron a ser convocados por el Rey, primero para ser informados acerca de la marcha de los asuntos del Gobierno, y luego a fin de solicitar su apoyo en las luchas de la Corona.
Entre mediados y fines del siglo XIII y en particular a partir del llamado Parlamento Modelo de 1295, el Parlamento británico tomó su forma actual, configurándose como la unión de los tres estamentos del Reino, el Monarca, los Barones (incluyendo la alta clerecía) y los Comunes.
El Parlamento Modelo, convocado por el Rey Eduardo, estaba constituido por los dos Arzobispos, todos los Obispos, los grandes Abades, siete Condes y cuarenta y un Barones, así como dos ciudadanos de cada ciudad y dos de cada villa "los que oraban, los que guerreaban y los que trabajaban".
Los Señores feudales, de base hereditaria, y los comunes, representantes de la burguesía, todos ellos eran designados por el Rey. En esa época el poder legislativo todavía no era una función parlamentaria y el rol de ambas Cámaras difería sustancialmente. La Cámara de los Lores tenía como función primaria la de asesorar al Rey, mientras que la función de los Comunes era consentir las propuestas del Monarca evitando que los intereses de las élites que no formaban parte de la nobleza se vieran afectados.
Poco a poco los miembros de los Comunes comenzaron a someter sus demandas al Rey como condición para el voto favorable de los impuestos requeridos por la Corona, y fue así como el Parlamento bicameral pasó poco a poco a asumir funciones legislativas, adquiriendo su formato moderno a partir de 1688.
Las reformas del siglo XIX a la composición de la Cámara de los Comunes, de las cuales la más trascendente fue la de 1832, permitieron ampliar la base de representación de los Comunes y brindarle el rol de representante genuino del pueblo y no solo de la alta burguesía terrateniente. A su vez las Leyes Parlamentarias de 1911 y 1949 contribuyeron a moderar el rol de la Cámara de los Lores en el proceso legislativo, fortaleciendo el carácter democrático de la legislación.
Por su parte las reformas de la Cámara de los Lores implementadas por el Gobierno Laborista a partir de 1997, importaron también reducir el componente hereditario de la Cámara de los Lores, si bien manteniendo el origen no electoral sino designado de sus miembros.
En el sistema británico actual, los roles de ambas Cámaras son bien diferenciados. La Cámara de los Lores es la principal fuente de iniciativa legislativa, mientras que la Cámara de los Lores actúa generalmente como Cámara revisora, proponiendo enmiendas y pudiendo incluso demorar la sanción (pero no vetar) de cualquier proyecto de Ley.
Por otra parte la Cámara de los Comunes constituye el soporte directo del Gabinete, órgano de gobierno ejecutivo.
La doctrina británica, al comentar las particularidades del sistema y frente a cuestionamientos a la composición "no democrática" de la Cámara de los Lores, justifican en su mayoría la existencia de este segunda Cámara no electiva en diversas razones, la principal de ellas, en que la falta de dependencia de los Lores del Gobierno de turno le confiere a la Cámara una mayor objetividad en el debate de las cuestiones públicas, brindando una segunda opinión que diluye el poder parlamentario de los Comunes, contribuyendo así a la calidad de la legislación.
Sin embargo, existe consenso en que estos argumentos revisten importancia secundaria frente a los componentes de origen histórico que brindan el fundamento y la razón de ser a esta Cámara.
El principio bicameral en los Estados Unidos
El bicameralismo de base norteamericano, en cambio, reconoce orígenes diferentes .Las antiguas Colonias de Norteamérica habían desarrollado a lo largo de su historia lazos de unión laxos con la Corona, y cada una de ellas se desarrolló por sí, sin interferencias de la Metrópoli ni de las restantes Colonias, generando su propia forma de gobierno local.
Los habitantes de Windsor, Hartford y Wethersfields se constituyeron en un único Commonwealth alrededor del río Conecticut, y se dieron para sí sus Ordenes Fundamentales, en todas, sin excepción, se sostuvo como principio fundamental el derecho de los individuos de esta Comunidades de organizarse por sí como cuerpos políticos y dictarse las Leyes necesarias para su gobierno, sin dejar de reconocer por ello su carácter de súbditos británicos.
Llegado el momento de la independencia, fueron trece soberanías las que concurrieron en separarse de Gran Bretaña, y ello se reflejó en los intentos de organización política. Los "Articles of confederetion" de 1777 dispusieron que "cada Estado retiene su soberanía, libertad e independencia y todo poder ,jurisdicción y derechos que no sean por esta Confederación expresamente delegados a los Estados Unidos reunidos en Congreso".
Como señala Bryce "esta Confederación, que no fue ratificada por todos los Estados hasta 1781,era más bien una liga que un gobierno nacional, puesto que no tenía más Autoridad Central que una Asamblea, en la cual cada Estado, lo mismo el mayor que el más pequeño, contaba con un solo voto y no ejercía jurisdicción alguna sobre los ciudadanos individualmente considerados. No había tampoco poder ejecutivo, ni judicial federal, ni medios de arbitrar ingresos…este plan respondía perfectamente a los deseos de los colonos que no se consideraban aún como nación".
El fracaso de este estructura, esencialmente por la falta de un poder directo del Gobierno Central -compuesto simplemente de una Asamblea en donde cada Estado contaba con un voto- respecto de los individuos de los Estados particulares, llevó rápidamente a revisar la estructura del Gobierno, y fue así que los convencionales constituyentes, reunidos en Filadelfia, sancionaron en 1787 la Constitución de los Estados Unidos sobre la base de la distribución territorial del poder.
En síntesis, la compleja trama de distribución del poder entre el Gobierno Federal y los Gobierno Estatales en los Estados Unidos, es producto de una transacción política que recoge los antecedentes de la historia del pueblo norteamericano, y que queda claramente sintetizada en su lema oficial "E pluribus unum" de muchos Estados, una única Nación.
Y la composición del poder legislativo también fue parte del compromiso: partiendo de la base de la aplicabilidad directa de las normas federales al pueblo de toda la nación, por una parte se establecería una Cámara de representantes populares, elegidos de forma proporcional a la población de los Estados, respetando el principio de soberanía popular y la unidad del pueblo de los Estados Unidos; por la otra una Cámara. el Senado, en donde cada uno de los Estados estuviera representado igualitariamente. Asimismo se rodeó a esta segunda Cámara de elementos ( en alguna medida aristocratizantes, siguiendo parcialmente el modelo británico) que, sumados al menor número de sus integrantes, tendieran a hacer de la misma un ámbito más reposado de reflexión, moderando los impulsos de la Cámara de representación popular, asignándosele funciones de consejo en materias determinadas, esencialmente de política exterior.
De tal forma, se transformaba al Senado y a sus integrantes en una suerte de embajadores ante el Gobierno Federal de los Estados que componían la Unión.
El debate sobre la existencia de dos Cámaras tuvo lugar en la sesión de 20 de Junio de 1787, la propuesta fue arduamente discutida sosteniéndose que con esta Cámara, los Estados tendrían una mecanismo para participar en el Gobierno Nacional y defender, en igualdad de condiciones, los derechos de los Estados particulares. Finalmente la propuesta fue aprobada con el voto en contra de los representantes de Nueva Cork, Nueva Jersey y Delaware.
Si bien en líneas generales los Estados que adoptaron el sistema bicameral lo hicieron siguiendo ora el sistema británico de Cámaras representantes de clases sociales, ora el sistema norteamericano de representación territorial, es posible advertir también la existencia de otros sistemas, tales como la antigua Constitución Yugoslava que preveía la existencia de Cámaras representantes de intereses económicos, o la Constitución Chilena vigente hasta agosto de 2005, que estructuraba un Senado compuesto no solo por senadores electos por el pueblo sobre una base territorial (a pesar de ser un Estado unitario), sino también por los ex presidentes, y por un conjunto de ex funcionarios y ex jefes militares designados por las distintas Corporaciones.
Estos sistemas cuya estructuración obedeció a las realidades políticas coyunturales de sus momentos, sin embargo, son minoritarios en el concierto de Naciones que adoptan el bicameralismo o multicameralismo como sistema legislativo y se encuentran en franco retroceso.
Razones que llevan a adoptar el bicameralismo
Del análisis realizado se deduce que la razón principal para la adopción del modelo de legislatura bilateral ha sido siempre una razón de tipo político, a fin de lograr acomodar diferentes intereses, sean de los Estados particulares en los sistemas de organización de tipo federal (el ya citado caso de los Estados Unidos, Argentina, Brasil, Alemania, entre otros), sea para acomodar intereses de clases o sectores sociales o grupos diversos (Gran Bretaña, Chile antes de la reforma de 2005, Bélgica).
En el caso de aquellos países que provienen del ex bloque soviético, también ha tenido peso el hecho de que el bicameralismo genere una mayor cantidad de cargos electivos lo que permite una mayor distribución del poder político. El presunto papel moderador y mejorador de la calidad legislativa que cumpliría una segunda Cámara legislativa es, en estos casos, una razón coadyuvante para justificar el sistema, pero en algún modo la razón principal, salvo excepciones.
En aquellos Estados en donde la adopción del bicameralismo no responde a alguna de estas realidades, y ha pretendido ser utilizado exclusivamente como una herramienta de control y moderación del poder, en donde ambas Cámaras poseen el mismo origen o la misma representatividad, el sistema no ha sido generalmente exitoso y podríamos decir que se encuentra hoy en crisis.
Caber señalar como ejemplo el sistema español, en donde la Constitución de 1978 dispuso la existencia de una segunda Cámara con contenidos federalizantes, sistema que en la práctica, en palabras de Fernández Segado, se ha visto distorsionado, habiendo quedado la Cámara Alta, el Senado, convertida en una dúplica distorsionada de la Cámara Baja, lo cual desdibuja el sentido de su existencia.
La sustitución de sistemas bicamerales por legislaturas unicamerales, como ha ocurrido en Venezuela, Estado federal, a partir del año 1999, o en el Perú, Estado unitario pero con larga tradición histórica bicameral, desde 1993, representa una situación patológica que solo puede concebirse dentro de un modelo de concentración del poder político, contrario a los principios liberales republicanos y democráticos.
Sin embargo el establecimiento de sistemas unicamerales en Estados en donde aquellos elementos federalizantes, sociales o históricos no se encuentran presentes, no parece que afecte a libertades individuales ni importe necesariamente concentración de poder. Gran parte de los Estados que adoptan sistemas unicamerales se encuentran entre los más democráticos y respetuosos de los derechos individuales del mundo.
Las bondades del sistema bicameral en cuanta a que proporciona un mayor control del poder y una mayor calidad de la decisión política, no siempre resultan apreciables. Nada obsta a que dichas ventajas puedan ser obtenidas en sistemas unicamerales a través de la regulación del proceso legislativo u otros mecanismos similares. En muchos casos estos sistemas unicamerales democráticos pueden contribuir a solucionar parte de las críticas que reciben los sistemas bicamerales, en particular, la lentitud del proceso legislativo.
Dentro de estas bases se abren múltiples posibilidades que los constituyentes de cada Estado deberán considerar al diseñar la estructura constitucional, sin dejarse atraer por modelos teóricos que pueden aparecer atractivos pero que, al ser aplicados a una Sociedad concreta, resultan imposibles de implementar, llevando al fracaso y la frustración.
Autor:
Manuel Enrique Rosso Pérez.
Secretario Judicial.