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Estudiar a los teoristas cepalinos es en este momento introducirse en un debate. Un debate que no deja de resultar interesante, actual e incluso reivindicable por su profundizamiento de la realidad histórica y la conformación económica de nuestro Continente. Teoristas como Raúl Prebish, Celso Furtado, Anibal Pinto SC, Fernando Fajnzylber, Osvaldo Sunkel y Octavio Rodríguez realizan una construcción muy sólida de la historia económica latinoamericana, y estudiarlos, es estudiar el grupo de autores que quizás influyó más en las políticas del continente, es repensar la historia latinoamericana.
En este ensayo intentaré tocar algunos de los elementos centrales de lo que fue para la CEPAL el principal de todos los problemas: La industrialización. Como fue su principal dolor de cabeza, a eso le pusieron gran importancia y lograron desarrollar un importante y bien desarrollado esquema de políticas para conseguirlo. La contribución de la CEPAL y sus teoristas al pensamiento latinoamericano se puede medir por el nivel de incidencia que adquirieron sus planteamientos, pero más. Dada la experiencia, también es importante reconocer su comprensión y evaluación de la misma, sus rectificaciones, sus reiteraciones y su balance.
Aníbal Pinto SC, (1968) por ejemplo, estudia a profundidad lo que para el son las etapas de de la evolución de la política económica y de industrialización en América Latina.
- La primera etapa de política, se produce durante consolidación de la independencia y los años 1860s y ‘70s. y en ella existen dos grandes preocupaciones: Primero establecer y aprovechar las oportunidades de la apertura comercial ( que era eslabonar la producción primaria con los países centrales), y segundo una inquietud desarrollista que buscaba cierta diversificación de la infante estructura productiva de entonces hacia el avance industrial
Es por eso que durante esa época habrán diferentes criterios y medios: promoción de libertad de comercio y las disposiciones proteccionistas; declaraciones liberales y la intervención pública. Aparentes contradicciones de dos inquietudes diferentes.
A pesar de que Estados Unidos desarrolló la promoción exportadora y diversificó internamente su producción, ayudado por expedientes proteccionistas, en América Latina los sistemas fueron dominados por las fuerzas vinculadas a la demanda externa de materias primas.
- La segunda etapa del modelo del crecimiento, es la que abarca el periodo que va de desde 1860s y ‘70s hasta la primera guerra mundial. Durante ese periodo pasa a primar la preocupación exclusiva de las transacciones externas. (Modelo hacia fuera)
- Una tercera etapa es el que periodo puede abrirse con la primera guerra mundial y cerrarse con la gran depresión. Es la fase de crisis del modelo de crecimiento hacia fuera. Esa crisis se produce, según Pinto por la inestabilidad del comercio mundial de materias primas que se venia gestando desde antes, pero que se recrudeció durante la Gran Depresión. Durante esa etapa hay un debilitamiento de la demanda de materias primas, sea por incremento en la oferta, o porque los aumentos de ingreso no redundan en elevaciones del consumo de bienes primarios.
En la periferia, sin embargo, ocurría lo contrario, aumentaba la demanda de bienes elaborados de consumo, lo que generaba desequilibrio en las cuentas exteriores
- El cuarto periodo es el que continua la Gran Depresión y que continua hasta los días en que Pinto escribía, y que podría subdividirse en "industrialización no intencional" un proceso fomentado por condiciones externas y que se extiende hasta la Segunda Guerra Mundial, una fase caracterizada por una progresiva definición del proyecto de industrialización y donde las disponibilidades de divisas fueron encaminadas hacia la provisión de insumos para las actividades en desarrollo, y donde también se crearon las instituciones de fomento industrial y la política económica se encaminó hacia ese objetivo.
Durante ese periodo se desarrollaron después los planes nacionales de desarrollo, integrando y ampliando los objetivos desarrollistas y utilizando el método de la manipulación del sistema cambiario para sustraer ingresos del sector exportador y trasferirlos por diversas vías hacia las nuevas actividades de expansión.
Dicha manipulación de las tasas cambiarias tenia graves consecuencias y distorsiones en la economía, se aumentó la dependencia al crédito internacional, e incluso las políticas del FMI generaron modificaciones importantes en las economías y en las políticas dominantes, también le correspondía abrirse país hacia una industrialización mas pesada sea en bienes durables o de capital y esto degeneró en la tercera fase que se distingue por el agotamiento de la sustitución "fácil" de importaciones y por su crisis.
Esta crisis finalmente devino en la sustitución de dicho modelo de acumulación por otros modelos de política
Pinto recuerda algunas criticas al modelo ISI, que la CEPAL durante tanto tiempo promovió, algunas de sus criticas a la experiencia de industrialización son: la extensividad del avance, los altos costos y deficientes calidades de los productos, el predominio de situaciones monopolísticas, la correspondiente falta de competencia y el excesivo proteccionismo, la desarticulada estructura fabril, con excesivo predominio de bienes secundarios de consumo y la debilidad de industrias básicas.
Las ideas de Pinto sobre la experiencia de industrialización y desarrollo de América Latina, ofrecen un importante panorama de los diferentes modelos de acumulación empleados y de los problemas estructurales y de desarrollo del Modelo Sustitutivo de Importaciones.
Finalmente a pesar de sus criticas, Pinto considera que fue una experiencia positiva para el continente, porque a pesar de todo fue en este periodo breve que las economías latinoamericanas comenzaron a liberarse de la monoexportacion y establecer algunas bases para el desarrollo autónomo, y segundo hay que tener en cuenta el contexto anterior de dichas economías dependientes y vinculadas casi exclusivamente con el centro a través de la exportación primaria. Poseedoras de mercados pequeños internos, de gran concentración del ingreso. Resolver esos problemas parece ser el reto importante para cualquier estrategia de desarrollo autónomo.
Fernando Fajnzylber, es otro de los autores de CEPAL que estudia la experiencia latinoamericana y su proceso de desarrollo.
Pero su visión es mucho mas completa, al reivindicar el concepto de distribución del ingreso, a la visión tradicional del proceso de desarrollo, y precisamente de una forma no tradicional.
Su concepto de "Casillero Vacío" responde al criterio de dinamismo, como ritmo de expansión de los países avanzados en los últimos 20 años (2.4 % PIB per cápita) y equidad, como la relación de 0.8 entre el ingreso del 40% de la población de ingreso más bajo y el 10 % de ingreso más alto; esa es la medida de fines de 1970 de los países avanzados. Sin embargo, ningún país de América latina cumplía ambas condiciones de crecimiento y equidad. Unos, mucho crecimiento, otras mejoras en la equidad. Nunca combinados.
Para explicar esta situación se remonta a lo que son las "Características comunes de la industrialización latinoamericana". Para él, estas características comunes son:
a) Una inserción en el mercado mundial de materias primas: caracterizado por la primacía de los recursos naturales y por un saldo negativo en las manufacturas.
b) Una industrialización orientada en lo fundamental al mercado interno. Así las exportaciones manufactureras representan un porcentaje bajo de la producción industrial. Sin que esto signifique la necesidad de apertura para Fajnzylber, para él habrá que definir sectorial y temporalmente un trayecto de aprendizaje tecnológico interno que lleve a una colocación segura en el mercado internacional. Lo que ha sido el patrón de los países industrializados de hoy.
c) Un patrón de consumo, según él, alejado de sus posibilidades. Orientado a reproducir los modos de vida de los países avanzados, donde los ingresos por habitante son mucho mayores.
Pero sin embargo este "trasplante de objetos físicos" no ha inició un proceso de captación de los conocimientos e instituciones necesarias para diseñar producir y adaptar dichos productos a las condiciones locales. Este fenómeno ha sido ampliamente estudiado por otros estructuralistas como, en lo fundamental Celso Furtado y André Gunther Frank
d) Una muy escasa "valoración social y precario liderazgo del empresariado nacional": Las funciones empresariales y el régimen de propiedad goza en AL de escasa valoración social, esta es condición ineludible para superar la modernidad del subdesarrollo.
Los conglomerados privados de AL no alcanzan ni lejos la importante gravitación de otros países, y su vinculación organiza con el Estado es débil. El liderazgo de los sectores empresariales ha sido ampliamente criticado en América Latina, por su falta de visión y por su escaso compromiso social y productivo.
e) Finalmente lo que llama "relaciones reciprocas": Argumenta que la convergencia de estos factores internos explica el hecho de que después de varias décadas de intentos de industrialización, persista la inserción internacional por la vía de los recursos naturales.
Según él la experiencia internacional sugiere que para alcanzar los objetivos generales del desarrollo es preciso avanzar hacia un mismo tiempo hacia la articulación económica social interna y hacia una sólida participación en la economía internacional. Consiste en combinar esas características comunes con los rasgos específicos de cada sociedad y sector industrial. Es el pase a la segunda etapa del proceso industrializador, a la etapa de la exportación de productos industriales.
Pero así como identifica algunos rasgos comunes del proceso industrializador, también estudia algunos rasgos diferenciales de los procesos de la industrialización latinoamericana. Dichos rasgos comunes se podrían recoger en:
- El tipo de recurso natural para la inserción en el mercado internacional.
- El Carácter tardío de de la industrialización, en cada país fue diferente.
- El Tamaño de economía nacional ya que: dimensión económica incide en el proceso de la industrialización.
- Los Sistemas políticos, ya que la falta relativa de democracia representativa, para él, quizás contribuya en parte a explicar el desarrollo insuficiente del proceso de integración.
En su análisis sobre el deterioro y estancamiento del proceso de industrialización y el modelo ISI, plantea que los factores predominantes externos, junto a factores internos de carácter estructural y de política económica, fueron los determinantes de dicha crisis del modelo.
Un modelo caracterizado por la escasa capacidad exportadora, un alto déficit comercial, la caída del ingreso, una cada vez mayor restricción de divisas y un tradicionalmente difícil acceso a equipos e insumos, dados la elevación del tipo de interés y sobreendeudamiento. Dichos elementos generaron un agotamiento progresivo de sus posibilidades. La industrialización por esa vía había sido mal implementada, y no podía resistir el embate del nuevo contexto y de sus fallas de ejecución
Así, después de la crisis de inicios de 1980 se modifica el perfil sectorial, desplazando los sectores de material de transporte y bienes de capital, anteriores industrias de expansión, hacia sectores alimenticios, y hacia la exportación de productos no tradicionales. Posteriormente sabemos que todo el proceso eventual de reformas contribuyó a desplazar el modelo de acumulación centrado en la industria hacia los servicios, etapa en la que nos encontramos hoy.
Finalmente la discusión sobre la experiencia de industrialización nos lleva a sus orígenes, al argumento central de Raúl Prebish, quien demostró que desde los años setenta de 1800 hasta antes de la Segunda Guerra mundial la relación de precios se ha movido constantemente en contra de la producción primaria.
Para sustentar ese argumento Prebish plantea tres elementos:
1) Los precios no han bajado conforme al progreso técnico, pues mientras el costo tendía a bajar a causa del aumento en productividad, subían por otra parte los ingresos de los empresarios.
2) El crecimiento del ingreso en los centros y en la periferia hubiera sido proporcional al aumento de las respectivas productividades. Dada la mayor productividad de la industria, la relación de precios se habría movido a favor de los productos primarios. Y
3) los ingresos de los empresarios y factores han crecido en los centros mas que el aumento de la productividad y en la periferia menos que el respectivo aumento de la misma.
Explica esto a través de las elasticidades, porque la elasticidad "i-d" de los bienes manufacturados es mayor que la de los bienes primarios, y la elasticidad ingreso-oferta i-s es menor en los productos primarios que en los bienes manufacturados.
Entonces, también, la desorganización y exceso característica de las masas obreras en la producción primaria, en especial en la agricultura les impide conseguir aumentos salariales y mantenerlos. Además los aumentos focalizados en la productividad y la heterogenidad de las sociedades, les provoca estar en posición desfavorable con los países del centro
Por lo tanto en condiciones tan adversas, la especialización de América Latina en la producción de bienes primarios no puede constituirse en fórmula apropiada para impulsar el desarrollo económico.
Otro argumento contrario a esto, es que el progreso técnico se ha concentrado en los centros industriales sin traspasarse a los países de periferia.
Esto se explica porque en general el progreso técnico ha sido más acentuado en la industria que en la producción primaria de la periferia, lo que se ha reflejado en las productividades, y de una u otra forma explican su concepción sobre el deterioro de los términos de intercambio.
La clave del fenómeno, según él, es que los grandes centros industriales no sólo retienen para si el fruto de la aplicación de las innovaciones técnicas de su propia economía, sino que están asimismo en posición favorable para captar una parte del que surge en el progreso técnico de la periferia, perpetuando así un circulo de subdesarrollo.
Sin embargo en la Periferia, al haber competencia, un exceso y desorganización de fuerza laboral, cuando se produce un aumento de la productividad este es focalizado y además dado que son sociedades muy desiguales; los aumentos de la tecnológica provocan aumentos focalizados en la productividad lo que disminuye los precios de las materias primas y beneficia al final a los compradores del centro.
Así se produce una transferencia real hacia el centro que según Prebish tienen una aptitud para desplazar la presión cíclica hacia la periferia, obligando a comprimir sus ingresos en estos.
Ante esta situación la propuesta fundamental era el cambio de rol, evitando así el deterioro de los términos de intercambio. La propuesta era Industrializar para evitar la inestabilidad de los bienes primarios y aprovechar las economías externas de la manufactura, pero también una acción por vía del fomento exportador. Concretamente proponen también la creación de carteles que minimicen las fluctuaciones y suban los precios
Para lograrlo se traza pues la transformación de la economía, con una cadena de cambios que generaran una sustitución de importaciones a través de la protección de la industria infante, la promoción de las exportaciones primarias en una primera fase y posteriormente la promoción de exportaciones manufactureras.
Incluso los problemas de implementación del modelo ya habían sido previstos por Prebish cuando planteó que no significaba que la exportación primaria haya que ofrendarse para beneficiar el desarrollo nacional, no sólo porque ella suministra las divisas para adquirir las importaciones necesarias para el desenvolvimiento, sino porque el valor de lo exportado suele entrar en una proporción elevada la renta del suelo que no implica costo colectivo alguno. Y cuando señaló que se necesita un esfuerzo inicial de capitalización que no concilia con el tipo de consumo de ciertos sectores de la colectividad ni con la elevada proporción de ingreso nacional absorbida en varios tipos de gasto fiscal que no aumentan la producción.
El hecho de recapitular los argumentos de la CEPAL y observar algunos de los problemas del proceso de industrialización de América Latina no es casual, no es un esfuerzo simple por estudiar algunos de los fenómenos de la historia del pensamiento económico contemporáneo. Es un intento por recuperar el que fue quizás el mas importante y general esfuerzo por resolver algunos de los proceso del Continente Latinoamericano, sumergido en un subdesarrollo ya histórico.
El esfuerzo de los teoristas cepalinos por dar respuesta a los agobiantes problemas económicos del continente, y por dotar de un entramado teórico y de linimientos completo, debe tenerse como un gran referente en el camino por retomar el objetivo principal de desarrollo.
El proceso de profundización de nuestras economías, desarrollado por estos pensadores, es sin duda el inicio de lo que seria un importante movimiento de discusión sobre nuestras realidades, donde participaron no pocos pensadores en busca de las respuestas para los problemas de nuestros países.
Pensar en estos términos es pensar que hoy es más que necesario fomentar el debate sobre el pensamiento económico, incluir a los intelectuales del momento. Es pensar que se requiere reivindicar un nuevo esfuerzo para construir las respuestas a las preguntas de la sociedad post-ISI de hoy.
El nuevo modelo de acumulación, implementado tras el ISI, no ha podido resolver los cada vez más agobiantes problemas del subdesarrollo, e incluso ha profundizado las contradicciones del modo de producción. Esta situación, que incluso acentúa con una clara tendencia al agotamiento actual del modelo, hace ineludible la búsqueda de las respuestas para la transformación del mismo, que incluye la revisión de la experiencia reciente, y la reivindicación de los elementos factibles de dicha experiencia.
Sin duda lo importante en este caso es lograr elevar los niveles de discusión del pensamiento económico, hecho que sin duda contribuirá a garantizar el clima adecuado para desarrollar el pensamiento económico orientado a resolver los problemas del subdesarrollo.
¡En eso la experiencia de CEPAL puede aportar mucho!
Es posible.
H. Galván
es miembro de CIECA.
Julio de 2005