Ensayo jurídico de la impugnación de la actividad administrativa en sede judicial (Ecuador)

Introducción

El presente trabajo tiene por objeto el análisis de la institución jurídica de la impugnación de las actuaciones derivadas de la administración pública en sede judicial, con relación al derecho administrativo y las normas que regulan su funcionamiento.

Definiciones

Para poder dilucidar el presente trabajo es menester partir de ciertas definiciones para poder tener claro el tema de estudio, a saber.

Administración.-Para tener el razonamiento más acercado al significado de un término, muchas veces, es conveniente acudir a su raíz; así, el término administración viene del latín administrare, de ad (a), y ministrare (servir), que significa servir a, y que, en principio, denota acción o actividad encaminada a un fin, que antes que subordinación es acción al servicio de una finalidad. Se ha considerado también que administrare se integra del prefijo ad, el sustantivo manus y el verbo trahere, que alude a la noción de dirección, manejo o gestión de intereses o de ciertos medios orientados a un propósito. Dichas raíces latinas sugieren, entonces, que administrar es la acción de ejecutar algo hacia un propósito de servicio.

Administración Pública.- La administración se vuelve pública cuando la actividad administrativa se ejecuta al servicio de una colectividad políticamente organizada, con fines comunes, sea como administración pública de un gobierno o como administración pública de un Estado.

La Administración Pública; es por lo tanto, el sistema administrativo de un estado, que se encarga de prestar servicios públicos a la comunidad a quien se debe; y ejercita los controles públicos a las personas que la dirigen y al patrimonio nacional.

Derecho Administrativo.- Considero que es el conjunto de normas jurídicas, que regula la organización, funcionamiento y atribuciones de la administración pública, las relaciones entre los órganos del Estado con particulares para atender las necesidades colectivas referentes a los servicios públicos de acuerdo con las normas.

Impugnación.- De acuerdo a las definiciones de algunos autores puedo considerar que es el acto de pugnar, contrariar u objetar una actuación administrativa-judicial, se relaciona con la acción de interponer cualquier recurso legal con el objeto de remediar dicha actuación.

El recurso contencioso administrativo es la reclamación judicial que se formula ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que concierne a una demanda que inicia un proceso jurisdiccional.

Contencioso-Administrativa.- El vocablo contencioso administrativa, de raíz francesa, en su orden, contencioso significa conflicto, contienda, controversia, esto es, materia de la jurisdicción propiamente dicha; en tanto que administrativa, opuesto a la jurisdicción, significa gestión, decisión, dirección ejecutiva de algo, por ende la expresión contencioso administrativo se la puede deducir como litigio contra la administración; es decir, se trata de una competencia judicial para asuntos administrativos.

Jurisdicción contencioso-administrativa.- De acuerdo a la normativa jurídica jurisdicción es la potestad pública de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, potestad que corresponde a las juezas y jueces establecidos por la Constitución y las leyes, y que se ejerce según las reglas de la competencia.

Por ello considero que la jurisdicción contencioso-administrativa es el conjunto de atribuciones de una sala especializada dentro de una esfera territorial, para conocer y decidir de las reclamaciones que se deduzcan en relación con las diversas actividades de la administración pública, dotada por el principio de legalidad, consecuencia del Estado de derechos y justicia, otorgando la posibilidad a los administrados de someter dichas actuaciones administrativas al control de los órganos judiciales especializados, que conforman la denominada jurisdicción contencioso-administrativa.

Antecedentes históricos de la justicia contencioso-administrativa

La justicia contencioso-administrativa emana ancestralmente de la necesidad de la separación y control de poderes, según la cual cada uno de ellos se organice en forma independiente y autónoma dentro de sus propias funciones, esto ya lo observábamos desde las teorías de Aristóteles. Posteriormente con la independencia de los estados Unidos de Norteamérica y la Revolución Francesa esta aspiración se manifiesta objetivamente, y fue Napoleón III, en la Ley 24 de mayo de 1872, quien instituyo en el Consejo de Estado la potestad del contencioso administrativo, que consistía en la facultad de conocer y resolver de los actos del poder ejecutivo.

En el Ecuador los primeros datos de esta institución jurídica, se da en la Constitución de 1906, en la que se establece la potestad al Consejo de Estado de conocer y decidir sobre los fallos del llamado Tribunal de Cuentas y posteriormente de las resoluciones de la Contraloría General de la Nación, aunque de esto no había constancia expresa sino era de manera práctica.

Luego el 18 de marzo de 1968, se crea la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, promulgada en el registro oficial #338, que instituye y regula el procedimiento de las impugnaciones en sede judicial de las actuaciones de la administración pública, y establece la organización y funcionamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.

El proceso contencioso administrativo en nuestro país se fundó como un instrumento de control de la actividad administrativa, las Constituciones sucesivas no dejaron de reconocer dicha potestad jurisdiccional; pero el recurso contencioso-administrativo estuvo suspendido entre 1925 a 1929 y 1935 a 1938, en los períodos que correspondieron a las dictaduras del doctor Isidro Ayora y del ingeniero Federico Páez.

Nuestra Constitución vigente redactada en ciudad de Alfaro, Montecristi, aprobada por referéndum popular, reconoce el control y responsabilidad administrativa-judicial de las actividades administrativas, estableciendo para ello organismos y mecanismos objetivos para su transparencia.

Fundamentos normativos del proceso contencioso – administrativa

Respecto del proceso contencioso administrativo nuestro ordenamiento jurídico establece los siguientes preceptos fundamentales, en razón de los principios de legalidad, constitucionalidad, de autotutela administrativa y tutela jurisdiccional final.

Constitución de la República del Ecuador:

La constitución de la República del Ecuador en sus artículos 173 y 233 estable que los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los correspondientes órganos de la Función Judicial; y menciona que todos los servidores públicos son responsables administrativa, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en las funciones a su cargo, como del manejo de los componentes que integran la administración pública.

El texto constitucional introduce la posibilidad de impugnar en sede judicial los actos administrativos los cuales constituyen la primordial forma de declaración administrativa, más no la única. Recordemos que dentro del ámbito de la administración pública, existen los actos de administración, reglamentos administrativos, contratos administrativos, y que todas estas formas de manifestación administrativa son justiciables; por lo que considero que la norma legal debería expresar que todas las actividades ilegítimas de autoridad pública no judicial podrán ser impugnadas tanto en vía administrativa como judicial.

Código Orgánico de la Función Judicial

El COFJ es claro respecto del principio de impugnabilidad de los actos administrativos al mencionar en su artículo 31, que las resoluciones dictadas dentro de un procedimiento por otras autoridades e instituciones del Estado, distintas de las expedidas por quienes ejercen jurisdicción, en que se reconozcan, declaren, establezcan, restrinjan o supriman derechos, no son decisiones jurisdiccionales; constituyen actos de la Administración Pública o Tributaria, impugnables en sede jurisdiccional.

Este precepto legal dispone claramente y otorga la posibilidad que todas las resoluciones dictadas por autoridades no judiciales dentro de un procedimiento que vulneren derechos pueden ser impugnadas en sede judicial, con ello damos paso al proceso contencioso administrativo que está orientado a proteger los derechos de los administrados, de esta manera se activa la jurisdicción contenciosa.

Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva

Este cuerpo legal en su artículo 64 respecto de las categorías de la actividad jurídica de la administración reconoce como formas de expresión de la voluntad pública; a los actos administrativos, actos de simple administración, hechos administrativos, contratos administrativos y reglamentos, posteriormente los artículos 69, 74, 77, 79, y 83 pertinentes a su contenido, se refieren a la potestad legal que tienen las personas que se crean afectadas a impugnar todas estas actividades administrativas, sea por sede administrativa o judicial.

Cabe indicar que el procedimiento administrativo y el proceso contencioso administrativo son dos figuras distintas, no tienen relación de dependencia y subordinación entre sí, el recurso contencioso administrativo es de instancia jurisdiccional y responde a los poderes de la sede judicial.

El proceso contencioso administrativo no es una especie de segunda instancia, es decir no procede necesariamente luego de haber agotado la vía administrativa; ya que este proceso se activa una vez propuesta la demanda con el objeto de resolver una controversia de acuerdo al derecho.

Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

La LJCA en forma general, en sus artículos 1 y 2 determinan que el recurso contencioso administrativo procede solamente por razones de legalidad y puede ser interpuesto por personas naturales o jurídicas contra reglamentos, actos y resoluciones, que vulneren un interés directo del demandante o que sean consecuencia de una disposición de carácter general.

De acuerdo a estos preceptos legales, el recurso contencioso administrativo que ampara un derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente por el acto administrativo de que se trate, se remite al recurso de plena jurisdicción o subjetivo y, al tratarse de la tutela del cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo, se remite al recurso de anulación, objetivo o por exceso de poder y puede proponerse por quien tenga interés directo para deducirlo, solicitando al Tribunal la anulación del acto impugnado por adolecer de un vicio legal.

Impugnabilidad de las actividades administrativas en sede judicial

Una vez que tenemos claro la idea de ciertas definiciones, principios legales podemos entrar al estudio de la impugnabilidad de las actividades administrativas en sede judicial.

Impugnar una actividad administrativa es refutar, contradecir, u oponerse a dicha acción u omisión que ha vulnerando derechos subjetivos o constitucionales de las personas sean naturales o jurídicas y que contravienen a la normativa legal aplicable.

La normativa jurídica reconoce que todo acto administrativo se lo presume como legítimo, salvo estipulación en contrario, sin embargo esto no limita la posibilidad de impugnación ya que si una persona considera a su libre arbitrio que sus derechos han sido afectados y lesionados, puede interponer la impugnación en vía judicial, sin perjuicio de la aceptación o no de su reclamación por falta de sustentación legal, o de la resolución o sentencia que emita el órgano jurisdiccional competente.

La Constitución de la República del Ecuador dispone que cabe la impugnación en sede judicial de los actos de toda autoridad de gestión pública, sin embargo nuestras normas jurídicas suplementarias llenando el vacío constitucional y en virtud del principio de seguridad jurídica establece en sus diferentes preceptos que cualquier persona natural o jurídica, pueden recurrir a los órganos jurisdiccionales competentes para interponer el recurso contencioso-administrativo sobre todas aquellas actividades administrativas, considerando que las actividades administrativas no solo son los actos jurídicos, sino también las actividades de carácter material o técnico de la administración, como los actos de mera administración, hechos de la administración, actos de efectos generales, como los reglamentos internos, reglamentos administrativos y contratos administrativos.

La LJCA expresa que el recurso contencioso-administrativo es de dos clases: de Plena Jurisdicción o Subjetivo y de Anulación u Objetivo o de exceso de poder, y puede interponerse cuando las resoluciones administrativas tenga calidad de definitivo, es decir el pronunciamiento debe causar estado para que de esta forma la vía judicial quede libre a favor del recurrente.

Es menester mencionar que nuestro sistema legal, considera la existencia de dos clases de recursos contenciosos administrativos como mecanismos de activación de la justicia contenciosa administrativa, desde luego, sin dejar de lado la acción de lesividad que la ley no la ha distinguido expresamente.

Recurso de plena jurisdicción o subjetivo

El segundo inciso del artículo 3 de la LJCA respecto a este recurso señala: "El recurso de plena jurisdicción o subjetivo ampara un derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente por el acto administrativo de que se trata"

El recurso de plena jurisdicción o subjetivo tiene como fundamento la lesión de un derecho subjetivo y con él se persigue el reconocimiento de una situación jurídica individualizada frente al abuso de la administración. Se refiere a toda clase de lesión a los derechos subjetivos y se remite a cuestiones patrimoniales, contratos o responsabilidad de la administración.

En conclusión, la finalidad es solicitar la anulación del acto impugnado ante el órgano jurisdiccional, así como el reconocimiento del derecho declarado y que ha sido negado; es decir, procede en la defensa del derecho subjetivo cuando se considera que este derecho existente en la Ley, ha sido violado.

Puede demandarse el amparo de un derecho subjetivo aunque el acto impugnado sea de carácter general, así se determinó mediante norma dirimente en resolución Nº 337-97 expedida por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia el 10 de diciembre de 1997, cuando éstas resoluciones violan derechos subjetivos del recurrente, en cuyo caso el juez está facultado para adoptar las medidas pertinentes para cesar el efecto particular que se ha deliberado.

Además, el recurso subjetivo o de plena jurisdicción permite determinar si el acto administrativo es válido y eficaz, cuando un acto administrativo es personal es decir que afecta directamente al derecho del administrado, tiene como consecuencia la declaratoria de la nulidad o su ilegalidad reconociendo los derechos; con este recurso el administrado debe probar que el acto carece de valor jurídico porque está en contraposición de las normas legales, permitiendo que en sentencia se anule o se declare la ilegalidad del acto administrativo emanado de autoridad pública, excluyéndoselo de la vida jurídica y disponiéndose el restablecimiento o reconocimiento de los derechos violentados.

La diferencia entre ilegalidad y nulidad radica en que en el primer caso, al ser declarada, el acto administrativo que existió, pierde todos sus caracteres jurídicos y en el segundo caso, se lo tiene como inexistente siempre que operen las siguientes causas: 1.Incompetencia de la autoridad, funcionario o empleado que haya dictado la resolución o providencia. 2. La omisión o incumplimiento de formalidades legales que se deben observar para dictar una resolución o iniciar un procedimiento, de acuerdo con la ley cuya violación se denuncia, siempre que la omisión o incumplimiento causen gravamen irreparable o influya en la decisión.

En la práctica, la invocación de ilegalidad o nulidad, generalmente comporta la extinción del término legal que la ley concede para su interposición, considerando que el trámite para los dos es común y que los requisitos para su presentación son también comunes.

De lo expuesto anteriormente el restablecimiento o reconocimiento de los derechos del administrado mediante sentencia tendrá efectos interpartes entonces únicamente le compete a la administración pública que originó el acto y al administrado que lo impugnó.

Recurso de anulación u objetivo o exceso de poder

El inciso tercero del art. 3 de la LJCA dispone: "El recurso de anulación, objetivo o por exceso de poder, tutela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo, y puede proponerse por quien tenga interés directo para deducir la acción, solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal."

Este recurso es utilizado para impugnar una decisión administrativa de carácter general cuya finalidad principal es obtener la nulidad de la resolución pública, restableciendo la norma jurídica que fue afectada; de igual forma tiene competencia para en sentencia disponer la anulación de la resolución con efectos generales, es decir con la sentencia de anulabilidad se puede dejar sin efecto la vida jurídica del acto emanado de autoridad pública que está violando las disposiciones legales correspondientes.

Además el recurso objetivo puede proponerse por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, que tenga interés directo; por ejemplo en asuntos ambientales cuando se atente al derecho de la naturaleza y como consecuencia, la sentencia tendrá efectos de carácter general.

Acción de lesividad

La acción de lesividad tiene relación a la estabilidad de los actos administrativos y, en esa virtud, mediante esta acción, la administración es incapaz de revocar sus propias decisiones, mediante declaración previa de lesivo al interés público o al bien común, por considerarlo ilegal.

Esta acción no se halla expresamente regulada por la LJCA, sólo se la divisa de la mención del art. 23 del literal d) de dicha Ley, que ha previsto que, "El órgano de la Administración autor de algún acto que, en virtud de lo proscrito en la ley, no pudiere anularlo o revocarlo por sí mismo." Por otra parte es el ERJAFE en su art. 97 el que establece esta forma jurídica y el procedimiento para su ejercicio.

Una vez declara la lesividad por Decreto Ejecutivo o Acuerdo Ministerial sea el caso, se puede iniciar un proceso judicial de impugnación ante la justicia contencioso-administrativa para que anule el acto administrativo que generó derechos al administrado.

Para poder demandar esta acción la administración deberá tener interés directo, esto es, deberá ser titular de un derecho que le otorga el ordenamiento jurídico, que ha sido violado por el acto que benefició o generó derechos al administrado, el que adquiere la calidad procesal de demandado. Con esta acción se persigue dejar sin efecto un acto administrativo lesivo al interés público, que originó derechos subjetivos a favor del administrado.

Plazos para interponer la demanda de los recursos contencioso-administrativa y la acción de lesividad.

El art. 65 de la LJCA establece los plazos y términos para interponer los recursos contencioso-administrativos.

• Recurso subjetivo, dentro del término de 90 días, contados desde el día siguiente al de la notificación de la resolución administrativa.

• Recurso objetivo puede demandarse dentro del plazo de tres años.

• Casos como en las decisiones de Contraloría que imponen sanción de destitución al haberse establecido responsabilidades administrativas de los servidores públicos en ejercicio de sus funciones, dentro del término de 30 días.

• En asuntos de materia contractual, un plazo de cinco años.

• La acción de lesividad en el plazo de tres meses contados a partir de tal declaratoria, esta acción prescribe dentro de tres años.

• El recurso de casación cuando lo interpone un particular es de cinco días termino, y para los organismos y entidades del sector público el término de quince días, posteriores a la notificación del auto definitivo que niegue o acepte su ampliación o aclaración.

• El recurso de hecho procede de la denegación del recurso de casación y puede interponerse por el recurrente dentro del término de tres días siguientes al de la denegación, término éste que rige tanto para los particulares como para los organismos y entidades del sector público.

Órganos jurisdiccionales competentes

De acuerdo a lo que establece el Código Orgánico de la Función Judicial, los órganos jurisdiccionales competentes para la justica contencioso-administrativa son:

• La Sala especializada de lo Contencioso Administrativo, de la Corte Nacional de Justicia.

• Las Salas especializadas de lo Contencioso Administrativo, de las Cortes Provinciales de Justicia. El Consejo de la Judicatura determinará la sede y circunscripción territorial en que tenga su competencia.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LOJA.

ÁREA JURÍDICA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA.

CARRERA DE DERECHO

AUTORIZACIÓN

Dr. Hugo Monteros Paladines. Mgs. Sc.

CATEDRÁTICO LA CARRERA DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LOJA

CERTIFICA:

Que el presente Ensayo Jurídico titulado "LA DESIGUALDAD JURÍDICA ENTRE EL SECTOR PÚBLICO CON LOS PARTICULARES EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO", redactada por el señor estudiante Andry Emmanuel Prado Quitilanda, ha sido realizado bajo mi orientación en todo su proceso sistemático de desarrollo, así mismo que cumple con las exigencias de la Institución, en virtud de la cual autorizo su presentación, sustentación y defensa.

Loja, Febrero de 2012

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Dr. Hugo Monteros Paladines

DIRECTOR DE ENSAYO

AUTORÍA

De las ideas y conceptos vertidos en el presente trabajo, así como de su originalidad se hace responsable su autor.

Loja, Febrero del 2012.

Andry Emmanuel Prado Quitilanda

AGRADECIMIENTO

Mi profundo agradecimiento a la Universidad Nacional de Loja admirable Institución educativa, forjadora de conocimientos y saberes.

• A las personas que hicieron posible el presente trabajo.

• A mis familiares familiares por su ayuda incondicional, en la realización y culminación del presente trabajo.

• Al Sr. Dr. Hugo Monteros Paladines Docente de nuestra querida Institución por su dirección, orientación, guía y empeño, para ser posible la culminación de este trabajo.

DEDICATORIA

En primer lugar agradezco a todas las personas que me han apoyado y prestado su colaboración para realizar este trabajo de investigación.

Autor:

Andry Emmanuel Prado Quitilanda