Aspectos de interés para el buen funcionamiento del Sistema Tributario (Paraguay)
Resumen
Esta monografía se orienta a plantear la problemática de la Formación y Capacitación como base para una gestión eficiente de la administración tributaria.
En el caso particular del Paraguay se describen los antecedentes y se expone los problemas que le aquejan y una probable solución, basada en una estrategia y planeamiento que permita generar acciones de cambio en la actual Administración Tributaria del País.
Además se describe un modelo de estructura orgánica y funcional del centro de Formación y Capacitación Tributaria, diseñado a partir de modelos comparativos de otros países, adaptado a la realidad paraguaya.-
CENTRO DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN TRIBUTARIA
En este título, el tema puede ser abordado desde distintos puntos de vista, sin embargo, el resultado final deberá ser el mismo: Recursos Humanos en condiciones de desempeñar tareas específicas relacionadas con el trabajo y una administración Fortalecida y más Eficiente.
A fin de utilizar correctamente los conceptos, resulta apropiado mencionar que existe una diferencia significativa entre educación y capacitación. LA EDUCACION y FORMACION se enfoca en conceptos, teoría y aplicación general. La capacitación esta basada en la competencia, está directamente relacionada al trabajo; diseñada para preparar al individuo para la ejecución de tareas que le son asignadas. Por ello es que debemos poner la máxima atención para no caer en imprecisiones que induzcan a la confusión.
Educar y formar implica: presentación sistemática de hechos, ideas, habilidades y técnicas a los estudiantes y en este caso los funcionarios.
Se pretende influencia ordenada y voluntaria ejercida sobre la persona para formarla y desarrollarla.
Se pretende desarrollar y perfeccionar las facultades intelectuales y morales del funcionario, dirigir, encaminar, adoctrinar.
La formación pretende educar se busca adiestrar, adquirir aptitud, habilidad en su condición de servidor público, vinculado al sector en el cual este presta servicio, para nosotros, la Administración Tributaria.-
En los últimos tiempos la capacitación de los recursos humanos ha acaparado la atención de las distintas administraciones tributarias, al punto de que no son pocas las que priorizan su ejecución y desarrollo, incluso montando estructuras especialmente dedicadas al mejoramiento de la competencia e incorporando tecnologías de punta tanto en equipamientos como en materiales didácticos y recurriendo a pedagogos especialista en la capacitación de adultos. Las investigaciones realizadas en este campo nos han permitido acceder a un sinnúmero de materiales elaborados por distintos países, lo cual resulta altamente gratificante y a su vez un tanto complicado, en razón de que la sobreabundancia encontrada, prácticamente podría resultar en la elaboración de todo un compendio sobre el tema. A raíz de ello es que se ha considerado prudente, analizar aquellos que reúnan características más similares a los requerimientos y situación de nuestro país de forma tal que las recomendaciones que se formulen resulten posibles de aplicarlas.
Como un simple diagnostico referencial podemos identificar algunos aspectos que hemos podido constatar. En primer término no encontramos una política de reclutamiento y selección del personal. El proceso se resume a formas asistemáticas y aisladas. Este hecho conspira directamente contra cualquier plan de capacitación para el acceso a la administración tributaria, pues no se sabe a ciencia cierta que cantidad de postulantes habrá, tampoco el tiempo en que los mismos habrán de presentarse, en pocas palabras no permite una correcta planificación.
Tampoco se ha observado que exista un estudio sobre las reales necesidades de la administración, la composición del plantel actual, las asignaciones a los distintos puestos de trabajo ni los grados de especialización de cada uno de los funcionarios.
La verdadera carrera administrativa es toda una utopía, la selección para cargos se efectúa más bien en base a méritos personales que profesionales, existe una alta rotación, especialmente en las funciones técnicas y en las directivas, que impiden la estabilidad y la especialización en la función, no se ha encontrado vestigios de evaluaciones periódicas.
La capacitación desde el ingreso es inexistente, los nuevos empleados son asignados a trabajar con empleados que tienen más experiencia, sin objetivos claros y definidos o métodos de transferencia de habilidades.
La dependencia encargada de la capacitación, si bien es cierto. Desde un principio formó parte de la estructura orgánica de la administración tributaria, en la práctica carece de los más mínimos elementos que la sustenten, todo el equipamiento se reduce a un salón, sillas pupitres y una pizarra. El recurso humano asignado al mismo consiste en solo un Coordinador, es decir un solo personal. No existe un plantel de instructores, biblioteca o materiales de consulta. Aún cuando en el ejercicio 2003 se ha observado un relativo repunte, en el sentido de que se ha elaborado un PLAN ANUAL de capacitación y el mismo fue ejecutado en su mayor parte, con una participación de aproximadamente 220 funcionarios, las limitaciones presupuestarias y total dependencia de otras unidades no ha permitido continuar avanzando, e igualmente, aquello que puede considerarse como un indicio de despegue (300 funcionarios que recibieron algún tipo de capacitación; 220 internas y 80 externas, comparado con años anteriores, que en los últimos cinco años en conjunto no ha sobrepasado el total mencionado en el 2003), encuentra su justificación en el apoyo recibido de Organismos Internacionales, que han proveído materiales y comisionado instructores en el marco de un Convenio de Ayuda para el Fortalecimiento de la Administración Tributaria, por lo que puede válidamente concluirse que el avance observado es producto de una cuestión mas bien coyuntural.
En resumen, el panorama sucintamente descripto a priori no resulta nada alentador, sin embargo concede la amplitud de poder explayarnos para tentar una estructura acorde con las exigencias.
Uno de los primeros mitos que se debe abordar es aquel que la capacitación no constituye un gasto sino una inversión. Y una inversión en todo sentido, pues no puede encararse un proyecto de capacitación sin los recursos necesarios. En tal sentido, cuando hablamos de recursos nos referimos tanto a lo material como a lo humano.
Uno de los primeros pasos que recomendamos es el relevamiento general de los recursos humanos disponibles, de tal forma que permita conocer su composición. Guarda especial importancia determinar en forma estratificada, los profesionales, estudiantes, técnicos y administrativos, su edad y antigüedad, su asignación funcional. Con este primer elemento se podrá visualizar a aquellos que estarían en condiciones de acogerse a los beneficios de la jubilación y por ende las primeras vacancias disponibles, así como las sucesivas coberturas que habrán de darse.
Un segundo paso, consistiría en una evaluación para determinar el grado de habilidad. Desde ya queda en claro que la evaluación habrá de hacerse como mínimo en dos niveles; uno de carácter general, es decir para todos sin distinción y otro de carácter sectorial, tomando en cuenta las distintas especialidades. Este segundo elemento coadyuvará a determinar si existe una correcta asignación de funciones, a la par de constituirse en un primer diagnostico del grado de conocimiento y de habilidad de cada uno.
El tercer paso recomendado es determinar las reales necesidades de cada sector en cuanto a la cantidad y especialización requerida, ello nos conducirá a conocer si en un determinado sector existe superpoblación o carencia, a la par de ser un elemento indicial de la correcta distribución y asignación de funciones.
Con éstos tres elementos primarios ya se podrían comenzar a elaborar un plan en materia de recursos humanos. Existen otros indicadores que pueden ser utilizados para profundizar el estudio, pero preferimos hacerlo utilizando lo más básico y realista posible, y en la medida que surjan nuevos requerimientos ir incorporándolos.
De la evaluación antes citada, se clasificarán los distintos niveles para programar igual número de módulos de capacitación requeridos, luego del cual se deberá nuevamente evaluar si fue fructífero o no el adiestramiento. A partir de este punto ya podemos empezar a hablar de una visión más particular de las condiciones y habilidades de los funcionarios. La capacitación recomendada es la que podrían brindar empresas especializadas, de ésta forma se despersonaliza y objetiviza el desarrollo y los resultados, además, al existir tales empresas se agiliza el proceso, caso contrario tendríamos que inicializar con la selección y capacitación de los instructores internos, elaboración de documentos de estudios, desarrollo de los contenidos, adquisición de equipamiento ( con toda su burocracia), entre otros, todo lo cual insume tiempo y pone en riesgo su ejecución, más aún si se tiene en cuenta la alta incidencia de factores exógenos (injerencias personales, falta de estabilidad, elevado índice de rotación), todo lo cual genera inseguridad y repercute negativamente en la conducta de los funcionarios.
Conociendo la composición del plantel y las necesidades reales de los distintos sectores, se pueden programar las nuevas asignaciones. En este aspecto resulta importante señalar que para una ejecución exitosa, necesariamente debe ser acompañada de una flexibilidad legal, tanto en lo referido a la ley de la Función Pública como la de Presupuesto, en el sentido de que la simple eliminación de cargos vacantes no es el mecanismo idóneo para el control, pues a nadie escapará que como un medio para subsanar esta limitación se recurre a la ampliación presupuestaria y en otros casos a la reprogramación, lo que en la practica resulta en una lisa y llana eliminación por un lado y la creación por otro. Por ello es que insistimos, que si conocemos la necesidad real, basta con determinar cada año los retiros del personal para obtener las vacancias a cubrir.
Sobre éste último, encontramos una práctica bastante saludable en otros países, en el sentido de que la Administración tributaria, cada año y, en un determinado lapso de tiempo comunica las vacancias disponibles, los perfiles requeridos de los futuros postulantes, el llamado a inscripción, el inicio de una capacitación intensiva y las reglas del concurso de oposición, para todas las personas que tengan un interés en acceder a la función pública. Cerrado el plazo ya no se aceptan nuevos postulantes, y eventualmente de producirse una vacancia en un periodo intermedio se recurre al primer mejor puntaje no calificado para el ingreso. Con ello se ahorra tiempo y se evita la duplicación de tener que reproducir los módulos y las oposiciones. En síntesis, una vez al año y por un lapso de aproximadamente tres meses (generalmente periodo de vacaciones) todos los interesados que reúnan los requisitos son adiestrados y concursan para acceder a la administración tributaria.
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