Invalidez de los actos administrativos (Cuba)

Epígrafe I:

El acto administrativo

El acto administrativo es junto con las formas de organización administrativa, una de las partes conceptuales más importantes del Derecho Administrativo, de ahí que sea fundamental su delimitación, definido como la manifestación de voluntad, de juicio de conocimiento o de deseo realizada por una Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria, definición esta defendida por el profesor español Eduardo García de Enterría, y construida sobre la definición del administrativista italiano Guido Zanobini.

Las definiciones de acto administrativo varían según el órgano que lo dicta, en el contenido del mismo, o en su forma. Por lo que se puede entender al acto administrativo como toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma inmediata. Este concepto es sostenido, entre otros, por el jurista argentino Agustín Gordillo.

La palabra acto se emplea en dos sentidos en el Derecho Administrativo, en primer lugar como actividad de los sujetos u órganos de la administración pública, y en segundo lugar como las decisiones o normas emanadas de la misma. El acto administrativo se define como un acto jurídico cuya características principales son que constituyen una manifestación o declaración de voluntad, unilateral, potestativa y ejecutoria, que tiene por objeto crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica individual. El profesor Ramón Parada Vázquez define el acto administrativo como aquel dictado por una administración pública u otro poder público, en ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad, sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados bajo el control de la jurisdicción contenciosa administrativa. La doctrina italiana define al acto administrativo como cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio, realizada por un sujeto de la administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa.

El acto administrativo, es en esencia el medio a través del cual la Administración pública cumple el objetivo de satisfacer los intereses colectivos o públicos. Es la formalización de la voluntad administrativa, y debe ser dictado de conformidad con el principio de legalidad. Por tanto, podemos decir que un acto administrativo es cualquier acto dictado por la Administración con arreglo a las normas de derecho administrativo. Las características básicas de este concepto, son las siguientes:

• Es un acto jurídico, es decir, un acto que genera unas consecuencias jurídicas, ya sea la constitución, modificación o extinción de una situación jurídica.

• Es un acto dictado por una Administración, de modo que quedan excluidos automáticamente todos aquellos actos realizados por los interesados (los particulares, ya sean personas físicas o jurídicas) como solicitudes, recursos, quejas, sugerencias, reclamaciones etc…

• Es un acto sometido a derecho administrativo, es decir, con arreglo a normas de derecho público y no privado, ya que la Administración puede dictar actos también sujetos a un régimen jurídico privado. Estos actos quedarían excluidos por tanto, del concepto de acto administrativo. Del mismo modo quedan excluidos del concepto de acto administrativo, las normas dictadas por la Administración que tienen alcance general, como los reglamentos, los contratos administrativos y las actuaciones por vía de hecho de la Administración.

Los actos administrativos constituyen en esencia una parte esencial de la administración pública, para el logro de los objetivos que esta pretende alcanzar siendo el Derecho Administrativo una rama del Derecho que busca brindar a la sociedad por medio de los servicios públicos la satisfacción de las necesidades de la comunidad, siendo estos actos herramientas utilizados por la actividad Administrativa.

1.1 Características del acto administrativo.

El acto administrativo se trata de una declaración, por lo que quedan excluidos los actos de la Administración puramente materiales (redacción de un oficio, una demolición, el asfaltado de una calle).La declaración puede implicar una decisión de la Administración; una constancia o certificación de algo o incluso una mera declaración de un hecho o derecho preexistente. Estos actos han de proceder de un sujeto de la Administración con competencia para realizar el acto. Deben constituir ejercicio de la potestad administrativa y estar sujetos al Derecho administrativo. Los actos administrativos pueden ser unilaterales. Esto excluye a aquellos en cuya formación concurren dos o más voluntades. Es una declaración de voluntad, pero no todas las manifestaciones con origen en la administración son actos administrativos, sino solo las que imponen consecuencias jurídicas al administrado (favorables o desfavorables). Las manifestaciones de la administración que no producen consecuencias jurídicas son actuaciones administrativas y no actos administrativos. Son directamente ejecutivos, por lo que si el particular se opone al cumplimiento la administración puede imponer el cumplimiento forzoso sin necesidad de acudir previamente al juez.

Los actos administrativos poseen diferentes características que los distinguen de cualquier otro, estas son:

• a) Estabilidad: Al igual que las leyes, los actos administrativos son estables, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas por que confieren derechos, establecen obligaciones y regulan la administración pública así como las relaciones entre esta y los administrados. Dicha estabilidad, tiene que ver sobre todo con la naturaleza de los derechos adquiridos y con la presunción de legalidad que los rodea, en virtud de la cual se considera que todo acto administrativo se legítimo en principio, por que emana de las potestades de orden público que tiene la administración pública que persigue el interés social, colectivo.

• b) Impugnabilidad: La presunción de legalidad es relativa, mientras no se demuestre su invalidez lo que implica que pueden ser impugnados por vía administrativa o por la judicial. En sede administrativa a través de recursos jerárquicos, de revisión y otros, y en segundo lugar mediante acciones judiciales de anulabilidad.

• c) Ejecutividad: Consiste en la obligatoriedad, derecho a la exigibilidad y deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación. Es una potestad del Estado, que consiste, en que, para el cumplimiento de sus fines, la administración decide, ejecuta y sanciona en forma autónoma, sin la intervención de otros órganos. Esta potestad se expresa a través de la decisión que es un acto administrativo que declara lo que es derecho en un caso concreto y de la ejecución que es el acto material encaminado a aplicar lo que se ha decidido. La potestad ejecutiva se ejemplifica, en las medidas de política y seguridad para el mantenimiento del orden público, la prevención de los delitos, la imposición de multas, las aprehensión de los delincuentes, y el derecho de la administración de bienes públicos, recaudar impuestos y contribuciones.

• d) Ejecutoriedad: Es la atribución del ordenamiento jurídico, en forma expresa o razonablemente implícita, reconoce a la autoridad con funciones administrativas para obtener el cumplimiento del acto. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la notificación del acto. La ejecutoriedad es la facultad de la administración pública de ejecutar sus propios actos, sin intervención del órgano judicial.

1.2 Elementos de los actos administrativos.

Los elementos del acto administrativo, entendiendo por tales todas las partes intervinientes en su producción, se pueden clasificar del siguiente modo:

• Elemento subjetivo o sujeto: es el órgano que, en representación del Estado formula la declaración de la voluntad, por lo que dicho órgano cuenta con una competencia, la cual constituye el conjunto de facultades que tiene el mismo.

• La competencia: es la cantidad de poder público que tiene o adquiere el órgano para dictar un acto, por lo que no es una cualidad, sino una cantidad; por ello se considera como la medida de poder que pertenece a cada órgano de dicho acto. El acto no puede ser emitido por un órgano incompetente, porque sería nulo, es este el presupuesto que le da validez al acto.

• La voluntad: es un impulso generalmente psíquico, una acción con una intención. Concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos y objetivos. Dicha acción del acto administrativo está compuesta por la voluntad subjetiva (voluntad al acto mismo) del funcionario y además, la voluntad objetiva del legislador (voluntad sin saber de las circunstancias particulares de cada caso.)

• Elemento objetivo u objeto: éste, debe ser cierto, física y jurídicamente posible; por lo que debe decidir sobre todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas con previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte a los derechos adquiridos, debe ser determinado o determinable y debe ser adecuado al fin del acto.

• El motivo: Es la fundamentación fáctica y de derecho del acto administrativo, que de no ser correcta el acto puede ser anulable. La motivación aparece cuando en el acto existe la posibilidad de la discrecionalidad por parte del funcionario público. Si un acto es discrecional debe motivarse, pero si un acto es totalmente reglado no sería necesaria la motivación. Son las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifica la existencia del acto administrativo, o sea, constituyen los fundamentos que amerizan su emisión.

• Elemento formal: es la materialización del acto administrativo en sí, además es el modo de expresión de la declaración ya formada. Por la forma del acto administrativo se convierte en físico y objetivo. En resumen, la forma equivale a la formación externa del acto, es el procedimiento a seguir para emitir un acto administrativo y debe encontrarse en norma. Entendiéndose además como, el conjunto de trámites y de formalidades por medio de los que se configura la voluntad administrativa. Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

• Elemento final: El elemento final del acto administrativo responde a la pregunta "¿para qué se ha dictado un acto administrativo?". La respuesta debe ser siempre: para conseguir un interés público.

• Elemento causal: Se refiere a lo que le da origen al acto, por lo que se emite el acto administrativo, a la razón que lo justifica en su nacimiento. Es el motivo particular que impulsa a la administración a emitir un acto administrativo.

Epígrafe 2:

La invalidez de los actos administrativos

La principal consecuencia de la violación de los esquemas de legalidad previstos para la actuación administrativa es la invalidez de los actos administrativos. A partir de la configuración de un acto administrativo como inválido, el ordenamiento prevé una serie de mecanismos de ajuste de la legalidad alterada, tanto en manos del particular como de la Administración. A efecto de precisar cuándo nos encontramos ante un acto inválido, se hace necesario señalar claramente los alcances de la noción de invalidez, tanto conceptualmente como normativamente.

Por lo que la invalidez del acto administrativo consiste en su discrepancia sustancial con el ordenamiento jurídico, es la situación producida cuando un acto administrativo resulta nulo o anulable. La invalidez se presenta por el simple hecho de que la falta o defecto en alguno de los elementos del acto administrativo origine una disconformidad sustancial entre acto y ordenamiento, sin necesidad de que haya una norma que en forma expresa declare la sanción de nulidad.[1]

De acuerdo con la doctrina de Eduardo García de Enterría un acto nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, es un acto cuya nulidad es intrínseca y carece ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de una previa impugnación. Comporta una ineficacia inmediata, ipso iure, del acto, carácter erga omnes de la nulidad e imposibilidad de sanarlo por confirmación o prescripción. La nulidad del acto supone que el acto es nulo sin necesidad de intervención del juez. En cambio, la anulabilidad tiene efectos más limitados. Su régimen viene delimitado por el libre arbitrio del afectado y por la seguridad jurídica. De acuerdo con esto, solo los afectados por este acto pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un determinado plazo, transcurrido el cual, si no se produce el acto sana y el vicio quedará purgado. Así pues, los actos administrativos se agrupan en actos nulos de pleno derecho y actos anulables. Al hablar de grados de invalidez se debe tener en cuenta:

• Nulidad de pleno derecho

• Anulabilidad

• Irregularidades no invalidantes.

Nulidad de pleno derecho:

El acto nulo de pleno derecho no puede ser objeto de convalidación ya que eso es solo para actos anulables. Igualmente tampoco sana por el consentimiento, ni la falta de impugnación hace al acto inatacable.

La acción de nulidad tiene un carácter imprescriptible por lo que ello permite al afectado ejercitarla en cualquier momento.

También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Anulabilidad de los actos administrativos:

La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto viciado. Para ello, se reconoce exclusivo del particular afectado por el acto viciado. Si el afectado no solicita la nulidad se considera que el acto se ha purgado en aras a la seguridad jurídica.

Sin embargo, la anulabilidad se diferencia principalmente con respecto a la nulidad/ anulabilidad en derecho civil tal como recuerda Eduardo García de Enterría, en lo siguiente:

En el ámbito privado el plazo para solicitar la anulabilidad es de cuatro años, pero es un plazo de prescripción, y que puede ser objeto de interrupción. Dentro de dicho plazo, la acción puede intentarse sin obstáculo alguno aun cuando el intento que precedió a otros resultasen inválidos por defectos de planteamiento procesal. Es decir, que si una demanda no es aceptada por ser el órgano incompetente o por otro defecto procesal ello no impide al actor repetir el intento nuevamente. En cambio, el plazo en el derecho administrativo, ha sido un plazo de caducidad no de prescripción por lo que no es susceptible de interrupción, de forma que cualquier error en el planteamiento resultaba irremediable ya que en el momento en que el recurso mal interpuesto se declaraba inadmisible era ya tarde para intentar una nueva interposición. Por lo tanto, la falta de impugnación en el plazo (muy corto) o la impugnación mal planteada venían a producir el mismo resultado: el acto viciado resultaba en adelante inatacable y cualquier intento posterior de reacción contra el mismo se estrellaba contra el muro de la excepción de acto consentido.

Los vicios de forma no son motivo de anulabilidad, salvo en aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, se dicte fuera de plazo previsto, siempre y cuando éste tenga carácter esencial o se produzca una situación de indefensión.

Así pues, el vicio de forma solo adquiere relieve cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva, real y transcendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando, eventualmente, su sentido en perjuicio del administrado y de la propia administración. Tradicionalmente la jurisprudencia, ha mantenido que los vicios que afectan al procedimiento, o la forma son de orden público, de modo que si se aprecia la existencia de una infracción formal debe declararse sin más la nulidad de lo actuado, con exclusión de los demás pronunciamientos relacionados con la admisibilidad y el fondo del recurso.

El procedimiento administrativo y la vía del recurso ofrecen al administrado oportunidades continuas de defenderse y de hacer valer su puntos de vista, y contribuye así a reducir progresivamente la inicial trascendencia de un vicio de forma o de una infracción procedimental.

Para decidir si se declara la nulidad del acto por un vicio formal se deberá de atender a la relación existente entre el vicio de forma y la decisión de fondo adoptada por el acto recurrido y aprobar lo que hubiera podido variar el acto administrativo origen del recurso en caso de observarse el trámite omitido. En esos casos puede suceder:

• Que aunque no hubiera existido el defecto formal la decisión de fondo hubiera sido la misma, por lo que, no tiene sentido anular el acto por motivos formales y tramitar otra vez un procedimiento cuyo resultado último ya se conoce, ya que iría en contra de los principios según los cuales actúa la administración(de eficacia y de celeridad)

• Que el vicio de forma haya influido realmente en la decisión de fondo, siendo presumible que ésta hubiera variado de no haberse cometido el vicio formal, en donde se distinguen los siguientes casos:

1- si la decisión de fondo no es correcta procede declararlo así y confirmar el acto impugnado.

2- Si la decisión de fondo es incorrecta, procede declarar los vicios que concurren, formal y de fondo.

Así pues, los vicios de forma determinaran la nulidad cuando no es posible averiguar si la decisión de fondo es correcta o no, porque precisamente, la infracción formal cometida ha sustraído elementos de juicio necesarios para una valoración justa de la solución adoptada.

Diferencias entre nulidad y anulabilidad

Las diferencias entre nulidad absoluta o de pleno derecho y la anulabilidad o nulidad relativa son:

Actos nulos

• Carecen inicial y de forma perpetua de efectos.

• Los efectos de la declaración de nulidad se producen desde la fecha en que se dictó el acto (ex tunc).

• El acto nulo no puede convalidarse con el paso del tiempo, por lo que la nulidad puede invocarse en cualquier momento.

• Para establecer un estado de cosas al amparo de un acto nulo hay que provocar una sentencia, que tendrá carácter declarativo, que declare la nulidad del acto.

Actos anulables

• Estos actos producen efectos mientras no sean anulados.

• La sentencia que reconoce la invalidez tiene carácter constitutivo.

• La anulación produce efectos desde la fecha de la declaración de nulidad (ex nunc).

• Pueden ser convalidados, en particular por el paso del tiempo.

• Su anulación solo puede ser invocada por aquellos que tengan interés en el acto.

2.1. La invalidez y sus clases:

La invalidez puede definirse como una situación patológica del acto administrativo caracterizada porque faltan o están viciados algunos de sus elementos. Unos vicios originan simplemente una nulidad relativa o anulabilidad que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanación de los defectos, mientras que otros están aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que conduce irremisiblemente a la anulación del acto.

Nulidad son actos de la Administración nulos de pleno derecho:

• Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

• Los dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o de territorio.

• Los que tengan un contenido imposible.

• Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

• Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

• Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

• Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

Anulabilidad: es la regla general ya que son anulables los actos que infringen el ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

2.2 Efectos y límites de la invalidez.

La invalidez, como sanción general por la disconformidad del acto administrativo con el ordenamiento, apareja los siguientes efectos:

• Ausencia o precariedad de eficacia: Según se trate de nulidad absoluta o relativa, el acto inválido se verá imposibilitado de surtir efectos jurídicos o los surtirá únicamente en forma provisional.[2]

• Responsabilidad de la Administración y de los titulares del órgano administrativo: Los actos administrativos sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico no sólo se hacen acreedores a la sanción de invalidez sino que además pueden dar lugar a la responsabilidad de la Administración y de los titulares del órgano que adoptó el acto.

Consideraciones finales

Primera: El acto administrativo es una manifestación de la voluntad estatal que nace del ejercicio de su función administrativa, la cual es expresada a través de una autoridad competente, la cual busca concebir situaciones jurídicas que sean individuales y concretas que pueden consistir en la creación, modificación, transmisión o extinción relaciones jurídicas entre administrados o con la Administración.

Segunda: Los actos administrativos poseen diferentes características que los distinguen de cualquier otro, como ejecutoriedad, impugnabilidad, estabilidad, ejecutividad y legalidad y sus elementos, entendiendo por tales, todas las partes intervinientes en su producción, se pueden clasificar del siguiente modo: elemento subjetivo o sujeto, la competencia, la voluntad, elemento objetivo u objeto, el motivo, elemento formal, elemento final y elemento causal.

Tercera: La invalidez del acto administrativo consiste en su discrepancia sustancial con el ordenamiento jurídico, es la situación producida cuando un acto administrativo resulta nulo o anulable. La invalidez se presenta por el simple hecho de que la falta o defecto en alguno de los elementos del acto administrativo origine una disconformidad sustancial entre acto y ordenamiento, sin necesidad de que haya una norma que en forma expresa declare la sanción de nulidad.

Cuarta: Es inválido el acto administrativo sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. Para que se presente la invalidez no es necesario que haya una norma que en forma expresa declare la sanción de invalidez. La invalidez del acto administrativo tiene como principales efectos la ausencia o precariedad de eficacia y la responsabilidad de la Administración y de los titulares del órgano administrativo.

Notas: [1] Saborí Valverde, Rodolfo. Eficacia e invalidez del acto administrativo.-3ra.Ed.San José.C.R.Editorial Juricentro 2002.

[2] Ortiz Ortiz, Derecho Administrativo, op. cit. p. 1.

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• 12. Saborío Valverde, Rodolfo Eficacia e invalidez del acto administrativo/ 3 ª. Ed. San José, C.R: Editorial Juricentro, 2002

• 13. Saborío Valverde, Rodolfo. Eficacia e invalidez del acto administrativo. Editorial Juricentro. 3ra Edición. San José, Costa Rica, 2002.

• 14. Zanobini, G., Curso de Derecho Administrativo I, 8ª ed. Milano, 1958. Brewer Carías, Allan R. Comentarios sobre la revocación de los actos administrativos. Comentarios monográficos.Pp.27-30.

Autor:

Esp. Lainiep Irina Cabrera Guerra.

Estudiante: Aymé Collada Roblejo.