Línea institucional de conciliación en Colombia del Ministerio del Interior y de Justicia

1. Resumen
2. Principales conceptos de línea institucional de conciliación del Ministerio del Interior y de Justicia, sistematizados por materias
3. Funcionarios públicos como conciliadores de centros de conciliación
5. Conciliadores en penal militar y funcionarios conciliadores
6. Los inspectores de policía no son conciliadores extrajudiciales en Derecho
7. Aval para formar conciliadores y formación de conciliadores
8. Centros de conciliación
9. Procedimiento conciliatorio
10. Áreas de aplicación de la conciliación
11. Requisito de procedibilidad
12. Conclusiones
13. Bibliografía

RESUMEN

La línea institucional de conciliación es la posición jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia de Colombia sobre la interpretación y aplicación de las normas de la conciliación extrajudicial en derecho. El presente trabajo sistematiza los principales pronunciamientos del Ministerio del Interior y de Justicia y los organiza por materias: el conciliador, aval para formar conciliadores, formación de conciliadores, centros de conciliación, procedimiento conciliatorio, conciliación en familia, civil, tránsito y laboral y la conciliación como requisito de procedibilidad.

La conciliación es un mecanismo de solución de conflictos por medio del cual las partes resuelven sus controversias con la ayuda de un conciliador. La conciliación como institución ha tenido un amplio desarrollo en Colombia, en su historia contemporánea, desde la expedición de la Ley 23 de 1991 se institucionalizó la conciliación a través de un sistema basado en los centros de conciliación, conciliadores y el Ministerio de Justicia.

La conciliación se nutre y desarrolla desde varios campos del conocimiento como el sociológico, psicológico, filosófico y por supuesto el jurídico. En relación con esta última fuente, debemos admitir que en Colombia por ser una sociedad influenciada fuertemente por el derecho, la conciliación no ha sido ajena a ello y tiene una estructura principalmente jurídica.

En esta oportunidad no vamos a centrar el análisis en la conveniencia o no de la influencia jurídica sobre la conciliación, partimos de esa base y por ello nuestra pretensión es hacer un aporte a la conciliación desde el derecho.

Una definición simple de ordenamiento jurídico es el conjunto de normas que regulan las relaciones sociales. Un sistema jurídico debe ser coherente y consistente, ello nos lleva a trabajar por la unidad sistémica (ausencia de contradicciones internas del derecho) en donde las diferentes normas en sentido amplio garanticen una seguridad jurídica.

Es bien conocido que lograr una armonía en el ordenamiento jurídico es muy difícil y son los jueces quienes interpretan y aplican las normas creadas por el legislador en un Estado de derecho. En materia de justicia, no solamente los jueces interpretan y aplican las normas para la administración judicial de la justicia, también los conciliadores y árbitros extrajudicialmente administran justicia.

Los conciliadores son particulares habilitados por las partes para administrar justicia. Por la naturaleza autocompositiva de la conciliación dichos operadores no imponen a las partes una decisión, son las personas en conflicto quienes solucionan su controversia en virtud de su autonomía de la voluntad.

La conciliación en Colombia se encuentra establecida en la Constitución Nacional, leyes, decretos, resoluciones, entre otras. Con un panorama tan amplio de normas que rigen la conciliación, no es difícil encontrar contradicciones, confusión en la vigencia, falta de claridad en su aplicación y hasta desconocimiento de su existencia por los operadores de la conciliación.

En una investigación contratada con la Universidad Nacional de Colombia para actualizar la línea institucional de conciliación del Ministerio del Interior y de Justicia se encontraron 70 cuerpos normativos vigentes, 423 sentencias de las Cortes y 500 conceptos de las entidades públicas que configuran el marco jurídico aplicable de la conciliación en Colombia.

Los conciliadores como operadores de la justicia tienen la obligación de velar porque en la conciliación (sustancial y procedimental) se apliquen y cumplan las normas legales vigentes y se acate a la jurisprudencia como fuente formal del derecho. La anterior tarea no es fácil si consideramos el universo de normas y sentencias que hacen compleja su aplicación.

Teniendo en cuenta la situación anterior, el Ministerio del Interior y de Justicia como máxima autoridad administrativa sobre la conciliación ha venido trabajando en el diseño, elaboración y desarrollo de una línea institucional que es la base conceptual para la aplicación de la conciliación con criterios unificados y claros que permitan una coherencia, razonabilidad y consistencia en el ordenamiento jurídico de la conciliación para garantizar una seguridad jurídica.

La línea institucional de conciliación es la posición jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia sobre la aplicación de la conciliación, basada en las normas legales vigentes y las líneas jurisprudenciales de las altas Cortes sobre la materia.

El Ministerio del Interior y de Justicia es la entidad que coordina a nivel nacional en Colombia el desarrollo de la conciliación, por ello, los centros de conciliación, conciliadores y ciudadanos en general consultan al Ministerio su concepto sobre la aplicación e interpretación de las normas.

Los conceptos del Ministerio del Interior y de Justicia no son de obligatorio cumplimiento para los conciliadores, ya que éstos son particulares que administran justicia transitoriamente y gozan de autonomía e independencia de acuerdo con la Ley 270 de 1996. Sin embargo, los conceptos del Ministerio del Interior y de Justicia sí son de obligatorio cumplimiento para los centros de conciliación, en virtud de la función de control, inspección y vigilancia.

Los conceptos de línea institucional de conciliación son expedidos por el Viceministerio de Justicia del Ministerio del Interior y de Justicia y son de obligatorio cumplimiento si entendemos la función de control como la "última etapa del proceso administrativo consiste en la inspección de las actuaciones de la organización con miras a conocer, en primer término, si se están cumpliendo en forma eficiente y efectiva los objetivos y metas administrativas y determinar las acciones a seguir para corregir las deficiencias encontradas y los procesos que impiden o dificultan el logro de tales objetivos, y en segundo término, con el fin de evitar prácticas inadecuadas o ilegales". Así las cosas, en virtud de la función de control el Ministerio del Interior y de Justicia podrá requerir a los centros de conciliación y/o arbitraje el cumplimiento de las obligaciones que le han sido impuestas por la Ley y la realización los correctivos necesarios para subsanar cualquier infracción cometida (Artículo 1 del Decreto 3626 de 2007).

El objetivo de la línea institucional de conciliación es que los conciliadores, centros de conciliación y demás operadores cuenten con una orientación en la interpretación y aplicación de la conciliación. Esto ayudará a garantizar la seguridad jurídica, pues de lo contrario podríamos encontrar en cada centro de conciliación o conciliador un derecho diferente, a pesar que Colombia tiene normas de aplicación nacional.

En la práctica se presentaba un fenómeno socio-jurídico que consistía en que una misma norma era entendida y cumplida de diferente manera en algunos centros de conciliación y al mismo tiempo, algunos conciliadores interpretaban la ley de diferente manera. La anterior situación permitía que algunos usuarios de la conciliación (en especial los abogados) identificaran centros de conciliación y conciliadores más estrictos o laxos en la aplicación de las normas y esto se prestaba para manejos inadecuados que perjudican al ciudadano y al Sistema Nacional de Conciliación (SNC).

En resumen, la línea institucional de conciliación del Ministerio del Interior y de Justicia busca ofrecer una posición jurídica unificada para el entendimiento de la norma de conciliación que es dinámica y se construye cada día con la ayuda de los mismos operadores del Sistema Nacional de Conciliación.

En Colombia encontramos otros ejemplos de líneas institucionales muy consolidadas como es el caso de los conceptos jurídicos de la DIAN, la Superintendencia Financiera, el Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Hacienda, Superintendencia de Notariado y Registro, entre otras entidades públicas que establecen líneas jurídicas para la aplicación de las normas en el sector de su competencia y que son seguidas y respetadas por los correspondientes operadores. Esperamos que para el caso de la conciliación la línea institucional del Ministerio del Interior y de Justicia se convierta en una guía consultada por las personas e instituciones del SNC.

Por otra parte, el Gobierno Nacional por medio del Decreto 3756 de 2007 exige que los abogados interesados en ser conciliadores en los centros de conciliación deberán cursar y aprobar una capacitación en Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos. El artículo 3 del citado Decreto establece los temas mínimos del plan de estudios en M.A.S.C., dentro de los cuales se exige capacitar en la "Línea institucional de la conciliación del Ministerio del Interior y de Justicia". En este sentido, el Ministerio del Interior y de Justicia busca que las entidades avaladas para formar conciliadores conozcan y capaciten a los futuros conciliadores en la línea institucional.

Son muchos los conceptos jurídicos que el Ministerio del Interior y de Justicia ha expedido en conciliación. A continuación presentaremos la línea institucional de conciliación dividida por materias, la cual esperamos sirva de insumo para el estudio de la conciliación desde el punto de vista institucional.

Principales conceptos de línea institucional de conciliación del Ministerio del Interior y de Justicia, sistematizados por materias.

1. Conciliadores.

1.1 Requisitos, inscripción, exclusión, judicatura e identificación.

De acuerdo con el Artículo 5 de la Ley 640 de 2001, el conciliador que actúe en derecho deberá ser abogado titulado, salvo cuando se trate de conciliadores de centros de conciliación de consultorios jurídicos de las facultades de derecho, personeros municipales y notarios que no sean abogados titulados.

Por su parte, el Artículo 7 de l Ley 640 de 2001 establece que todos los abogados en ejercicio que acrediten la capacitación en mecanismos alternativos de solución de conflictos avalada por el Ministerio de Justicia y del Derecho, que aprueben la evaluación administrada por el mismo Ministerio y que se inscriban ante un centro de conciliación, podrán actuar como conciliadores. Sin embargo, el Gobierno Nacional expedirá el Reglamento en el que se exijan requisitos que permitan acreditar idoneidad y experiencia de los conciliadores en el área en que vayan a actuar.

Los requisitos para ser conciliadores han tenido cambios en las diferentes legislaciones vigentes. El Ministerio del Interior y de Justicia en concepto No. 7591 del 9 de junio de 2004 dijo:

"En la actualidad los conciliadores en Colombia, después de los continuos cambios de legislación, pueden ser clasificados en tres regímenes así:

En primer lugar, en vigencia de la Ley 23 de 1991:

La calidad de los conciliadores estaba reglamentada en el artículo 73 de la Ley 23 de 1991 así:

"Artículo 73. El conciliador deberá ser abogado titulado, salvo cuando se trate de consultorios jurídicos y en todo caso de reconocida honorabilidad, calificado e imparcial, y su labor será la de dirigir libremente el trámite de la conciliación guiado por los principios de imparcialidad, equidad y justicia.

Parágrafo. Como requisito previo al ejercicio de sus funciones, el conciliador deberá obtener capacitación especial, mediante la aprobación de los cursos diseñados para el efecto, los cuales serán dictados por la Escuela Judicial «Rodrigo Lara Bonilla», y por los centros de conciliación autorizados."

En segundo lugar, en vigencia de la Ley 446 de 1998:

La calidad de los conciliadores estaba reglamentada en el artículo 99 de la Ley 446 de 1998 así:

"Artículo 99. Calidades del conciliador. El artículo 73 de la Ley 23 de 1991, quedará así:

"Artículo 73. El conciliador deberá ser ciudadano en ejercicio, quien podrá conciliar en derecho o en equidad. Para el primer caso, el conciliador deberá ser abogado titulado, salvo cuando se trate de Centros de Conciliación de Facultades de Derecho.

En tercer lugar, en vigencia de la Ley 640 de 2001:

La calidad de los conciliadores al entrar en vigencia la Ley 640 de 2001 está reglamentada en los artículos 5 y 7 de la misma así:

"Artículo 5°. Calidades del conciliador. El conciliador que actúe en derecho deberá ser abogado titulado, salvo cuando se trate de conciliadores de centros de conciliación de consultorios jurídicos de las facultades de derecho y de los personeros municipales y de los notarios que no sean abogados titulados".

"Artículo 7, Ley 640 de 2001: "Conciliadores de centros de conciliación. Todos los abogados en ejercicio que acrediten la capacitación en mecanismos alternativos de solución de conflictos avalada por el Ministerio de Justicia y del Derecho, que aprueben la evaluación administrada por el mismo Ministerio y que se inscriban ante un centro de conciliación, podrán actuar como conciliadores. Sin embargo, el Gobierno Nacional expedirá el Reglamento en el que se exijan requisitos que permitan acreditar idoneidad y experiencia de los conciliadores en el área en que vayan a actuar".

En virtud de las facultades que otorga el artículo 91 de la Ley 446 de 1998 al Ministerio de Justicia y del Derecho se expidió la Resolución 477 de 2001 que en su artículo 13 dice:

"Certificado para conciliadores. A partir de la entrada en vigencia de esta Resolución, solamente podrán solicitar su inclusión como conciliadores en los centros de conciliación, los abogados que hayan obtenido el certificado de aprobación del curso de formación y capacitación impartido por las entidades avaladas por el Ministerio de Justicia y del Derecho de conformidad con lo previsto en la presente Resolución".

De conformidad con la normatividad anterior tenemos:

En vigencia de la Ley 23 de 1991, para ser conciliador de un centro de conciliación en derecho se requería:

• Ser abogado titulado, salvo cuando se trate de consultorios jurídicos.
• Ser de reconocida honorabilidad, calificado e imparcial.
• Tener una capacitación especial, mediante la aprobación de los cursos diseñados para el efecto, los cuales fueron dictados por la Escuela Judicial "Rodrigo Lara Bonilla", y por los centros de conciliación autorizados.

En vigencia la Ley 446 de 1998, para ser conciliador de un centro de conciliación en derecho se requería:

• Ser ciudadano en ejercicio.
• Ser abogado titulado, salvo cuando se trate de Centros de Conciliación de Facultades de Derecho.

En vigencia la Ley 640 de 2001, para ser conciliador de un centro de conciliación en derecho se requiere:

• Ser abogado titulado, salvo cuando se trate de conciliadores de centros de conciliación de consultorios jurídicos de las facultades de derecho y de los personeros municipales y de los notarios que no sean abogados titulados.
• Acreditar la capacitación en mecanismos alternativos de solución de conflictos avalada por el Ministerio de Justicia y del Derecho
• Inscribirse ante un centro de conciliación."

Para determinar si una persona es conciliador en Colombia se debe establecer la época en la que afirma ser conciliador y verificar los requisitos que la Ley aplicable en el momento de su actividad exige. A partir de la entrada en vigencia de la Resolución 477 de 2001 del Ministerio de Justicia y del Derecho, solamente los abogados que se capaciten en conciliación en una entidad avalada pueden inscribirse en un centro de conciliación.

Antes de la expedición de este concepto los centros de conciliación, por instrucción del Ministerio de Justicia y del Derecho, inscribían solamente a los conciliadores que antes de la entrada en vigencia de la Resolución 477 de 2001 presentaban un certificado de un centro de conciliación donde constara que esa persona había ejercido o pertenecido al centro de conciliación. Después de una revisión minuciosa la ley, se encontró que antes de la Ley 640 de 2001 no era un requisito legal para ejercer como conciliador el registro ante un centro de conciliación, por ello muchos abogados que se capacitaron en su momento por entidades como la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla y que contaban con certificados de capacitación que decían otorgar el titulo de conciliador, no eran aceptados en los centros de conciliación por la posición que el Ministerio de Justicia y del Derecho tenía.

El concepto de línea institucional No. 7591 del 9 de junio de 2004 aclaró que los centros de conciliación solamente pueden exigir a los conciliadores anteriores a la Ley 640 de 2001 los requisitos que la Ley 23 de 1991 o la Ley 446 de 1998 exigían, en ninguno de esos casos era necesario haber ejercido como tal y contar con un certificado de un director de un centro que lo confirmara. Por ejemplo, si un abogado fue capacitado en conciliación en 1993 por la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla y cuenta con el certificado que así lo acredite, en la actualidad esa persona cumple con el requisito de capacitación en conciliación y puede inscribirse en un centro de conciliación, no será necesario que curse y apruebe la formación a la que se refiere el Decreto 3756 de 2007. Sin perjuicio de lo anterior, sería ideal si voluntariamente realizara dicho curso ya que garantizaría la actualización de conocimientos.