- Evolución histórica
- El acto administrativo
- Validez y nulidad
- Eficacia del acto administrativo.-
- Clasificación del acto administrativo
- Otros actos jurídicos
- Extinción del acto administrativo
- Conclusiones
CAPITULO I: EVOLUCION HISTORICA
La denominación era en lo absoluta desconocida. Es la revolución francesa la que lo crea genialmente, como prueba inequívoca de una visión diferente y de tratamiento de los asuntos estatales, sujetándolo a un amplio ordenamiento jurídico, alejándolo de la omnipotencia y arbitrariedad de la monarquía.
El desarrollo posterior de la actividad multiforme del estado ha creado precisamente una rica teoría, particularmente por las leyes francesas de 20-3-1865 y de 17-8-1907 por parte del consejo de estado. Esta teoría no ha convalidado aun institutos suficientemente aceptados y sigue acumulando experiencia.
Siguiendo a Dromi podemos sostener que el acto administrativo nace con la relación practica de la doctrina de la separación de los poderes del estado. Utilizase por primera vez en la ley del 16 de fructidor, año III(3 de septiembre de 1795), ley en la cual se dirigían a los tribunales ordinarios reiteradas prohibiciones de conocer respecto de los actos de administración, pues ya era materia reservada para la competencia contenciosa(DROMI: Instituciones del Derecho Administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1983, p. 185.).
CAPITULO II: EL ACTO ADMINISTRATIVO
En lo que concierne a sus orígenes se afirma que nace en el estado de derecho como una consecuencia de la sumisión de la actividad publica a la norma jurídica(B. Castejon y E. Rodríguez: Derecho Administrativo Y Ciencias De La Administración y Ciencia del Administración); y existe el concepto generalizado que es con posterioridad a la revolución francesa al consagrarse le principio de legalidad que se confiere a ciertos actos la significación peculiar de los actos administrativos porque a través de ellos se concretaba o ejecutaba una ley.
Rafael Entrena lo define como un acto jurídico realizado por la administración con arreglo al derecho administrativo.
Duguit lo define como toda manifestación de la voluntad de los agentes administrativos conforme al derecho objetivo, que produce una situación de derecho objetivo o condiciona el nacimiento de una situación de derecho objetivo.
Manuel Maria Diez lo entiende como una declaración de un órgano del poder ejecutivo en ejercicio de su función administrativa que produce efectos jurídicos con relación a terceros; y que cuando cumple con su ciclo de formación y contiene todos los elementos esenciales se dice que es perfecto. Su eficacia surgiría de su capacidad de producir efectos jurídicos(Manuel Maria Diez: El Acto Administrativo, Buenos Aires 1961).
Transcribimos la opinión de Miguel Acosta Romero: "Es una manifestación unilateral y externa de la voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad publica"(Miguel Acosta Romero, Citado por José Bartra Cavero: Procedimiento Administrativo, Huallaga, Lima 1997).
Y para finalizar tenemos la definición del doctor Gustavo Bacacorzo, que manifiesta que el "acto administrativo es la decisión de una autoridad en ejercicio d sus propias funciones, sobre derechos deberes e intereses de las entidades administrativas y/o de los administrados respecto de ellos"(Gustavo Bacacorzo: Tratado de Derecho Administrativo, Gaceta Jurídica, Lima 2001).
2.2.- ELEMENTOS
2.2.1.- SEGÚN MANUEL FRISANCHO APARICIO.- Los elementos del acto administrativo son en resumidas cuentas para el citado autor, la Legalidad y el Mérito. La legalidad hace relación al órgano competente, la manifestación de voluntad, el objeto y a la forma. Por su parte el Mérito se refiere a la oportunidad y conveniencia del acto.
2.2.1.1.- La Legalidad Del Acto Administrativo.-
a.- Órgano competente.-
Un acto administrativo es legitimo cuando ha sido proferido por el órgano competente. La competencia es la cantidad de potestad que tiene un órgano del estado para proferir un acto o como lo define Gordillo: "el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer en razón de la materia, el territorio, el grado y el tiempo"(Gordillo: Tratado de Derecho Administrativo, t. III Buenos Aires, Ed. Machi 1996); por lo tanto ningún agente publico puede ejercer su actividad sino dentro del marco de la competencia jurídica que se le ah atribuido.
El territorio, es el limite físico de actuación de los órganos y personas publicas ese ámbito espacial condiciona el ejercicio legítimo de la competencia.
La materia guarda relación alas actividades o tareas que corresponden a cada órgano o funcionario.
El grado esta vinculado al concepto de jerarquía, pues, como hemos visto, la función publica no se ordena en un mismo plano y en ese ordenamientos por grados los órganos o funcionarios inferiores no pueden ocuparse de las tareas que corresponden a los superiores, ni viceversa.
El tiempo se refieren aquellos eventos en los cuales las facultades se otorgan para ser ejercidas durante un lapso determinado de tiempo.
b.- La Declaración De Voluntad.-
El mismo entraña una conducta voluntaria. Como lo anota Sayagues, la existencia de una voluntad valida es elemento esencial de acto administrativo y esta voluntad se exterioriza mediante una declaración expresada en las formas legales. (Sayagues Laso; Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Talleres Gráficos Barreriro y Ramos, 1963, Pág. 434)
c.- El Objeto Del Acto Administrativo.-
El acto administrativo tiene como objeto "el resultado practico que el órgano se propone a conseguir a través de su acción voluntaria"(Diez; el acto administrativo; T I. Pág. 277) o todo lo que con el se quiere disponer, ordenar, permitir o certificar.
El contenido del acto administrativo debe guardar armonía con las normas de derecho vigente y a los principios generales del derecho, ya que la actividad administrativa toda se desarrolla bajo el principio de legalidad, por eso el acto administrativo esta sometido a la constitución y ala ley y a toda disposición del derecho objetivo que tenga una jerarquía superior.
La doctrina coincide en afirmar que el objeto del acto administrativo debe ser licito, cierto y posible.
d.- La Forma Del Acto Administrativo.-
Es el medio por el cual se exterioriza la voluntad administrativa, es la materialización del acto jurídico. La "forma" no debe confundirse con las formalidades, como indica Sayagues Laso: ; Las formalidades son los requisitos que han de observarse para dictar el acto y pueden ser anteriores, concomitantes o posteriores al acto; la forma es uno de dichos requisitos y se refiere al modo como se documente a la voluntad administrativa que da vida al acto".(Sayagues Laso; Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Talleres Gráficos Barreriro y Ramos, 1963)
El Acto Administrativo es esencialmente formal y la forma cumple, según lo señala Agustín Gordillo, dos finalidades: "instrumentar a la actividad" y "darla a conocimiento del publico o de las personas a los que el acto afecta"
2.2.1.2.- El Mérito Del Acto Administrativo.-
Indica que debe ser oportuno y conveniente. El "Mérito" como el elemento del acto administrativo, se predica exclusivamente del acto discrecional, ya que en los actos reglados la administración debe actuar necesariamente y no puede apreciar por tanto la conveniencia de hacerlo.
2.2.2.- SEGÚN GUSTAVO BACACORZO
El tratadista peruano hace la siguiente distinción de los elementos:
a.- Decisión.-
Es la manifestación exterior o publica de la voluntad de la administración. Puede ser expresa(norma) o tácita(silencio, no acto).
b.- La Autoridad Administrativa.-
El órgano (personal o colectivo) que genera el acto que debe contener consecuencias en el campo jurídico y no únicamente en la esfera de la administrativa. Dentro de sus atribuciones a de estar la de dictar actos administrativos, de acuerdo a la legislación vigente o al derecho consuetudinario, extremo este que ha de probarse en caso necesario.
c.- Derechos Deberes E Intereses.-
El acto administrativo como parte esencial de la actividad jurídica del estado y se orienta lógicamente a producir efectos jurídicos en el ámbito general del:
Derecho. Aquello que tiene per se por su naturaleza exigible, apoyada o referida a una norma vigente o que correspondía respecto de una derogada.
Deberes y obligaciones. , o que se nos pide o demanda cumplir.
Intereses. (legítimos): relación con persona o cosa que}, aun sin estricto derecho puede permitir accionar o procesal o procedimentalmente
CAPITULO III: VALIDEZ Y NULIDAD
La oportunidad o conveniencia del acto administrativo para el servicio publico, al que debe estar referido como finalidad suprema de la administración. Juega, pues un Rol preponderante la anotación del servicio publico o de interés publico, el primero mas adherido a la estructura del estado en tanto que el segundo presenta una conceptuación eminentemente social.
Todo esto supone que el acto administrativo es valido y legal y naturalmente tiene fuerza ejecutoria que puede ser puesta de inmediato por la propia administración o delegarla a organismos competentes de modo expreso.
Nulidad. La primera es absoluta el acto existe, pero adolece de vicios que lo forman irremediablemente sin valor jurídico alguno (v. Gr. Usurpación de funciones).
Anulabilidad. La segunda presenta imperfecciones superables de forma jurídicamente, sus efectos se reputan validos mientras no se produzca la Anulabilidad se trata de una nulidad relativa. (v. Gr. Una confusión de competencias)
3.1.- REQUISITOS DE VALIDEZ
según el tratadista Bacacorzo los requisitos de validez son la competencia, legitimidad forma y manifestación de voluntad.
a.- LA COMPETENCIA.
Un acto administrativo es legitimo cuando ha sido proferido por el órgano competente. La competencia es la cantidad de potestad que tiene un órgano del estado para proferir un acto o como lo define Gordillo: "el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer en razón de la materia, el territorio, el grado y el tiempo"(Gordillo: Tratado de Derecho Administrativo, t. III Buenos Aires, Ed. Machi 1996); por lo tanto ningún agente publico puede ejercer su actividad sino dentro del marco de la competencia jurídica que se le ah atribuido.
El territorio, es el limite físico de actuación de los órganos y personas publicas ese ámbito espacial condiciona el ejercicio legítimo de la competencia.
La materia guarda relación alas actividades o tareas que corresponden a cada órgano o funcionario.
El grado esta vinculado al concepto de jerarquía, pues, como hemos visto, la función publica no se ordena en un mismo plano y en ese ordenamientos por grados los órganos o funcionarios inferiores no pueden ocuparse de las tareas que corresponden a los superiores, ni viceversa.
El tiempo se refieren aquellos eventos en los cuales las facultades se otorgan para ser ejercidas durante un lapso determinado de tiempo.
b.- LEGITIMIDAD.
Todos los actos y cada uno de ellos en si deben estar arreglados a derecho. El abuso, exceso y la desviación es ilicitud y conducen a la anulada y responsabilidad consiguientes.
También se considera a este segundo componente como el objeto del mismo, obviamente licito, como ya dijimos.
c.- FORMA
Complejo de requisitos y formalidades que deben cumplirse, tanto en la substanciación como en su culminación, esto es en la expresión de voluntad en lo que lo concreta, teniendo en cuenta su valides y su eficacia.
d.- MANIFESTACIÓN DE VOLUNTAD.
La administración publica puede actuar exteriormente de dos maneras:
– Expresa: trasunto directo y concreto del objeto del acto (escritura, señas, señales. Etc.)
– Tácita : Se deduce el sentido por interpretación de la norma.
3.2.- NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Si el acto administrativo adolece de vicios que diluyen su perfección, estos originan su nulidad. Empero no constituirá vicio o defecto que atente contra la perfección del acto, si fue dictado en armonía con le derecho aun cuando posteriormente se produzca un cambio en el ordenamiento jurídico.
3.2.1.- CAUSALES DE NULIDAD
A opinión del doctor Juan Carlos Morón Urbina, son causales de nulidad:
a.- La contravención a la constitución, a las leyes y a las normas reglamentarias
b.- Defecto u omisión en los requisitos de validez
Vicios de competencia(por razón de materia, territorio, tiempo, grado).
Vicios en el objeto o contenido.
Vicios en al finalidad perseguida por el acto.
Vicios en al regularidad del procedimiento.
C.- Actos(expresos o presuntos)por lo que se adquiere facultades o derechos cuando se carezca de requisitos para ello.
d.- La ilicitud penal.
3.2.2.- CONSERVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus actos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora.
En este entender los actos administrativos afectados por vicios no trascendentes; según la ley de procedimientos administrativos; los siguientes:
a.- El Acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones producidas en la motivación.
b.- El Acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.
c.- El Acto emitido con infracción al las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando aquellos cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento ni afectare el debido proceso del administrado.
d.- Cuando se concluya indubitablemente de cualquier otro modo en el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
e.- Aquellos emitidos con emisión de documentación no esencial que pueda influenciar en el acto administrativo.
CAPITULO IV: EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.-
Según la opinión del comentarista Juan Carlos Morón Urbina la eficacia es la actitud que poseen los actos jurídicos para producirlas las consecuencias de toda clase que conforma su naturaleza deben producir; dando un nacimiento modificando, extinguiendo, interpretando o consolidando la situación jurídica o derechos de los administrados. La eficacia debe analizarse Desde tres dimensiones:
4.1.- Los Sujetos Vinculados.
Tenemos que la eficacia del acto administrativo, como el acto del poder público s general incluyendo a las autoridades administrativas, a los administrados comparecientes y no comparecientes en el procedimiento, sin que pueda excusarse su cumplimiento por desconocimiento, error, unidad etc., en tanto no sea retirado del mundo jurídico mediante algún mecanismo idóneo previsto en la ley.
4.2.- Lugar.
La eficacia del Acto Administrativo se circunscribe al lugar en el cual se extiende la competencia territorial dl órgano del cual emana, a un cuando este no se precise en el mismo acto.
4.3.- Tiempo.
El limite temporal de los Actos Administrativos es entendida como la dimensión cronológica del acto, fiando desde cuando despliega su eficacia y hasta cuando continua produciéndolas para terminar la eficacia del Acto Administrativo requiere ser puesto en conocimiento de los sujetos a los cuales se dirige, a quienes pretende obligar y los que tienen interés en el asunto. O a quienes por cualquier otra razón sea pertinente hacérselo conocer.
CAPITULO V: CLASIFICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Las diversas clasificaciones de los actos administrativos no se excluyen las unas de las otras antes bien se complementan para un adecuado entendimiento de la esencia del tema.
5.1- ACTOS PREPARATORIOS Y ACTOS DEFENITIVOS
El acto administrativo es una manifestación de voluntad estatal que se expresa a través de un cierto procedimiento. Abecés el acto emana del órgano estatal sin ningún tramite previo, pero otras veces es el producto final de un procedimiento constituido por una serie de actos.
La doctrina ha llamado actos preparatorios a aquellos que se dictan para ser posible el acto principal ulterior. Esos actos a veces condicionan la validez del Acto Administrativo.
Por el contrario se llama actos definitivos los que producen realmente el efecto jurídico perseguido. Ellos son la real expresión de la voluntad publica, el verdadero "Acto Administrativo"
5.2- ACTOS INDIVIDUALES Y ACTOS GENERALES
El acto administrativo puede referirse a una situación jurídica de carácter general es decir, afectado a un numero indeterminado de personas como el reglamento o puede ser creador de situaciones de carácter individual, como el que otorga una licencia o el que impone una sanción.
5.3- ACTOS SIMPLES Y ACTOS COMPLEJOS
LA doctrina llama acto simple al que es producto de la manifestación de la voluntad de un solo órgano del estado y complejo a la manifestación de voluntad que requiere el concurso de uno o más órganos.
5.4- ACTOS DE IMPERIO Y ACTOS DE GESTION
En los actos de imperio, el Estado procede autoritariamente, "jure imperii" produciéndose el efecto querido por la sola decisión de su voluntad. Son actos que emanan unilateralmente del estado.
En cambio en actos de gestión el estado discute en el mismo plano con los particulares y es el concurso de ambas voluntades que producen efectos jurídicos; por eso a los actos de gestión patrimonial se les denomina contractuales.
5.5- ACTOS UNILATERALES Y BILATERALES
Los actos administrativos en la generalidad de veces; son típicamente los unilaterales, producto de la voluntad exclusiva del Estado.
Los actos administrativos bilaterales resultan de un acuerdo de voluntades entre la administración y los particulares.
CAPITULO VI: OTROS ACTOS JURÍDICOS
6.1.- OTROS ACTOS JURIDICOS DE IURE IMPERI
Por evidentes razone de orden integrativo diremos que lo demás actos de autoridad o imperiun del Estado, tales como los legislativos, de administración de gobierno y jurisdicciones no necesariamente aplicaran todo lo que se a dicho para el acto administrativo pudiendo hacer el estado y sus organismos autónomos en lo que resultar pertinente dentro de su libre discrecionalidad .
6.2.- LOS ACTOS DE EXCEPCION
Por un exceso de análisis hemos querido referirnos a estos, en razón de una notoria particularidad que aflora en el derecho peruano los que encontramos de plena justificación.
Las resoluciones que expide Jurado Nacional de Elecciones estrictamente en materia electoral no son revisables en sede judicial, por que estos actos son democráticos por excelencia.
Así mismo los que expidan el Consejo Nacional De La Magistratura en asuntos de evaluación y ratificación de magistrados.
Ambas clases de actos evidentemente de naturaleza administrativa la rapidez y efectos de su cumplimiento le reclaman ejecutoriedad, garantía que acertadamente les confiere la carta magna (art. 142 de la constitución)
6.3.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS ADMINISTRADOS
Los particulares producen actos administrativos en relación directa con el estado que le ha delegado funciones públicas como al enseñanza; y a los particulares (civiles) como comprar vender, permutar, etc. Así la ley somete a todos las universidades no solo a la coordinación (Asamblea Nacional de Rectores) si no a la jurisdicción del consejo nacional de asuntos contenciosos de la universidad peruana – CODACUN.
CAPITULO VII: EXTINCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Extinguir un acto es, pues, retirar la vigencia la que goza, reconocer que ya no es necesaria su existencia jurídica, por que adolece de defecto o simplemente el transcurso del tiempo loa tornado innecesario, carente de mérito entre las formas de extinción tenemos para los actos de contenido general y los actos de contenido particular, este en atención al contenido del acto:
7.1- PARA LOS ACTOS DE CONTENIDO GENERAL:
A.- derogación: Se trata de retirar parcialmente el valor jurídico a un Acto Administrativo formal, pero materialmente legislativo por si carácter abstracto y general. Hay que expedir decreto supremo en que se lo elimine o mencionar expresamente en un decreto supremo de análoga naturaleza (especialidad) dicha derogatoria.
B.- Abrogación: La vigencia jurídica se pierde totalmente; ya no hay ni rastro del acto administrativo subsistente en algún proceso
7.2.- PARA LOS ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR:
Para este tipo de actos la administración unilateralmente resuelve extinguirlo en ejercicio de la potestad que tienen que realizar el bien colectivo. Comprobada la inconveniencia e ilegalidad, procede consecuentemente a dejarlo sin efecto (la revocación)
Se entiende por caducidad por haberse agotado el derecho incumplirse algún requisito legal o reglamentario o por haberse alcanzado alguna condición pre fijada. Puede ser declarada de oficio es decir por impulso e iniciativa del Estado; o puede serlo a instancia de parte de los particulares.
Respecto al contenido del trabajo, me parece conveniente seguir la idea del doctor Gustavo Bacacorzo en cuanto al concepto del acto administrativo que va a tener efectos directos sobre las pretensiones de los administrados ya sea en forma positiva o negativa (desde el punto de vista del administrado) aun cuando este resultado haya salido de un silencio administrativo que tiene la validez como si fuera acto administrativo hasta que se pruebe lo contrario.
Y sigo en la idea del comentarista Juan Carlos Morón Urbina en la cual nos dice sobre la clasificación del acto administrativo que no se excluyen todas sino que estas se complementan y nos dan un criterio más amplio sobre los distintos tipos de acto administrativo.
Respecto a los elementos del acto administrativo, la mas correcta a mi entender es la que hace el doctor Manuel Frisancho Aparicio en decir que los elementos del acto administrativo son la legalidad y el merito e incluso dentro de ellos se puede ver los elementos del tratadista Gustavo Bacacorzo englobados en el elemento de legalidad.
En cuanto a las formalidades del acto administrativo estas son pasajeras ya que en el futuro, se puedan hacer procesos en forma virtual y hacer todo tipo de escritos por disquete con sellos y firmas virtuales. Y no sea este un requisito de previa evaluación para la procedencia de un acto administrativo como se da en la actualidad en algunas de las instituciones de orden estatal.
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