Informe de Monitorización
El objetivo de este documento es resumir los resultados del seguimiento realizado por el colectivo Mas Democracia* , miembro de la red Democracy International* * (DI), para monitorizar el proceso de referéndum que culminó en el voto sobre la Constitución Europea del 20 de Febrero. Fueron precisamente activistas de DI los que lanzaron la Campaña por el Referéndum Europeo, que ayudó a convencer a países como España de la conveniencia de convocar un referéndum sobre este tema. Hemos seleccionado un grupo de estándares internacionales para referendos justos y libres, definidos por respetadas instituciones académicas y usados en otros referendos previos en Europa. Este grupo de criterios nos permitirá medir cuan justo y libre fue el proceso de referéndum para la ratificación de la Constitución Europea. Los puntos débiles del proceso nos ayudarán a identificar las reformas necesarias para garantizar que los referendos celebrados en España en el futuro cumplen los estándares internacionales comúnmente aceptados.
El grupo de criterios mas completo para referendos justos y libres han sido definidos por el Initiative & Referendum Institute – Europe (IRIE)* * * . Estos criterios son también los mejor adaptados al entorno europeo, y han sido usados consistentemente para la monitorización de referendos celebrados en Europa previamente. Los criterios cubren el proceso completo, y no solo el voto en la fecha del referéndum. El grupo completo de criterios pueden ser consultados en el Apéndice, pero los iremos cubriendo mientras describimos el proceso de referéndum del 20 de Febrero en los siguientes apartados.
La valoración de los criterios en el caso del referéndum español es la responsabilidad única de Mas Democracia. Las opiniones y conclusiones incluidas en este documento no tienen porque coincidir con las del Initiative & Referendum Institute Europe, ni con los de ninguna otra institución mencionada en el documento.
Este referéndum ha mostrado la falta de experiencia del gobierno español organizando este tipo de eventos. Solo dos referendos nacionales han sido celebrados previamente. Aunque muchos de los requerimientos formales para referendos justos y libres han sido cubiertos, hay otros aspectos que deberían ser mejorados considerablemente en futuros referendos. Algunos de los problemas se han referido a la parcialidad de la campaña institucional del gobierno (que fue también demasiado corta y muy superficial), la falta de debate interno y público en la sociedad española, la excesiva ventaja en la cobertura dada a los promotores del SI por los medios privados, la extrema diferencia de recursos entre los promotores del SI y del NO, y la ambigua posición adoptada por la Junta Electoral cuando se le solicitó que corrigiera la parcialidad del gobierno. Muchos de estos problemas afectaron únicamente a la fase de Campaña, pero han tenido un impacto significativo sobre los resultados, aumentando probablemente el numero de ciudadanos que decidieron abstenerse el 20 de Febrero.
Otras decisiones del gobierno fueron mas afortunadas. A pesar del carácter no vinculante de este referéndum, el Presidente del Gobierno anunció el 16 de Febrero que aceptaría los resultados como vinculantes para su gobierno. Esta declaración ayudó a asegurar la justicia del proceso y a movilizar votantes que otra manera se habrían abstenido.
Por mayor simplicidad, hemos seguido un orden cronológico en este documento. En el apéndice pueden consultarse los diferentes criterios ordenados en las dos dimensiones básicas de libertad y justicia, tal y como son definidas por el IRIE. En los siguientes apartados presentaremos a los distintos actores que participaron en el proceso de referéndum, los orígenes y base legal de este referéndum, la campaña electoral y el día de votación. Concluiremos analizando los resultados del referéndum y presentando una serie de recomendaciones para mejorar el proceso.
Una vez acabó el trabajo de la Convención sobre el Futuro de Europa, y el borrador final fue aceptado por el Consejo de Ministros, se inició el proceso de ratificación de la Constitución. Incluso cuando la Convención estaba todavía reuniéndose, la Campaña por el Referendum Europeo, una red de mas de 250 ONG coordinadas por Democracy International, demandaron un referéndum "simultáneamente en todos los estados miembros". Aunque este objetivo no fue alcanzado, muchos estados miembros que no pensaban convocar un referéndum sobre este tema cambiaron de opinión, entre ellos España. El proceso constituyente ha sido otro de los motivos por los que algunos grupos se han opuesto a la ratificación, especialmente por lo que se refiere al carácter no electo de los miembros de la Convención.
Este referéndum fue anunciado por el gobierno en julio del 2004. El gobierno, liderado por el partido socialista y su líder, Rodríguez Zapatero, querían que España fuera el primer país en Europa en convocar un referéndum sobre este tema. El gobierno era por entonces un fuerte promotor del Borrador Constitucional, y ha permanecido siéndolo durante todo el proceso. El Sr. Moratinos, ministro de Asuntos Exteriores, ha fijado la ratificación del Borrador como una de las prioridades mas altas de su mandato. Desde Julio del 2004, el gobierno ha tratado de convencer al resto de partidos políticos de que apoyen el referéndum (lo que han hecho) y la Constitución, lo último con resultados mas variables.
El principal partido de la oposición, el conservador Partido Popular, ha apoyado el SI en el referéndum desde el principio. Sin embargo, ha sido de menor ayuda cuando se le solicitó apoyo para que el gobierno efectuara varias reformas que trataban en algún caso de facilitar el proceso de referéndum (por ejemplo, modificar la Ley Electoral para permitir que se puedan asignar fondos a los partidos políticos para financiar su campaña en el referéndum). Los nacionalistas conservadores han apoyado la ratificación del tratado en Cataluña, País Vasco y en el resto de comunidades. Sin embargo, los nacionalistas de izquierda y los ex comunistas de Izquierda Unida han rechazado el Tratado Constitucional.
El proceso de referéndum es controlado por la Junta Electoral , a quien todos los recursos deben ser dirigidos. La Junta Electoral mantuvo una actitud ambigua desde el principio de la campaña. Aceptó un recurso protestando por la parcialidad de la campaña institucional del gobierno, y específicamente contra el eslogan de la campaña: "los primeros con Europa". Sin embargo, tras esta decisión la Junta Electoral rechazó cualquier recurso adicional y rehusó hacer valer su primera decisión presionando al gobierno para que retirara el eslogan prohibido de folletos oficiales o paginas web.
La sociedad civil ha permanecido dividida con respecto a la ratificación de la Constitución. Algunos importantes actores sociales, como los principales sindicatos a nivel nacional, apoyaron la ratificación desde un principio. Algunas ONG, sin embargo, rechazaron este Borrador Constitucional e hicieron una activa campaña apoyando el NO. La Iglesia Católica envió algunos mensajes ambiguos, pero básicamente apoyo la nueva Constitución. Varias organizaciones de la sociedad civil y asociaciones de empresarios apoyaron la ratificación del Tratado.
No hubo posiciones eurofóbicas o nacionalistas en la campaña, incluyendo a los promotores del NO. Lo que puede parecer llamativo en muchos países Europeos, muchos promotores del NO querían una Europa federal. Los opositores al Tratado no rechazaban el proceso de integración Europeo, sino su lento avance, su casi exclusivo foco en temas económicos y el carácter no-electo de los representantes en la mayoría de las instituciones europeas. Hubo, por supuesto, unos pocos ultranacionalistas de extrema derecha que se opusieron a la Constitución por otros motivos, pero no llegaron a ser ni siquiera una anécdota en la campaña.
Casi todos los medios de comunicación en España apoyaron abiertamente la ratificación del Tratado desde un principio. El debate se ha centrado en las últimas dos semanas antes del referéndum, ya que en los meses de diciembre y enero los medios dieron mas cobertura a otros temas políticos, como la reforma del estatuto Catalán o el llamado Plan Ibarretxe. Los periódicos han suministrado una cobertura importante al referéndum y a la Constitución, enfatizando generalmente los aspectos positivos del Tratado. Los canales de TV privados han apoyado también el SI. La TV publica suministró tiempos de emisión gratuitos a los partidos políticos con representación parlamentaria, donde los partidos apoyando el NO tuvieron la oportunidad de presentar sus posiciones, pero en general los contenidos de la TV pública estuvieron fuertemente predispuestos a la ratificación de la Constitución. Es llamativo que casi ninguna encuesta de opinión fue publicada durante el mes previo al referéndum. Las encuestas de opinión son eventos comunes en los procesos electorales en España, y muchos periódicos encargaron encuestas durante la campaña, pero ninguno de ellos decidió hacerlas públicas.
Además de los actores españoles, ha habido varias intervenciones internacionales tanto antes como durante la campaña. Aparte de los mensajes apoyando el SI desde las instituciones europeas y sus representantes (como el Sr. Durao Barroso, el presidente de la Comisión Europea), varios jefes de estado europeos han participado activamente en la campaña. Ha sido el caso de los señores Chirac y Schroeder, que visitaron España y participaron en varios actos en apoyo del SI.
La oficina en España de la Comisión Europea ha participado activamente durante la campaña. Esta oficina ha financiado cantidades ingentes de folletos, anuncios televisivos y otros eventos propagandisticos. El Movimiento Europeo, fundado por la Comunidades Europeas, ha coordinado una vasta campaña conocida como "Plataforma Civica por Europa". El Movimiento Europeo controló y distribuyó fondos suministrados por varios bancos y corporaciones españolas.
Hay solo tres tipos de referendos a nivel nacional en España. Para ciertas partes de la Constitución Española, es obligatorio convocar un referéndum en caso de reforma. Para el resto de la Constitución, el parlamento puede decidir convocar un referéndum en caso de reforma, pero no están obligados a ello. Finalmente, el presidente del gobierno puede convocar con la aprobación del parlamento un referéndum no vinculante. Éste fue el caso del referéndum celebrado el 20 de Febrero. Parece aceptable que el gobierno pueda convocar un referéndum, pero no debería ser el único. El parlamento y los ciudadanos (a través de la recogida de firmas) deberían también ser capaces de convocar referendos vinculantes sobre leyes específicas o sobre cualquier otro tema.
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De acuerdo con la legislación española, es también el gobierno el que fija la fecha y la redacción de la pregunta. El gobierno anunció el referéndum en julio del 2004, y su idea original era celebrarlo en noviembre. Sin embargo, la premura de esta fecha convenció al gobierno de posponerlo hasta Febrero del 2005.
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De acuerdo con la Ley Electoral, tras el anuncio oficial del referéndum debería transcurrir un periodo de entre 30 y 120 días hasta la fecha electoral. El tiempo permitido por la ley es demasiado poco para mantener un debate abierto en la sociedad antes del referéndum. En España, el anuncio oficial del referéndum fue hecho el 14 de Enero del 2005, de manera que formalmente únicamente hubo un mes antes de la votación. Sin embargo, puesto que el anuncio no oficial fue hecho en julio del 2004, el debate sobre la Constitución Europea comenzó antes de la convocatoria oficial. Si esos meses hubieran sido utilizados para ilustrar a los ciudadanos españoles sobre los contenidos de la Constitución Europea, el tiempo hubiera sido suficiente. Desafortunadamente, hasta enero el Borrador Constitucional no fue distribuido a los ciudadanos a través de los periódicos. Por otro lado, la Comisión Electoral rechazó contestar a ningún recurso hasta que la convocatoria del referéndum no se hizó oficial.
La ley española también requiere que ningún otro proceso electoral se convoque tres meses antes y después de la fecha de referéndum. Esta limitación también ayuda a que los ciudadanos se concentren en la pregunta consultada en el referéndum, independientemente de otros eventos políticos. Sin embargo, la discusión entre el gobierno y partidos nacionalistas periféricos interfirió de forma intermitente en la campaña.
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Como ya ha sido mencionado, los resultados del referéndum no son vinculantes para el gobierno. Creemos que esto es una contradicción en sus propios términos. Si no es vinculante, puede llamarse encuesta o plebiscito, pero no referéndum. Afortunadamente el presidente del gobierno anuncio el 16 de Febrero que consideraría los resultados del referéndum como vinculantes para su gobierno.
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Creemos que esta simple declaración aumentó la justicia y libertad del proceso y ayudó a aumentar la participación de los ciudadanos en el referéndum. Sin embargo, una reforma constitucional declarando vinculantes todos los referendos debe ser hecha en el medio plazo.
La redacción de la pregunta fue también simple y clara. Los ciudadanos encontraron en su papeleta el texto: "¿Aprueba el borrador del Tratado que establece una Constitución para Europa?" . El objetivo explícito del gobierno era aumentar la participación manteniendo la pregunta tan simple como fuera posible. Creemos que esta simplicidad ayudó a convencer a muchos ciudadanos a participar en el referéndum.
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La ley española no fija ningún requerimiento especial en cuanto a quórum o participación mínimas para que el referéndum sea valido. Los requerimientos de quórum son muy arriesgados y pueden ser manipulados para apoyar la opción negativa en un referéndum. Promover la abstención es mucho mas efectivo que apoyar el NO en este tipo de referendos. Por tanto, esta falta de requerimiento de quórum mínimo ha contribuido a que los distintos actores implicados mantuvieran una posición clara durante el proceso.
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Debido al proceso de ratificación de la Constitución, que hace obligatoria la unanimidad de los 25 estados de la Unión para ratificar el nuevo Tratado, los resultados del referéndum en España fueron observados de forma muy cercana por los países que seguirán el mismo proceso en los próximos meses. El argumento de la responsabilidad de España en caso de que resultara un voto negativo fue usado frecuentemente, especialmente durante los últimos días de campaña. Sin duda, este argumento puede haber convencido a votar SI a muchos ciudadanos que podrían haber votado de otra forma (o no haber votado) si el resultado afectara exclusivamente a España.
Uno de los aspectos mas llamativos de este referéndum ha sido la gran diferencia en los recursos disponibles por los promotores de cada una de las opciones. Sin embargo, la ley fija la cantidad máxima que los partidos políticos pueden gastar en una campaña electoral.
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La Ley Electoral fija un limite de 0,24 euros por votante registrado para el coste de las campañas de los partidos políticos, en caso de elecciones parlamentarias. La misma limitación ha sido aplicada y los partidos no han podido gastar mas de cerca de 8 millones de euros en sus campañas. Sin embargo, no existió ningún control en los gastos de las organizaciones de la sociedad civil que hicieron campaña, como el Movimiento Europeo. Todas las donaciones privadas tienen que hacerse en cuentas bancarias especiales donde el donante debe identificarse. El limite por donante es de 6000 euros.
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La Ley Electoral también fija la financiación que los partidos políticos pueden recibir del estado para cubrir sus gastos de campaña. Esta cantidad es distribuida en función de los escaños conseguidos en la ultima elección parlamentaria. Sin embargo, esto no cubre explícitamente los referendos. Para evitar este problema, el gobierno trató en verano del 2004 de modificar la Ley para permitir la financiación oficial de las campañas de los partidos. Sin embargo, el principal partido de la oposición (Partido Popular) rehusó aceptarlo, de manera que la financiación a los partidos ha debido hacerse a través de un presupuesto extraordinario de 9 millones de euros, aprobado por el parlamento en Enero del 2004. Los partidos que apoyaban el SI recibieron 8,1 millones, y 0,9 millones fueron a parar a los partidos del NO. Las reglas fijadas por la Ley electoral asegurando transparencia en el uso de dinero público se aplicaron también en este caso.
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Las organizaciones de la sociedad civil no recibieron financiación del gobierno. Mientras que algunas organizaciones que promovían la ratificación recibieron fondos de fuentes privadas y corporativas, las organizaciones que se oponían al Tratado se han visto forzadas a hacer una campaña muy modesta y no han recibido fondos de ninguna fuente institucional o privada. No puede afirmarse que los promotores de ambas opciones tuvieron acceso a recursos similares para sus campañas. Todos los anuncios en los periódicos, la radio o la televisión (excepto el tiempo libre de emisión cedido a los partidos políticos en los medios públicos) apoyaban el SI en el referéndum. Los promotores del NO tuvieron que hacer campaña únicamente a través del reparto de folletos en las calles, la pegada de pósters y alguna manifestación.
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La Ley Electoral solo permite campañas institucionales del gobierno en procesos electorales para informar a los ciudadanos de la fecha y procedimientos de voto, así como del procedimiento de voto por correo. El partido en el gobierno (PSOE) trató de cambiar la ley en el verano del 2004 para permitir al gobierno que apoyara una de las opciones disponibles en caso de referéndum. Afortunadamente, la falta de acuerdo con el principal partido de la oposición no les permitió modificar la ley en ese sentido. Creemos que la imparcialidad de la maquinaria del estado es una premisa fundamental para la celebración de referendos justos y libres.
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Sin embargo, la campaña institucional lanzada por el gobierno hizo mucho mas que únicamente informar sobre los procedimientos de voto. La campaña estaba fuertemente predispuesta hacia la ratificación del Tratado, comenzando con su eslogan: "Los primeros con Europa", que asumía implícitamente un resultado favorable para la ratificación en el referéndum. Esta campaña fue financiada con 9 millones de euros, la misma cantidad que fue distribuida a los partidos políticos con representación parlamentaria para sus respectivas campañas.
El 20 de Enero, la Junta Electoral respondió un recurso presentado por varias organizaciones (el grupo Otra Democracia Es Posible, la fundación Centro de Estudios Jurídicos Tomás Moro, y el partido nacionalista catalán Esquerra Republicana de Catalunya) y decidieron requerir al gobierno que retirara el eslogan de la campaña. La Junta Electoral también dijo en su decisión: "La campaña que el gobierno puede hacer debería limitarse a informar objetivamente sobre los contenidos de la Constitución, eliminando cualquier tipo de juicio de valor (…).
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Tras esta decisión el grupo Otra Democracia Es Posible recurrió de nuevo debido a otros aspectos de la campaña institucional que, desde su punto de vista, no eran completamente imparciales y por tanto contradecía la anterior decisión de la Junta Electoral. El mismo recurso informaba a la Junta de que el eslogan institucional prohibido no había sido retirado de muchos sitios y paginas web oficiales. Esta vez, sin embargo, la Junta Electoral sorprendió a los recurrentes con una concisa decisión: "Tomar conocimiento". Es decir, tomar nota, pero sin hacer nada para resolver la parcialidad denunciada o para hacer aplicar su propia decisión del 20 de Enero.
Tras esta extraña decisión, los representantes de la coalición política decidieron recurrir ante el Tribunal Supremo. La primera respuesta del Tribunal Supremo (11 de Febrero) fue darse a si mismo un periodo de 10 días laborables antes de tomar una decisión. Esto significaba que la sentencia aparecería cuatro días tras el referéndum, y cinco tras el fin de la campaña electoral. Los pacientes firmantes del recurso apelaron de nuevo y esta vez el Tribunal Supremo condescendió a reducir ese periodo a 3 días laborables. Sin embargo, la sentencia final del Tribunal Supremo fue tan descorazonadora como la primera: el Tribunal Supremo rehusó requerir a la Junta Electoral que respondiera a las cuestiones planteadas por el recurso.
Muchos otros recursos presentados ante la Junta Electoral fueron ignorados, como por ejemplo las quejas sobre las campañas del gobierno u otros organismos estatales, la campaña de la Comisión Europea y la campaña del Movimiento Europeo, entre otras instituciones públicas.
Ni la Junta Electoral ni el Tribunal Supremo, principales garantes de la limpieza de un proceso electoral en España, creyeron necesario dar una respuesta detallada a recursos razonados de las organizaciones que promovían el NO. Creemos que las instituciones que controlan la legalidad del referéndum deberían haber sido mas proactivas para explicar por qué los recursos no aplicaban o para hacer rectificar la campaña del gobierno si incumplía la ley.
Pero la campaña institucional no solo era parcial hacia la ratificación del Tratado. Además era superficial. La corta campaña se concentró en presentar la idea Europea como un todo, sin hablar de los contenidos de la Constitución. Artículos cuidadosamente seleccionados fueron leídos por estrellas del fútbol o artistas en anuncios televisivos. Representantes de la campaña repartieron un refresco energético a favor del SI a los mas jóvenes. Solo cuatro millones de textos de la Constitución fueron repartidos para 35,4 millones de electores. Además, las Declaraciones Anexas que forman parte del Tratado no fueron distribuidas en ningún momento.
Esta estrategia puede haber sido útil para capturar la atención de la gente, pero al mismo tiempo ha banalizado la idea de Europa. Esta idea podía ser cualquier cosa o nada en absoluto. Pero los contenidos de la Constitución no fueron mostrados ni siquiera de forma resumida. Las instituciones y procedimientos legislativos que los ciudadanos iban a votar fueron obviados a favor de partes mas "estéticas", como la carta de los derechos humanos. Ciertamente, la campaña ha contribuido a la apatía demostrada por los votantes el 20 de Febrero.
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El papel de los medios de comunicación privados y públicos ha estado lejos de ser imparcial. Todos los canales de televisión privados han apoyado la ratificación del Tratado. Mientras que los periódicos recogían algunas de las actividades de los partidos políticos que apoyaban el NO, la mayor parte de la información se refería a las campañas de los partidos a favor del SI. Casi ninguna mención fue hecha a la campaña de las organizaciones de la sociedad civil que se oponían a la ratificación.
Hubo pocos debates en televisión. Algunos fueron programados a las 2:30 de la madrugada o a las 11 de la mañana en días laborables. La información referente al texto Constitucional fue muy similar a la proporcionada por las campañas del gobierno o los partidos. Dedicaron mas espacio a describir las instituciones de la Unión, pero fueron cuidadosos para presentar una cara siempre positiva del texto constitucional. El entusiasmo de la prensa fue tal como para continuar pidiendo abiertamente el SI durante la jornada de reflexión y durante el mismo día de la votación. Los títulos de algunos editoriales de la jornada de reflexión fueron tales como "Por el SI" (El País) "Un SI para el avance de Europa" (El Mundo) "España debe un SI a Europa" (Expansión)… Editoriales, artículos de fondo y hasta las tiras cómicas siguieron pidiendo abiertamente el SI durante el día de la votación.
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Creemos que la falta de control sobre la cobertura proporcionada por los medios públicos y privados ha afectado gravemente el derecho de los ciudadanos a ser informados imparcialmente sobre lo que se les va a pedir que voten. Algunos países requieren que los medios privados ofrezcan una cobertura imparcial, equitativa y objetiva en caso de referéndum. Un requerimiento similar hubiera sido muy útil en España para prevenir una diferencia tan importante entre la cobertura dada a cada una de las opciones.
Probablemente uno de los aspectos mas llamativos de la campaña y precampaña fue la falta casi absoluta de debate interno sobre la Constitución dentro de los partidos políticos, sindicatos, asociaciones de empresarios u otras organizaciones de la sociedad civil. En la mayoría de los casos, los lideres de estas organizaciones optaron por una opción sin permitir un debate interno previo. Esto ha contribuido a la falta de debate publico en la sociedad civil como un todo, y por lo tanto a la apatía de los ciudadanos durante la campaña y a los niveles de abstención récord del 20 de Febrero.
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Excepto por lo que se ha mencionado del comportamiento de los medios durante la jornada de reflexión y de votación, la mayoría de los aspectos formales que garantiza la limpieza de la votación y la libertad de los votantes se mantuvieron estrictamente durante el día de la votación. La lista de votantes coincide con el censo local, de manera que cualquier ciudadano censado en algún sitio tiene el derecho al voto. El procedimiento para censarse es fácil y sencillo.
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Los votos son secretos. Hay cabinas privadas en todos los colegios electorales, aunque las papeletas se encuentran frecuentemente fuera de ellas. A veces ha sido reportada la falta de cabinas en algunos colegios, pero creemos que ha sido mas aplicable a la ineptitud de los responsables electorales que a una voluntad para violar el secreto del voto.
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Los votantes tienen desde la 9 de la mañana a las 8 de la tarde para emitir su voto en las mesas situadas en colegios cercanos. El voto es fácil y sencillo, y no es habitual encontrar filas de votantes esperando. Los ciudadanos también pudieron votar por correo. Los votantes censados en países extranjeros pueden a su vez votar en embajadas y consulados.
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El gobierno trató de fomentar el voto permitiendo un ejercicio piloto de voto electrónico. Desde el 1 al 18 de febrero, cerca de dos millones de ciudadanos (un 6% del total del censo) residentes en 52 municipios (uno por provincia), tuvieron la posibilidad de emitir su voto a través de Internet. Sin embargo, los resultados de este experimento no han sido impresionantes. Para comenzar, solo 10.543 personas votaron a través de Internet (un 0,54% de las personas que podían hacerlo). Lo que es mas preocupante, el Observatorio del Voto Electrónico, una organización independiente que promueve el voto electrónico en España, denunció que todo el proceso adolecía de graves problemas de seguridad. Miembros de esta organización aseguraron haber entrado a los servidores donde los resultados del ejercicio estaban siendo almacenados, siendo capaces de acceder a los datos con los resultados o con datos de votantes. Sin duda, el principal problema fue la falta de una auditoria independiente durante todas las fases de la prueba.
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La Ley Electoral no permite convocar ningún otro tipo de elección durante un referéndum. La idea inicial del actual partido de la oposición (Partido Popular) de convocar el referéndum sobre la Constitución coincidiendo con las elecciones al Parlamento Europeo del 2004 habría requerido la reforma de la Ley. Creemos que es preferible no mantener otros procesos electorales a la vez que un referéndum, al menos mientras éstos sean tan poco frecuentes en España. Esto ayuda a los votantes a concentrarse en la pregunta del referéndum, sin mezclar su decisión con otros asuntos políticos.
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La Ley Electoral regula el derecho de apelación ante la Junta Electoral de los resultados del referéndum. La Junta Electoral debe en ese caso decidir si los resultados y el voto en si son validos. Si lo ultimo es declarado no valido, una nueva votación debe realizarse. Por lo que sabemos en estos momentos, ningún recurso ha sido emitido ante la Junta Electoral cuestionando los resultados.
La motivación del gobierno para convocar un referéndum para ratificar la Constitución Europea, algo a lo que no estaba obligado, era doble:
- Acercar la idea de Europa a los ciudadanos, incrementando su conocimiento y su sentimiento de participación en el proceso de integración Europeo, y romper la apatía hacia lo que la mayoría de la gente ve como un lejano y misterioso poder burocrático en Bruselas.
- Ayudar a los gobiernos aliados de España que han decidido ratificar la Constitución a través de un referéndum, como Francia o Gran Bretaña. Comenzar este proceso paneuropeo con una ratificación entusiasta del Tratado, como se preveía en el caso Español, podía ayudar a convencer a votantes dudosos en otros países.
Los votantes favorecieron mayoritariamente la ratificación (76,73%) y por lo tanto la posición del gobierno. Solo un votante de cada seis votó NO (17,24%). Los votos negativos se han doblado frente a lo que preveían encuestas de opinión previas, pero la ratificación ha triunfado claramente. Algunas regiones, como Cataluña o el País Vasco, tuvieron cerca del 30% de votos negativos, pero este no fue el problema que impidió al gobierno alcanzar su doble objetivo. El problema fue la participación.
A lo largo de la campaña, según pasaban los días, algunos comentarios en tertulias o en los periódicos mostraban alarma sobre los niveles de abstención previstos por encuestas de opinión no especificadas (recordemos el apagón de encuestas de opinión desde enero).
Los temores de aquellos comentadores se vieron cumplidos. Pero podía haber sido aun peor. De hecho, la curiosa primera reacción de muchos políticos ante una participación del 42,32% fue casi de alivio. Algunos llegaron a decir que la participación era buena porque superaba el 40%. Aparentemente, algunas encuestas preveían una participación aun menor. Probablemente el anuncio del Sr. Zapatero de considerar los resultados del referéndum como vinculantes para su gobierno ayudó a movilizar a los votantes. Sin embargo la abstención récord, en comparación con prácticamente todos los procesos previos similares celebrados en Europa, y el récord absoluto en la historia electoral de España, fue atroz.
En ningún otro proceso electoral en España los niveles de abstención fueron tan altos. Incluso comparado con referendos previos en España, los niveles de participación estuvieron entre 20 y 25 puntos porcentuales por encima del resultado del 20 de febrero. A nivel europeo, de los ocho referendos celebrados desde el Tratado de Maastricht, solo el primer referéndum celebrado en Irlanda para ratificar el Tratado de Niza tuvo una participación menor que el caso que nos ocupa. Lo mismo aplica a los referendos celebrados en los nuevos estados miembros para adherirse a la Unión.
Esta abstención récord convirtió el doble objetivo fijado por el gobierno en algo imposible de conseguir. La campaña y el referéndum no redujeron la apatía de los ciudadanos españoles hacia la Unión, y específicamente hacia la nueva Constitución. Los ciudadanos no sintieron ningún entusiasmo hacia la estructura institucional y legal que se les pedía votar. Después del referéndum los españoles no se sienten mas motivados con el proceso de integración europeo. La banalidad de la campaña, la falta de debate interno y publico, y la falta de interés del gobierno y los partidos en explicar esas instituciones y herramientas legales han confirmado la apatía de la gente.
En el frente externo, es difícil poder afirmar que España ha lanzado un mensaje entusiasta de apoyo a la Constitución Europea a sus aliados europeos. De hecho, la participación puede confirmar el escepticismo de muchos votantes dudosos en estos países. La superficialidad del debate publico (muchos medios europeos afirmaron que los resultados habían sido un SI a Europa, no a la Constitución) tampoco ayudo a enviar ese mensaje.
Algunas de las decisiones del gobierno fueron bien intencionadas para fomentar la participación en el referéndum. La redacción simple y clara de la pregunta y el carácter vinculante de la decisión, tal y como fue aceptada por el Sr. Zapatero, entre otras.
¿Qué funcionó mal? Puede ser que el exceso de entusiasmo del gobierno para asegurar un apoyo a la ratificación tan alto como fuera posible. Puede que el gobierno pensara que un debate publico profundo sobre un texto tan complejo podría haber causado dudas entre muchos votantes a la hora de votar SI. Es posible que tuvieran razón. Pero es muy probable que, incluso en este caso, los votos negativos no hubieran superado nunca el 30%. Esto habría sido, todavía, una victoria clara del SI. Pero tras un debate animado en los medios y en la sociedad la participación hubiera sido mucho mayor. Como en la mayoría de los procesos electorales en España, se podría haber conseguido una participación por encima del 60%. Este resultado hipotético (60% de participación y 70% de votos afirmativos) habría conseguido el doble objetivo del gobierno. Una ciudadanía mas concienciada con el proyecto europeo y un claro mensaje de entusiasmo europeo a los votantes de otros países. La falta de confianza en el sentido común de la gente y en las virtudes del debate publico han conseguido resultados casi catastróficos desde el punto de vista de la participación en el referéndum.
Aunque muchos de los criterios mas importantes utilizados para monitorizar la limpieza y libertad del proceso de referéndum español han sido cubiertos de manera aceptable (secreto del voto, limpieza de la lista de votantes, etc.), la falta de experiencia del gobierno español en la organización de este tipo de procesos electorales ha hecho que este referéndum esté lejos de haber sido perfecto.
Aparte de las consecuencias a corto plazo de estos errores (como la baja participación), creemos que algunos aspectos del proceso, especialmente en la campaña electoral, han afectado la justicia del proceso como un todo.
Sin embargo, esta falta de justicia hubiera tenido consecuencias mas graves si los niveles de apoyo a cada opción hubieran sido mas parecidos. En ese caso, una campaña injusta habría creado dudas sobre la validez del proceso de referéndum, lo que habría tenido consecuencias mas serias tanto para la posición futura de España en la Unión como para la credibilidad del sistema político.
La falta de debate interno en los partidos, sindicatos, ONGs, y por lo tanto la falta de debate resultante en la sociedad civil (causada también por la falta de recursos de los promotores del NO y la posición unilateral de los medios públicos y privados), nos han hecho perder una oportunidad para aumentar el conocimiento de los ciudadanos sobre la Unión. Esto, junto con la corta y superficial campaña del gobierno, ha aumentado (o al menos confirmado) la apatía de los votantes hacia la Constitución Europea y el referéndum.
En general, la base legal del proceso de referéndum fue correcta. La principal desviación frente a los estándares internacionales se refiere a su carácter no vinculante. Pero la declaración casi en el ultimo momento del presidente del gobierno asumiendo los resultados como vinculantes consiguió aumentar la seriedad del proceso y, seguramente, aumentaron los niveles de participación el 20 de febrero.
Los principales problemas que han afectado la justicia y libertad del proceso aparecen en la fase de campaña electoral. La falta de un control consistente por parte de la Junta Electoral, y su negativa a responder de forma detallada a los recursos presentados ante ella, fue el aspecto mas preocupante de la campaña. Esto solo puede entorpecer la credibilidad del proceso completo, lo que cuando ambas opciones tienen niveles de apoyo similares puede crear dudas sobre la validez de este proceso.
Ha habido tres intentos de modificar el proceso de referéndum en España en los últimos dos años, los tres relacionados con el referéndum que acabamos de celebrar, aunque los tres también fallaron. El primero fue la intención del Partido Popular, cuando estaba en el gobierno, de convocar un referéndum sobre la Constitución Europea a la vez que las elecciones al Parlamento Europeo del 2004. Esto habría requerido modificar la Ley de Referendum, que prohibe cualquier otro proceso electoral durante los tres meses anteriores y posteriores a la fecha del voto. Creemos que, al menos mientras que los referendos se convoquen de forma tan poco frecuente en España, esta limitación debe mantenerse.
El segundo intento de modificar la ley surgió del gobierno actual, cuando trato de modificar la Ley Electoral para permitir la financiación de las campañas de los partidos políticos en un referéndum. Apoyamos esta reforma, pero asumiendo que los fondos públicos son distribuidos también a las organizaciones de la sociedad civil que desean hacer campaña, y que esta distribución asegura un acceso similar a los fondos por parte de los proponentes de ambas opciones.
Finalmente, el ultimo intento de modificar el proceso de referéndum vino también del actual gobierno, cuando trato de permitir que el gobierno pudiera apoyar abiertamente una de las opciones presentadas en un referéndum. Creemos que un requerimiento mínimo para la celebración de referendos justos y libres es la absoluta imparcialidad del gobierno durante todo el proceso. El papel del gobierno debe permanecer escrupulosamente imparcial.
Mas Democracia ha identificado una serie de recomendaciones para evitar las limitaciones del referéndum del 20 de febrero en futuros procesos electorales de este tipo. La mayoría únicamente requieren la reforma de la ley Electoral o la de Referéndum, pero algunos ni siquieran precisan de una reforma legislativa.
- La Ley de Referendum debería ser modificada para extender el periodo entre la convocatoria oficial y la fecha de votación desde los actuales uno a tres meses hasta al menos seis meses.
- Las leyes de Referéndum y Electoral deben indicar claramente el derecho de las organizaciones de la sociedad civil (no solo los partidos políticos) a participar en las campañas de referéndum y a acceder a los recursos públicos para financiar esas campañas.
- La cobertura proporcionada por los medios privados a los proponentes de las distintas opciones debería ser controlada por una institución independiente. La ley de Referéndum debería ser modificada para requerir a los medios privados que ofrezcan una cobertura similar a todas las opciones.
- La Ley Electoral debería ser modificada para permitir la financiación estatal de los partidos políticos y otras organizaciones para costear sus campañas.
- La distribución de los fondos públicos para financiar las campañas debería ser justa con ambas opciones. Los proponentes de ambas opciones deberían recibir una cantidad similar del gobierno. Específicamente, la distribución de fondos a los partidos en función de los votos recibidos en elecciones parlamentarias previas debería ser eliminada.
- Todos los posibles votantes deberían recibir información clara y detallada sobre el tema que se les va a consultar. Esta información no solo debería incluir las materias sobre las que deberán votar (en este caso, el texto Constitucional) sino los argumentos a favor y en contra de los proponentes de cada opción.
- Las campañas institucionales lanzadas por el gobierno deben limitarse a informar a los votantes sobre los procedimientos de voto y las materias sobre las que serán consultados. El gobierno debería mantener una imparcialidad estricta a lo largo de todo el proceso.
- Las instituciones a cargo de asegurar la limpieza del proceso deberían ser mas proactivas a la hora de exigir la aplicación de sus propias decisiones y sentencias, y deberían responder todos los recursos presentados ante ellas de forma detallada y tan pronto como sea posible.
Adicionalmente a estas recomendaciones a corto plazo, Mas Democracia cree que reformas mas amplias y profundas son necesarias en la actual legislación española para mejorar el uso de los referendos como herramienta democrática. Estas reformas requieren la modificación de la Constitución Española, pero creemos que deberían ser tenidas en cuenta en el medio plazo:
- Todos los referendos celebrados en España deben ser vinculantes para el gobierno. Creemos que el concepto de "referéndum no vinculante" es una contradicción en sus propios términos. Cuando se pide a los ciudadanos que den su voto a una entre varias opciones, el resultado de ese voto debe ser vinculante para todas las partes implicadas.
- Aparte del referéndum obligatorio en caso de reforma constitucional y el referéndum convocado por el gobierno (como el que acabamos de celebrar), la Constitución Española debería considerar también referendos convocados a través de iniciativas populares (por ejemplo a través de la recogida de cierto numero de firmas) para reformar o rechazar leyes existentes y para proponer otras nuevas. Este derecho de iniciativa debería cubrir también las reformas constitucionales.*
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Juan Carlos Garcia