En párrafos anteriores señalábamos como otro obstáculo para garantizar la independencia económica del poder judicial, a la carencia total en la Constitución Nacional del año 1.967 de mecanismos que garantizaran al Poder Judicial la disponibilidad oportuna de las partidas presupuestarias que requería la administración y, a su vez el sometimiento a través de la ley secundaria, por la cual se sujeta la ejecución del presupuesto judicial al Ministerio de Hacienda, dependiente del poder ejecutivo. Al respecto, y aún habiendo sido predicado por el autor precedentemente citado con anterioridad a la promulgación de la Constitución Nacional de 1.992, nada se dijo ni regló para remover dicho obstáculo, es más al contrario, en el año 1.999, en el País se ha promulgado la Ley 1.535 "De Administración Financiera del Estado"[5], donde en su art. 3° incluye AL PODER JUDICIAL dentro de un sistema integrado de administración financiera denominado "SIAF" que será obligatorio para todos los organismos y entidades del Estado; organismo que será "reglamentado" por el Poder Ejecutivo. Así y a modo de citar en forma general la ley, en el art. 14° determina que el Poder Ejecutivo determinara anualmente por decreto los lineamientos para la formulación del presupuesto general de la Nación, incluyendo dentro del monto asignado al poder judicial al Consejo de la Magistratura, el Ministerio Público, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y Justicia Electoral. Y, además según el artículo de la ley citada, la asignación del 3% del presupuesto de la administración central, debe calcularse excluyendo los préstamos y otras operaciones de crédito público, y las donaciones o asistencias financieras no reembolsables. Situación que modificará notablemente el porcentaje que la propia Constitución establecía para el Poder Judicial. Asimismo, en su art. 15° introduce el sometimiento del poder judicial para la elaboración del anteproyecto y proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo, supeditándolo a los lineamientos y montos globales, estimaciones y recursos y prioridades de gastos e inversiones establecidos por el Poder Ejecutivo, pretendiendo que el poder ejecutivo intervenga en esa fase del proceso presupuestario, transgrediendo así en forma directa la autonomía y autarquía Constitucional establecida para el Poder Judicial.
Asimismo, en vez de completar aquello que nuestra constitución Nacional no lo expresó y que fuera anticipado por el Prof. Riera Hunter, respecto a la forma de garantizar la fluidez y las formas de las transferencias de los recursos financieros provenientes del porcentaje mínimo asignado por la Constitución, el art. 21° de la misma ley, omite establecerlo. Es más, en el art. 24° de la ley en referencia, establece que durante el proceso de ejecución presupuestaria las transferencias de créditos se realizarán por a) decreto del Poder Ejecutivo cuando se trate de transferencias de crédito dentro de un mismo organismo o entidad del Estado y b) por resolución del Ministerio de Hacienda, cuando se trate de transferencias dentro del mismo programa, pero no se prevé la autorización por resolución de la autoridad representante del Poder Judicial para las transferencias de créditos y el cambio de fuente de financiamiento de sus propios recursos presupuestarios,[6] quedando nuevamente supeditado el destino y uso de los recursos de acuerdo a las necesidades a una eventual resolución de otro estamento, vedando toda posibilidad de ejecutar con eficacia el presupuesto, lo que obviamente viola la autarquía presupuestaria, funcional y administrativa que la Constitución Nacional concedió al Poder Judicial.
En otro intento de disminuir y hasta diría yo anular la independencia del Poder Judicial, la Ley en cuestión, en el art. 62° crea la denominada "auditoría general del Poder Ejecutivo", que dependerá de la Presidencia de la República, como órgano de control interno del poder ejecutivo realizará auditorias de los organismos y entidades dependientes de dicho poder del Estado y tendrá también a su cargo reglamentar y supervisar el funcionamiento de las auditorias internas instituciones. El control será deliberado, de conformidad con la reglamentación pertinente ..", esto conforme a la terminología utilizada en él y en el art. 3° donde incluye al Poder Judicial como "organismos y entidades del Estado", puede llegar a interpretarse que referido art. 62° sería aplicable también al Poder judicial, sin embargo realizando una lectura minuciosa de la norma, se entiende que referida auditoria general del poder ejecutivo, solo será aplicable a los "organismos y entidades dependientes de dicho poder" es decir "El Ejecutivo", por lo que interpretándose esta norma con el art. 59 donde establece la estructura del sistema de control, y cita entre uno los responsables del sistema, también a la Contraloría General de la República, más los arts. 137 y 249 de la Constitución Nacional, entendemos que no se trata de una posible facultad del Poder Ejecutivo en auditar al Poder Judicial por medio de dicha norma.
En la acción de inconstitucionalidad señalada como nota al pie planteada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, la Corte sienta un criterio, reclamando estas situaciones, expresando por un lado respecto a la inclusión de Consejo de la Magistratura, el Ministerio Publico, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrado y la Justicia Electoral dentro del presupuesto del Poder Judicial, que estos organismos son independientes del Poder Judicial, ya que cada uno de ellos cuentan con sus respectivas Cartas Orgánicas y leyes especiales que regulan el funcionamiento, cuyas normas han derogado todas y cada una de las disposiciones del Código de Organización Judicial que otrora hacían depender a los mismos del Poder Judicial. Señala también que en aquel tiempo estaba siendo sancionada por el Congreso Nacional, la "Ley Orgánica del Ministerio Público" [7], en la cual se da a dicha institución un carácter de órgano EXTRA PODER con absoluta independencia del Poder Judicial, lo cual derogará [8] automáticamente el inc. "h" del art. 3° de la Ley de Administración Financiera del Estado. Sigue expresando en su impugnación: "El poder Judicial no tiene injerencia alguna ni en la administración, ni en el funcionamiento ni en las finanzas ni en la superintendencia o control de estas instituciones, por lo que racionalmente debe entenderse que los presupuestos de estos organismos no tienen porque estar incluidos en el presupuestos del Poder Judicial.
A esto debe sumarse y con razón la afirmación del ministro, cuando dice: "el poder judicial conforme la Constitución Nacional, esta conformado por La Corte Suprema de Justicia, los Tribunales y Juzgados. Afirmando que la exclusión de algunos recursos importantes y la inclusión de financiamientos de otros organismos que no forman parte de la misma puede tomarse incluso como un acto de atentado contra la independencia del poder judicial.
Finaliza resumiendo los reclamos diciendo: a) no se puede excluir del Presupuesto el importe de los prestamos y donaciones, a no ser que estas tenga un fin específico como por ejemplo la construcción de la sede del Congreso, porque el pago de estos préstamos tendrán que figurar posteriormente en el Presupuesto como obligaciones a ser pagadas y este dinero se debía otorgar al Poder Judicial en caso de no haberse efectuado el préstamo. b) no forma parte del Poder Judicial: 1) el Ministerio Publico, 2) el Consejo de la Magistratura, 3) el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrado y 4) la Justicia Electoral, en razón de que cada una de estas entidades cuentan con sus cartas orgánicas respectivas, donde los definen como organismos autárquicos y autónomos …por lo que los presupuestos de estos organismos no den ser incluidos dentro del presupuesto del Poder Judicial."[9].
Esto fue y seguirá configurando la preocupación de muchos otros; así el Prof. Modesto Elizeche Almeida, lo señala diciendo: sigue siendo una limitación al concepto de independencia del Poder Judicial "la falta de mecanismos para el sistema de aprobación del presupuesto presentado por el Poder Judicial al Congreso y que la misma pueda ser libremente cambiada por los legisladores… asimismo lo constituye la simple negativa del Ministerio de Hacienda acreditar a la cuenta del poder judicial…, a esto debe agregarse que aún siendo el porcentaje mayor del tres por ciento contemplado en la Constitución Nacional para los recursos económicos del poder judicial, en este se encuentran incluidos bajo el titulo del "Poder Judicial", al Ministerio Público, Consejo de la Magistratura, al Jurado de Enjuiciamiento,…. [10], sin contar que del presupuesto que se aprueba para el Poder judicial, a la Corte Suprema de Justicia le corresponde solo un poco más que el 55%, destinándose, en un promedio general, que para el Tribunal Electoral se dispone más del 30% del presupuesto aprobado para el Poder Judicial, donde además se incluyen las exorbitantes sumas de dinero para subvención de los partidos políticos, repercutiendo en grave perjuicio de la administración de justicia.
Amén de cual fuera nuestro criterio sobre la necesidad o no de destinar ciertas sumas de dinero del pueblo a los partidos políticos, y de su necesidad de incorporarlos al Presupuesto de la Nación, es indiscutible que el articulo 249 de la Constitución Nacional, por la cual los constituyentes establecieron para el Poder Judicial el porcentaje mínimo del tres por ciento del Presupuesto de la Administración Central, fue con la idea de garantizar la independencia económica del Poder judicial y nunca se había pensado en colocar tales subvenciones dentro del ese porcentaje o al menos no se desprende de los fundamentos de la Comisión Redactora de acuerdo con el diario de sesiones de la Convención Nacional Constituyente, quienes dejaron en claro que: 1) la verdadera independencia del poder judicial pasa por el reconocimiento de su derecho de elaborar su propio presupuesto, tal como lo hacen los demás Poderes del Estado, sin interferencia de ninguna especie. 2) que para el verdadero afianzamiento de la justicia, deberá destinarse un monto fijo en el presupuesto, considerando además la ampliación de las labores que dicho poder viene realizando. 3) la consulta formulada por un convencional en la Comisión Redactora, acerca de la necesidad de unificar criterios con el mínimo presupuestario otorgado al Ministerio de Educación, art. 85, que excluyen los préstamos y las donaciones, no fue discutido ni aprobado, quedando como redacción final el que se consigna en la nueva constitución y por lo tanto, deberá considerarse que el 3% a que se hace referencia, debe ser sobre el total del Presupuesto General de la Nación, que servirá como indicativo de la cuantía del monto a ser destinado para el Poder Judicial, sin entrar a realizar deducciones por cualquier concepto, ya que el texto constitucional no acogió la mencionada sugerencia. 4) en la discusión en el plenario, se dejo en claro: a) que no es necesario que el presupuesto del Poder Judicial pase por el Ministerio de Hacienda, sino que directamente debe ser presentado al Parlamento quien aprueba el mismo. b) que el Poder Judicial goza de autarquía presupuestaria y en razón de ella, deben destinarse cifras globales periódicas para la ejecución de su presupuesto, evitando la regulación del mismo a través del control que ejerce el Ministerio de Hacienda, mensualmente.[11]
En la actualidad, la ley 1.535/99 se encuentra suspendida sus efectos en consecuencia de la Acción de Inconstitucionalidad presentada por el Ministro Wildo Rienzi antes referida, pero a la fecha aún no se ha resuelto el fondo de la cuestión. Sin embargo, todo sigue igual, ya que sin los efectos de referida norma el Poder Judicial no puede aún disponer de acuerdo a sus necesidades de los recursos presupuestados y debe esperar las famosas autorizaciones del Ministerio de Hacienda para acreditar a su cuenta los montos necesarios conforme al presupuesto autorizado por el Congreso.
Además, debe tenerse en cuenta otras realidades acontecidas en los últimos años dentro de la propia estructura del poder judicial de nuestro país, como lo es la implementación de un nuevo sistema penal puesta en práctica desde el año 2.000, donde independientemente de las nuevas características que definen al Ministerio Público y las exigencias que a esta institución impone la ley, no puede hacerse la vista grande en cuanto a lo que este sistema también reclama dentro del ámbito jurisdiccional, debiendo en este contexto, admitirse la necesidad de una ampliación de sus capacidades ya sea en cuanto a su infraestructura material, además de una capacitación de los nombrados y un mayor numero de jueces para una mejor distribución del trabajo, pues no es una novedad que a la fecha, el sistema se encuentra colapsado, no existiendo fechas posibles de juicios orales por los siguientes cuatro a seis meses. Presentándose el trabajo de los jueces y funcionarios como humanamente imposible dictar sentencia y atender todos los casos que llegan a su competencia. Y como consecuencia a estas circunstancias, que no es mas que la incapacidad económica del Poder Judicial para afrontarlas, se presentan sentencias injustas, recargo de trabajo, bajo rendimiento de los encargados de impartir justicia, lentitud en los procesos, excesiva burocracia, la avalancha de hechos de corrupción que involucran a magistrados y funcionarios, entre otras muchas deficiencias que como siempre ocurre, se cargan a las espaldas de los justificables, único perjudicado en el sistema.
En esta breve pincelada de la realidad actual, en honor a la verdad y sin ánimo de ser pesimista, no podemos negar que en Paraguay necesitamos con urgencia incorporar en la Constitución Nacional normas que se encuentren acordes con la verdad paraguaya, que garanticen al Poder Judicial no sólo la suficiencia financiera, con oportunidad a defender su presupuesto frente a los legisladores y bajo la expresa prohibición al Poder Ejecutivo para vetar la asignación, sino también la efectiva disponibilidad y libre ejecución de sus partidas presupuestarias, sin necesidad de una previa autorización administrativa de ningún otro organismo fuera del Poder Judicial.
Autor:
César Armando Villanueva López
Paraguay
2006
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