Capítulo I.
Introducción y conceptos generales
I.1) Introducción
"Por una parte, el mundo a partir de la Segunda Guerra Mundial, se ha caracterizado por una cooperación internacional creciente a todos los niveles y entre todos los grupos sociales, pero al mismo tiempo, por otra, se ha intensificado el proceso de polarización y concentración de la riqueza y de la renta de unos pocos países y áreas. Las diferencias de nivel de vida, de cultura, de libertad y de perspectivas son cada vez más acusadas, y frente a la prosperidad y progreso de una pequeña parte de la población mundial, la mayoría de los pueblos se encuentran en una situación de marginación, dependencia y subdesarrollo"1.
Estos fenómenos se han desenvuelto en el marco de la llamada Globalización. Desempleo, pobreza, exclusión social, etc., son algunos de los conceptos más explotados en los ámbitos académicos y técnicos, no sólo de la disciplina Económica, sino de la Social, Política, Cultural, Histórica, etcétera, en los últimos años. El fenómeno es tan complejo que suscita continuos debates. Por un lado, la Globalización ha funcionado negativamente por los motivos mencionados más arriba. Sin embargo, por otro lado, puede ser considerada una fuerza benigna llena de oportunidades. Con ella, millones de personas han alcanzado mejores niveles de vida, especialmente en aquellos países que han aprovechado esta oportunidad abriendo sus mercados a las exportaciones y dando la bienvenida a inversiones extranjeras productivas.
Al hablar de los problemas con los que generalmente se emparienta la globalización, no podemos dejar de lado el del endeudamiento público de los llamados países subdesarrollados. Precisamente, el tema del endeudamiento público es el desafío que asumimos en el presente trabajo. Ya que el centro del conflicto a nivel internacional se sitúa, para muchos, en la economía, uno de los signos más graves y evidentes es el de la deuda externa, y dentro de ella, la pública. Y el énfasis de este informe está justamente orientado al problema del endeudamiento debido a que la crisis en la que se ha caído no es una mera cuestión financiera, sino un problema cuyos efectos convulsionan el conjunto de la vida social y política de un continente. En efecto, la deuda externa se ha convertido en un fenómeno estructural y quizás crónico, que rebasa el marco de lo meramente económico al comprometer la vida, la soberanía, la democracia y el bienestar de muchas naciones.
En el presente informe nos proponemos analizar los hechos vinculados al fenómeno del endeudamiento en los países latinoamericanos, especialmente en la República Argentina. Pondremos atención a las diferentes situaciones generadas en torno a este fenómeno, poniendo especial énfasis en el canje de deuda llevado a cabo en el primer cuatrimestre del año 2005 cuyo objetivo era salir de la situación de cesación de pagos.
La estructura del informe es la siguiente. Primeramente, expondremos los distintos términos vinculados a la materia para homogeneizar expresiones y conceptos. En el segundo capítulo pasaremos revista a los diferentes hechos económicos acontecidos desde la década del setenta hasta la fecha, sin hacer historia económica, sino sólo exponer los hechos más salientes a fin de conocer de qué manera fueron desarrollándose los hechos. En el tercer capítulo comenzaremos a revisar algunas teorías extraídas del plano académico de la disciplina económica, con el fin de poder comprender a la luz de diferentes estudios, los por qué del fenómeno del endeudamiento. En este capítulo veremos con atención un modelo presentado en la XXVIII Reunión Anual de la Asociación de Economía Política acerca de las deudas soberanas y la información asimétrica. En el cuarto capítulo expondremos un modelo desarrollado por nosotros, en el cual procuraremos evaluar las posibles estrategias y comportamientos de un gobierno a la hora de decidir sobre cómo gestionar los pagos de la deuda. Esto se hará a través de una perspectiva temporal, y por ello recurrimos a elementos de optimización dinámica. En el quinto capítulo pasaremos revista a los dos últimos canjes de deuda realizados en la Argentina, con el fin de emitir –si es posible- un juicio acerca de la conveniencia y consistencia de la última reestructuración de la deuda, llevada a cabo a principios del año 2005. Por último, en el sexto capítulo daremos las conclusiones generales del trabajo.
Desde ya agradecemos la colaboración de los profesores y profesionales que gentilmente aportaron su experiencia y conocimiento para el desarrollo de este trabajo. Especialmente deseamos agradecer al Licenciado Juan Argentino Vega por sus innumerables aportes y orientaciones, como así también su valioso tiempo. No obstante, las opiniones y juicios de valor, como así también los diferentes argumentos expuestos aquí deben ser atribuidos exclusivamente al autor, quedando a disposición de cualquier crítica constructiva que se desee efectuar.
I.2) Conceptos y definiciones iniciales
Hemos iniciado este trabajo exponiendo brevemente el tema a desarrollar y los alcances en el tiempo y en el espacio. Pero debido a la gran bibliografía existente sobre el tema del endeudamiento, es menester recurrir a un ejercicio de terminología para homogeneizar los conceptos que sean utilizados a lo largo del trabajo. Las expresiones "deuda", "deuda pública", "deuda externa", "deuda consolidada", generalmente son confundidas y utilizadas indistintamente. Sí deberíamos reconocer que algunos de estos conceptos representan variables que se mueven paralelamente, y que cuando se habla de una de ellas, usualmente las otras suelen describir comportamientos similares; pero en estricto rigor no significan todas lo mismo. Por ello, procederemos a caracterizar a cada una de ellas y procuraremos utilizarlas con una connotación inequívoca.
Todo lo vinculado a la "deuda" se circunscribe en el llamado "Sistema de Crédito Público". Se sabe como sistema de crédito público a "…aquel conjunto de principios, normas, recursos y procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones que realiza el Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento que implican endeudamiento o modificación de la estructura del pasivo2."
La propia organización institucional de nuestro país identifica las formas de financiamiento a las que se puede recurrir, y lo hace en la propia Carta Magna3, en sus artículos 4, 75 y 124 a saber:
Artículo 4: "El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación, el de la venta de tierras de propiedad nacional, de las rentas de correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General y de los empréstitos y operaciones del crédito público que decrete el mismo congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional".
El artículo 75 atribuye al Congreso Nacional la potestad de "…contraer empréstitos de dinero sobre el crédito de la Nación…"
A partir de la reforma constitucional de 1994, el artículo 124 establece: "…Las provincias […] podrán […] celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Congreso Federal o al Crédito Público Nacional, con conocimiento del Congreso de la Nación."
La Constitución Nacional estable el marco general del Crédito Público, y en consonancia con esto, se promulgó la Ley 24.156 en la cual se hace referencia al crédito público4 como toda operación de financiamiento del Sector Público o con garantía del mismo cuyos vencimientos operan en ejercicios presupuestarios posteriores al vigente al momento de su formulación, y se establece que el destino de los recursos captados queda reservado exclusivamente a inversiones reproductivas, atención de casos de evidente necesidad nacional, quedando expresamente prohibido su uso para financiar Gastos Operativos, excepto Gastos para Asistencia Técnica financiados por organismos multilaterales de crédito. La mencionada ley establece expresamente que las entidades de la administración nacional están incapacitadas de formalizar alguna operación de crédito público que no esté contemplada en la Ley de Presupuesto o una ley específica, con la excepción de los créditos suscriptos con organismos financieros internacionales de los que Argentina forma parte y participa en sus políticas de crédito.
Respecto a los términos "Deuda Pública" entenderemos a esas operaciones que surjan de las operaciones de crédito público, y nos referiremos a ella como a la contraída por el gobierno central del país, aclarando cuando sea necesario si incluimos la deuda de las provincias o del sector público financiero.
A partir de ahora, efectuaremos una clasificación de la deuda pública a los efectos de poner en manifiesto los distintos criterios que pueden tomarse en cuenta. Algunos de ellos son:
1- Según el tiempo por el cual el capital principal de la deuda se da. En este caso puede ser:
a) de Corto Plazo, que es aquella menor a un año. Tal como decíamos anteriormente, la Ley de Administración Financiera no la considera como deuda5. También es llamada deuda "flotante". Un ejemplo puede ser las letras de Tesorería.
b) De Mediano y Largo Plazo, en cuyos casos tenemos desde uno a tres años, y en el segundo caso, las que superan los tres años, constituida generalmente por los BONOS. También esta última se denomina deuda "consolidada".
2- Según el ámbito en que puede ser exigida. Puede ser de dos tipos: interna y externa. Veamos sucintamente cada uno:
a) Interna es cuando se contrae con personas jurídicas o físicas residentes de Argentina. Se exige el pago dentro de la jurisdicción nacional.
b) Externa es la contraída con otro Estado Soberano u Organismo Internacional, o cualquier persona jurídica o física no residente en Argentina. El pago de la misma puede ser exigido fuera del territorio nacional. A veces, esta clasificación6 presta a la confusión cuando la deuda se denomina en divisas extranjeras o en la nacional, y cuando la deuda se cotiza simultáneamente en mercados internacionales y el nacional. Esto genera sub-clasificaciones para distinguir los casos posibles.
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