Acción de nulidad simple frente a los actos administrativos de carácter particular (Colombia) (página 2)

1. Con respecto al problema jurídico de fondo la Corte en esta sentencia hace un recorrido jurisprudencial del Consejo de Estado en torno a la aplicación de las acciones de Nulidad y Nulidad y Restablecimiento del Derecho, y el desarrollo de la doctrina de "los motivos y finalidades".

   Con esta doctrina el Consejo de Estado "…buscó distinguir y separar las dos acciones, no a partir de la naturaleza propia del acto —si es de contenido particular y concreto o de contenido general y abstracto—, sino de los motivos determinantes y de las finalidades que han conducido a su impugnación por la vía de la jurisdicción administrativa. De este modo, se estimó que, en principio, la acción de simple nulidad procedía contra los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas generales y de situaciones jurídicas particulares, cuando en ambos casos la pretensión se concretara en la defensa de la legalidad y la tutela del orden jurídico abstracto; salvo que, tratándose de un acto de contenido particular, la declaratoria de nulidad conllevara al restablecimiento automático de un derecho. En relación con la aplicación de la doctrina de "los motivos y finalidades", se dijo en citada sentencia lo siguiente:

   A propósito de ello, en lo que tiene que ver con el alcance de la norma impugnada, la Corte Constitucional ha valorado la importancia de la jurisprudencia del Consejo de Estado a la luz de la doctrina del derecho viviente contenida en la sentencia C-557 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

   "No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. El criterio a seguir para apreciar su procedencia es el que imponen esos mismos preceptos. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. En los artículos 62 a 66 se repite insistentemente que "los motivos" que dan oportunidad a su ejercicio son la violación de la Constitución, de la ley y de las otras disposiciones superiores de derecho. Dentro de ese concepto de infracción de los estatutos quedan incluidos el abuso, la desviación de poder y la irregularidad formal, porque estas nociones, en realidad, son simples aspectos del fenómeno de la violación legal.

   De los preceptos en cita se colige que los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo. Pero como la causa y objetivo de la acción son incompatibles con la protección de derechos particulares, al utilizarla con este último propósito se desnaturaliza la esencia del sistema. Habría una simulación de motivos, de intereses y de fines que los textos rechazan implícitamente. La aceptación de ese sistema traería como consecuencia el desconocimiento de los mandatos legales sobre caducidad de la acción privada.

   Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción. Es presumible esta similitud de causas y objetivos cuando se acciona por la vía del contencioso de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva que afecta directamente a toda la comunidad y lesionan los derechos de todos en el presente y en el futuro. El posible interés que anime al demandante se diluye en el interés general de la sociedad. Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares. En este evento, el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carácter de continuidad y permanencia, sino que es ocasional y episódico, y sólo afecta directa e inmediatamente a determinada persona.

   Cuando se utiliza el contencioso de anulación contra actos particulares, la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley"

   Con base a lo anterior la corte reitera que: "7. El sentido normativo atribuido por el Consejo de Estado al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA), resulta contrario a los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.

   7.1. Como es sabido, la Constitución Política y las leyes le han asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función específica de juzgar las controversias jurídicas que se originen en la actividad de las entidades estatales y de los particulares que cumplen funciones administrativas. En estos casos, la cuestión litigiosa y el correspondiente control judicial por parte de esta justicia especializada, surge cuando la administración o quien hace sus veces, en cumplimiento de los deberes asignados y con ocasión de sus reglamentos, actos, hechos, omisiones, contratos y operaciones administrativas, ha desconocido la normatividad que regula la actividad pública y ha lesionado derechos e intereses de la comunidad, de los particulares o de otras entidades u organismos estatales.

   7.2. En procura de hacer expedito el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el ordenamiento jurídico ha consagrando una gama de acciones entre las que se destacan las tradicionales de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo propósito específico, como ya se anotó, es el de buscar la declaratoria de invalidez de los actos administrativos que se estimen contrarios a las normas superiores que les sirven de sustento y, para el caso de la acción de restablecimiento, también la restitución del sujeto afectado a una situación jurídica particular amparada por una ley superior.

   7.3. Atendiendo a su naturaleza jurídica, ha dicho la Corte(25) que mediante el contencioso de anulación se busca garantizar el principio de legalidad que resulta ser consustancial al Estado social de derecho que nos rige, al tiempo que se asegura la vigencia de la jerarquía normativa y la integridad del orden jurídico —a partir de la supremacía de la Constitución Política—, dando paso a las sanciones típicas del mencionado principio de legalidad que, salvo en lo que toca con la declaratoria de invalidez del acto, pueden variar según se trata de proteger, además del interés común —actos de contenido general y abstracto—, un interés individual y subjetivo —actos de contenido particular.

   (25) Cfr. la sentencia C-513 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

   El Consejo de Estado afirma: "7.8. Teniendo en cuenta el objeto fundamental y las circunstancias de orden legal que reglamentan y condicionan su ejercicio, es válido afirmar que la acción de nulidad presenta las siguientes características: (i) se ejerce exclusivamente en interés general con el fin de salvaguardar el orden jurídico abstracto; (ii) por tratarse de una acción pública, la misma puede ser promovida por cualquier persona; (iii) la ley no le fija término de caducidad y, por tanto, es posible ejercerla en cualquier tiempo; (iv) procede contra todos los actos administrativos siempre que, como se dijo, se persiga preservar la legalidad en abstracto —la defensa de la Constitución, la ley o el reglamento.

   7.9. Por su parte, en lo que corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, (i) ésta se ejerce no sólo para garantizar la legalidad en abstracto, sino también para obtener el reconocimiento de una situación jurídica particular y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento o reparación. (ii) A diferencia de la acción de nulidad, la misma sólo puede ejercerse por quien demuestre un interés, esto es, por quien se considere afectado en un derecho suyo amparado por un precepto legal. (iii) Igualmente, tal y como se deduce de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, esta acción tiene un término de caducidad de cuatro meses, salvo que la parte demandante sea una entidad pública, pues en ese caso la caducidad es de dos años".

   En conclusión la Corte Constitucional nos indica que la acción de nulidad, también procederá contra actos de carácter particular y concreto siempre y cuando la pretensión sea exclusivamente el control de legalidad en abstracto y en los términos consagrados en el articulo 84 C.C.A, como son cuando el acto individual reviste un especial interés para la comunidad que trascienda el mero interés de legalidad comprometiendo el orden publico, social y económico del país y cuando así lo ordene la ley.

   ACCIÓN DE NULIDAD

2. PROBLEMA JURÍDICO DE FONDO
3. VISTA POR EL CONSEJO DE ESTADO

La sala plena de lo contencioso administrativo, aprovechando la demanda de Nulidad interpuesta por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, en contra de El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que se anule la resolución Num. 0074 de 5 de febrero de 1997, por el cual se reconoció un personería jurídica, esboza una serie de criterios sobre la posición de la Corte Constitucional y si esta es la competente o no para dilucidar esa problemática planteada o por el contrario corresponde al mismo Consejo de Estado pronunciarse sobre esta interpretación de la norma 84 del C.C.A..

El Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia viene tomando como directriz la teoría de los motivos y finalidades, con la cual como ya nos referimos en anteriores párrafos esta acción de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas y su ejercicio no obliga a involucrar a un profesional del derecho, lo que la diferencia de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, pues esta debe ser interpuesta a través de Abogado, por tratarse de una acción personal, individual en su contenido y en sus consecuencias.

El Consejo de Estado considera que la acción de nulidad procede no solo contra acto generales, sino también cuando existen actos de carácter particular o individual y este contiene un especial interés para la comunidad, de tal manera que se encuentre ligado a la legalidad, mas aun cuando el interés es comunitario o colectivo e inclusive cuando tiene un alcance de contenido de trascendencia nacional sobre el desarrollo y bienestar social.

En consecuencia para el Consejo de Estado, no son todos los actos administrativos los que pueden eventualmente discutirse por vía de nulidad Simple, pues depende, como ya se ha dicho, del interés de la sociedad en general.

Por esta razón, además de otras que analiza de forma sistemática, cuestiona directamente la posición adoptada por la Corte Constitucional, para la cual el derecho de la anulación, no se agota por el simple hecho de ser un acto de contenido y carácter particular y vencerse los cuatro meses para presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el articulo 85 del C.C.A., sino que permite al ciudadano interponer la acción de nulidad no como resarcimiento del derecho sino buscando el retiro del acto administrativo del mundo jurídico.

LÍMITES DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL VISTO POR EL CONSEJO DE ESTADO

El Consejo de Estado afirma que "en un estado de derecho no pueden existir órganos con competencias ilimitadas, aun tratándose de órganos de control de superior jerarquía, pues los estados de esa clase se caracterizan precisamente por la distribución de competencias entre las distintas autoridades y por el respeto de las mismas. cuando se desconoce ese principio limitante en la actuación de los órganos estatales, se corre el riesgo de anarquizar el ordenamiento jurídico y se crean condiciones de concentración de poder no previstas constitucionalmente y riesgos para el sistema de balanzas y contrapesos propios del sistema democrático. la distribución de competencias en el campo particular de elaboración de normas procésales es reconocida por la propia corte como facultad del congreso de la república, cuando en un aparte del fallo que se analiza, dice que " … las atribuciones asignadas por la carta política a las distintas ramas del poder público …" en materia de producción de normas sobre procedimientos judiciales es de competencia exclusiva y excluyente del legislador. de manera que las normas reguladoras de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho sólo pueden ser dadas por el congreso, a quien corresponde , según los términos del ordinal 2º del artículo 150 constitucional, "expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones", no por la corte constitucional, que es un órgano cobijado por el principio que se acaba de enunciar. no puede este organismo adicionar el artículo 84 del código contencioso administrativo, sin invadir la competencia del congreso de la república.

Quiere decir que a pesar que la Corte Constitucional es el máximo revisor de la constitucionalidad de las leyes, este también encuentra limites, pues no es cierto que existe vía de hecho en la interpretación de una norma por parte del organismo judicial especializado, es decir, que para el Consejo de Estado, la interpretación de las normas no es inconstitucional y específicamente en el caso del articulo 84 del C.C.A. en donde existe abundante material interpretativo, el cual se unifico para poder cortar de tajo con la discusión de cuales pueden o no ser los actos administrativos que se pueden atacar por vía de la acción de nulidad y con la interpretación de la corte deja el campo abierto para que cualquier ciudadano interponga la acción de nulidad, contra actos que le son desfavorables y que se encuentran caducos para ventilarlos por el procedimiento previsto en el articulo 85, por lo cual, se rompe con el equilibrio jurídico, según lo expuesto por el Consejo de Estado, en sala plena sentencia IJ-030, del 4 de marzo de 2003 y con ponencia del Dr. MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA.

CONCLUSIONES

1. La Corte Constitucional como máximo organismo de control constitucional tiene la potestad de verificar si las normas, decretos, leyes u otras actuaciones están acordes con la carta magna, bajo esa óptica se tiene que, puede eventualmente revisar disposiciones y tratar de unificar criterios, máximo objetivo de este tribunal, para el caso que nos ocupa, de manera académica, si bien es cierto, que la Corte en un momento dado podría conceptuar sobre la aplicación interpretativa de una norma por considerar que se esta violando derechos fundamentales, también es cierto que, la corte al adentrarse a conceptuar sobre materias que ya han sido debatidas por autoridad competente, en este caso, El Consejo de Estado, deja por el piso la autoridad también revestida por el Estado para este organismo como revisor constitucional, y que es un organismo autónomo en la producción de sus jurisprudencias y elimina de tajo una serie de instituciones como la de la caducidad de la acción, la cosa juzgada y por ende deja frágil el ordenamiento jurídico Colombiano.
2. Desde otro punto de vista, la Corte Constitucional al analizar de fondo sobre el articulo 84 del C.C.A. se extra limitó en sus atribuciones, y entiéndase bien, no como organismo revisor del control constitucional, porque ese no se discute, si no, cuando ella pretende inmiscuirse en áreas que ya otra autoridad judicial con independencia lo ha definido, por lo tanto la Corte debió declararse inhibida o inclusive llegar a la inadmisión de la demanda de inconstitucionalidad, pues para nosotros con la teoría de los motivos y finalidades y su unificación, dejó a un lado la discusión y se proyectó en desatar los conflictos, pero resulta que al declarar EXEQUIBLE el articulo 84 y hacerle una adición, notamos que se fue mas allá de sus atribuciones por lo cual como quiera que esto hace transito a Cosa Juzgada Constitucional, estamos en presencia de un verdadero cambio de la jurisprudencia nacional.
3. Visto así las cosas cualquier pronunciamiento de autoridad judicial administrativa o ejecutiva si bien debe preservar la no violación de derechos fundamentales ahora también queda a la luz o a la deriva de los pronunciamientos que haga la Corte Constitucional, con lo cual se dará un atraso en los alcances de más de 50 años.
4. Podríamos entender que la Corte Constitucional lo que quiso fue darle vigor al acceso a la justicia como derecho fundamental por encima de otra clase de derechos fundamentales que es lo que el Consejo de Estado le recrimina, pues esta al mismo nivel el acceso a la justicia que la seguridad jurídica que brindan las corporaciones de apelaciones o de segunda instancia como lo es el Consejo de Estado, ó cuando le compete en primera instancia, a nuestro juicio este tema es demasiado sectario.

Autor:

Carlos A. Posso Mendoza