Tendencias modernas del Derecho Administrativo, desde la óptica de la legislación educativa en México

Enviado por RUBEN TORIZ MORALES

México inicio el llamado proceso de "Modernización Educativa "en el año de 1982, para lo cual se plantearon entre otras cosas, una gradual descentralización del sistema, pero fue hasta diez años después, cuando se firmo el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica que se procedió a hacer la desconcentración del aparato administrativo y de la infraestructura física, quedando pendiente la descentralización académica y de definición presupuestal.

Por lo que en educación básica se implementaron diversos mecanismos que de manera muy parcial recuperaron muchas de las propuestas del modelo mundial, sin embargo no se avanzó en las reestructuraciones de índole institucional, de modo que la descentralización educativa se transformo más bien en una "Multiconcentración de la dinámica administrativa, heredada pero ahora reproducida en cada una de las entidades federativas que conforman el País.

La modernización educativa en México ha procedido por niveles, el primero que se sometió a la dinámica fue el de educación superior, de modo que la mayor cantidad de adopciones a las propuestas de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) las encontramos precisamente en este nivel educativo. De manera parcial y muy limitada se ha modernizado el nivel superior y, es precisamente aquí, donde más reciente la ausencia de propuestas de modificación Institucional Administrativa, ya que está totalmente atomizado en dependencias que no se intercomunican entre sí y que en muchas ocasiones repiten las mismas acciones y funciones.

Queda casi intocado el nivel básico que incluye la educación preescolar, la primaria y la secundaria. Algunas medidas se han impulsado en este nivel, que van desde tímidas reformas a los programas de estudio, hasta la instalación de centros de actualización de maestros y del controvertido programa de "Carrera Magisterial" (para recategorizacion horizontal e individual de los docentes, según su nivel de formación, actualización y productividad, desplazándose el criterio de la antigüedad a uno de los aspectos de menor calificación).Sin embargo queda la sombra de los reclamos hechos por los mismos docentes en el sentido de que este programa esta viciado por la discrecionalidad de las autoridades para beneficiar de manera desigual a los maestros .

Paralelamente ha sido el proceso de modernización de las escuelas normales y mas bien su suerte sigue atada a acuerdos de naturaleza política, al margen de las tendencias y de las necesidades de formación de docentes .Por lo que en términos de legislación las referencias son múltiples, teniendo como caso que actualmente existen los siguientes documentos normativos:

El Artículo Tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que esta consagrado a la educación nacional; la Ley General de Educación que regula toda la educación nacional que imparten los tres niveles de gobierno, además de los Organismos Públicos Descentralizados y los Particulares ; La Ley de Planeaciòn ; La Ley para la Coordinación de la Educación Superior ; La Ley de Profesiones; El Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Publica ; La Ley Orgánica de la Administración Publica Federal y , ya a nivel de cada entidad se tienen las distintas Leyes Orgánicas de la Administración Publica de los Estados y sus respectivas Leyes Estatales de Educación, así como los Decretos de Creación de los diversos Organismos Públicos Descentralizados.

La Ley General de Educación actual data de 1993, pero la actualización legislativa en el interior de la republica se ajusta a ella con relativa lentitud, en dos estados ( Hidalgo y Sinaloa ) aun no se dispone de una Ley Estatal de Educación, es decir que están en proceso, en cuatro de ellos las Leyes Vigentes son anteriores a la Ley General y en los veintisiete restantes la elaboración de las respectivas leyes estatales es muy parecida a la de la Ley General. Es decir no se aprecia ninguna iniciativa particular por parte de los estados por definir una política educativa al margen de lo que decida el Gobierno Federal.

Se tiene como antecedentes el que las actuales leyes no hayan sufrido modificaciones, sino después de tres o cuatro décadas. Es el caso de la propia Ley General que deroga a la antigua Ley Federal de Educación de 1973, o aun mas grave, la Ley de Educación del Estado de Puebla, que solo hasta el año 2000 supera a la del 1953.

Por otro lado, la mayoría de las leyes estatales son una especie de ejemplar "mimetizado" de la Ley General de Educación, de modo que en los estados no se plantean importantes modificaciones al orden establecido a nivel federal, esto resulta particularmente interesante sobre todo cuando se pueden identificar regiones que muestran fuertes diferencias entre sí, de modo que tienen necesidades especificas de impulso a un modelo relativamente autónomo en materia educativa, pero no se plantea para no incitar la ira del poder federal o bien como simple continuación de la cultura del "halago" permanente a la estructura central que es representada por el Presidente de la Republica, pero reproducida hacia abajo con cada una de las carteras del Gabinete Presidencial, en este caso con la figura del Secretario de Educación Publica .

En la Ley General de Educación se aclara que la educación superior no es materia de reglamentación de esta ley ( ya que estas se regirán por su propia normatividad), además asienta que la educación gratuita y obligatoria esta restringida a la educación básica, de modo que recomendaciones de mayor apoyo a niveles medio superior y superior esta fuera de esta normatividad.

Ley General de Educación y sus fines:

Contribuir al desarrollo integral del individuo.

Al desarrollo de facultades para adquirir conocimientos.

A fortalecer la conciencia de la nacionalidad y la soberanía, la historia, los símbolos e instituciones y las tradiciones y cultura regional.

Hacer del español la lengua nacional sin menoscabo de las lenguas indígenas.

La practica de la democracia, entendida como sistema de vida.

Infundir el valor de la justicia, la observancia de la ley y de la igualdad.

Estimular la investigación y la innovación científicas.

Alentar la creación artística.

Estimular el ejercicio físico y la práctica del deporte.

Desarrollar actitudes de preservación de la salud, de rechazar los vicios, de planificar la familia

Hacer conciencia sobre el aprovechamiento racional de los recursos naturales y del cuidado del ambiente.

Fomentar actitudes positivas hacia el trabajo productivo, el ahorro y el bienestar general.

En este glosario de finalidades no se otorga un sentido que permita, tendencialmente al menos, cubrir las recomendaciones que hacen organismos como la OCDE, probablemente esto se salvaría argumentando que las leyes tienen como signo distintivo su generalidad, sin embargo aún así, las leyes son instrumentos de orientación de las acciones y en ese caso, aún se esta muy lejos de disponer de leyes que den un sentido de cambio mas evidente, especialmente si como se dice, las direcciones estuvieran inclinadas a la perspectiva de la OCDE.

A nivel de documentos reglamentarios, que son los que ya incluyen diagnósticos específicos, es donde mas destacan la carencia de una política real de orientación hacia un esquema modernizador. Precisamente los diagnósticos presentados, a pesar de no incluir el análisis institucional, dejan en claro la necesidad de políticas educativas regionales que en muchas ocasiones no coinciden en nada con lo definido a nivel federal .Las evidencias señalan la necesidad de modificar los criterios de asignación del presupuesto educativo por nivel, sin embargo, se tienen que ajustar a lo dictado por la Ley General, no por que lo dicte así esta ley, sino porque asi lo han aceptado los representantes de la sociedad ante el Congreso.

El caso de la educación superior es un tanto diferente en la medida que es el nivel que mas se ha involucrado en el proceso de modernización y donde existen la posibilidades de mayor independencia a través del beneficio que otorga la autonomía.

En estas instituciones ya existe un modelo mas abierto, la cultura de la evaluación ya es masa aplicado y aceptado, los criterios de recategorización no dependen de la antigüedad sino de la productividad y se impulsa de manera mas decidida la investigación, especialmente a través de programas como los del Consejo Nacional para la Ciencia y la Tecnología (CONACYT).

Se decía que un elemento faltante en los diagnósticos es el correspondiente al funcionamiento institucional, de modo que las metas y acciones derivadas en cada proyecto de desarrollo educativo estatal siempre coincide en hacer propuestas de crecimiento cuantitativo, tanto del numero de escuelas como de la planta docente, pero nunca se plantea una reformulación de la escuela como institución susceptible de modificarse.Se recurre al expediente fácil de llamar a la conciencia individual de los docentes como mecanismo de transformación de las actitudes y de las aspiraciones .

Los documentos de naturaleza reglamentaria que se construyen a partir de las directrices que definen las leyes estatales tienen diversos nombres " Plan Nacional de Desarrollo "Plan Estatal de Desarrollo " , Programa Integral de Desarrollo Educativo ", " Plan Estatal de Desarrollo Educativo "Programa Integral de Fortalecimiento Institucional" etc.,etc., en todos ellos se encuentra un apartado de diagnostico del Sistema Educativo Regional que sin embargo en muy pocas ocasiones es recuperado para definir las acciones mas pertinentes para la región.

CONCLUSIONES:

Después de realizar la OCDE uno de sus exámenes para el sistema educativo mexicano, se hicieron públicos los resultados y al final se sugirieron una serie de acciones que desde su punto de vista permitirían a nuestro sistema educativo salir de su condición critica. Un primer aspecto que destaca es el hecho de que no se propone salidas de conjunto, sino que estas se hacen por nivel.

La forma en que esta presentado el informe del examen permite conocer la estructura organizativa de los diversos niveles que componen el sistema en su conjunto , en el se muestra que en el preescolar y primaria hay una cierta estructura común; por su lado, con la educación superior se encuentra que hay heterogeneidad pero esta regulada por leyes especificas que en muchos casos les concede autonomía, sin embargo, con estas instituciones el alto nivel de competencia existente ha permitido generalizar, casi de manera total, criterios comunes, lo cual finalmente se traduce en que aunque haya una alta dispersión institucional, le concede un ambiente de acción mas o menos homogéneo.

No es el caso de la educación secundaria ( que está considerada dentro del nivel básico) ni del nivel medio superior o de bachillerato, que no obstante estar reguladas por la misma ley y estar sometidas a una fuerte centralización, presentan al mismo tiempo una alta dispersión institucional , lo cual hace pensar, ( auque no se diga explícitamente en el examen de la OCDE), en la necesidad de tener que hablar no de la "secundaria" en singular sino hacer referencia a las secundarias y hacer una clara diferenciación entre ellas sobre sus resultados; algo similar es lo que ocurre con el bachillerato pues obliga a destacar la diferencia de funcionamiento entre cada uno de los bachilleratos existentes.

En las recomendaciones planteadas por la OCDE se debe recalcar el hecho de que se refieren a términos utilizados desde hace muchas décadas en la documentación educativa, tales como; equidad, pertinencia y calidad, no obstante, se remiten a una interpretación que no se parece en nada a la tradicional .Esto, en primer lugar, es un punto que hay que tomar muy en cuenta, pues no se esta hablando exactamente de lo mismo que la simbología educativa ha acuñado en México.

Esta misma situación nos lleva a la reflexión de que el campo educativo, cuando menos en México, esta lleno de "claves "que se han avejentado y con el paso del tiempo las mismas transformaciones sociales las han "vaciado "de contenido, al punto de que en este momento esos mismos términos, que antiguamente eran suficientes para nuestra comprensión de la realidad educativa, ya no dicen mucho. Pero regresando al tema, encontramos que en el examen practicado para México en 1996 (OCDE: 1997) los especialistas de este organismo hicieron un listado de recomendaciones que podríamos resumir en los siguientes puntos:

PRIORIDADES CUANTITATIVAS:

Para la educación media superior, prever un crecimiento de la demanda y aumentar la parte de las formaciones profesionales y tecnológicas.

Para la educación superior, prever un aumento de la matricula a mediano plazo, pero bajo reserva de controlarlas mediante pruebas de calidad al ingreso y a la salida.

Desarrollar prioritariamente los institutos y universidades tecnológicas.

Establecer un plan de reclutamiento de maestros de educación básica y ajustar con ellos la matricula de las maestrías y los doctorados.

Parece claro que en estas recomendaciones no se está recuperando necesariamente el criterio de viabilidad de la inversión, definida sobre todo por las tasas de retorno que en otro tipo de análisis eran las que se imponían (BECHER: 1983). En este caso se esta recurriendo mas a la definición por tendencia de la demanda real, misma que pone en contradicción al criterio de tasas de retorno que aconseja invertir en educación básica, mientras las tendencias en México, señalan el crecimiento casi explosivo (especialmente en las regiones económicamente mas desarrolladas) de la demanda en los niveles de medio superior y superior.

EQUIDAD:

Admitir en la educación media superior a todos los candidatos que tengan la capacidad de recibirla.

Implantar para todos los candidatos a ingresar a la educación superior un procedimiento de admisión basado en un examen y en los resultados obtenidos en bachillerato, incitar a las instituciones a agruparse para organizar la admisión.

Desarrollar los servicios de tutoría y de apoyo a la orientación de los escolares de los niveles medio superior y superior. Igualmente, en este caso el término de equidad tiene otra connotación, que no quiere decir que necesariamente se imponga como la "nueva definición", sino que fuerza a ampliar la definición vigente, que normalmente se refiere a las desigualdades que se dan en la prestación del servicio educativo a los grupos más desprotegidos económica y socialmente.

Según se desprende de lo recomendado por la OCDE, la equidad se presenta en espacios urbanos, urbano – industriales, se va diferenciando por niveles, lo cual indicaría que la propia administración educativa genera inequidad entre niveles. Para el caso de México, esta reflexión sobre el concepto de equidad la lleva más allá del nivel básico que por ley es en el cual se prefiere actuar y sobre todo no lo restringe a soluciones que se quedan en la elevación simple de la cantidad de escuelas, sino que toca nuevas formas de relación entre docentes y alumnos y a nuevos criterios de redistribución, no solo a través de la no posesión.

CALIDAD:

Elaborar referencias nacionales para los conocimientos y competencias, y respaldar permanentemente los esfuerzos del CENEVAL.

Mantener la política de evaluación de las instituciones de educación superior.

Establecer un sistema nacional de acreditación de las instituciones y sus programas.

Mejorar la confiabilidad de las evaluaciones de los estudiantes a través de exámenes diseñados en academia.

Dar seguimiento de los egresados.

En estas recomendaciones la noción de calidad se hace depender de la evaluación de "pares", sean instituciones o docentes .Es posible que está no sea una manera muy compartida de concebir la calidad. Pero al menos es una definición clara; a diferencia de otros documentos donde se habla con mucha insistencia de la calidad educativa pero no se esclarece nunca lo que se entiende por ello.

PERFECCIONAMIENTO DEL PERSONAL:

Establecer un marco nacional para los docentes, que favorezca su movilidad entre instituciones.

Concertar acuerdos de formación con los docentes en funciones, previendo acciones a realizar en pedagogía e investigación, hacer más claros los criterios de promoción en las instituciones y vincularlos más a una evaluación.

Reservar dentro de lo posible las contrataciones de nuevos docentes permanentes en la educación superior a personas tituladas de un doctorado o que hayan terminado una maestría y estén preparando un doctorado.

Monitorear y ampliar la aplicación del sistema de estímulos salariales y verificar que no haya un deslizamiento hacia una atribución por antigüedad.

Se desprende de lo propuesto por OCDE, que entiende que todo lo que tiene que ver con acciones dentro del espacio de los docentes estará condenado al fracaso en tanto no se acompañe de transformaciones de la estructura institucional .Los programas de recategorizacion salarial, de recalificación de saberes y su impulso a la movilidad se puede ver obstaculizado y muy limitados si se impulsan de manera aislada y dentro de la misma estructura organizacional para lo cual es necesario modificar el marco normativo y ser formalizado en leyes y reglamentos.

Se agregara a estos cuestionamientos y confrontaciones el problema de los recursos financieros suficientes para el sector así como aumentará la presión para que las propias instituciones generen ingresos propios complementarios

.Así mismo, las instituciones estarán sometidas a un mayor escrutinio-vía el financiamiento– para que se ajusten a sus lineamientos, lo que puede conducir a una mayor centralización de los poderes educativos- aunque aparezca con un discurso democrático, señalando que la sociedad pide cuentas del destino de sus recursos y de los resultados que se logran en educación .Una presión para reformar a los sistemas de educación superior será la competencia pues ésta será mas globalizada .

Otra aspecto que continuara siendo el tema de la coordinación y regulación de la educación superior y el papel que desempeñan los distintos actores en su operación pues algunas instituciones continúan con estructuras organizativas poco operativas y con procesos atrasados, lo que dificulta las posibilidades de implementación de reformas.

Desearíamos detenernos brevemente en este último punto: la participación de los académicos en los procesos de reforma. Las políticas publicas de educación superior que se han diseñado y aplicado dan la impresión de que consideran a los académicos solo como testigos presénciales, pretendiendo que se adapten a las circunstancias, lo que ha significado una perdida de poder para ellos así como de su capacidad de reflexionar y participar en los organismos colegiados de sus instituciones.

Habría que preguntarnos, Que receptividad y éxito pueden tener las medidas que se vayan a aplicar si no hay convicción y compromiso con los cambios, como hacer una reforma sin que los académicos le brinden apoyo y legitimidad al gobierno, Que cambios son favorables y cuales no . Dado lo heterogéneo del sector académico, se aprecian tanto posturas de rechazo a ciertas medidas de reforma, por ejemplo, sobre el sistema de evaluación al desempeño en el trabajo, como de aceptación, porque es la vía impuesta para incrementar sus ingresos personales.

Por lo tanto se describe diferentes posturas políticas de los académicos ante los intentos de reforma, los cuales no siempre se presentan de manera pura sino combinadas: el primero, un grupo de orientación contestataria-politizado, con actitudes favorables al cambio pero no al cambio impuesto y sin participación; el segundo, un grupo de orientación conservadora que no favorece y hasta se opone a la transformación de la realidad educativa y finalmente un grupo apático que se define por su inmovilismo y su falta de expresión ante los cambios, ajustándose a los mismos cuando ocurren. La tercera formula es la que actualmente domina en el conjunto de los académicos en nuestro país.

A partir de lo expresado, es factible concluir que los procesos de transformación que las instituciones educativas enfrentaran en lo que resta del primer decenio del presente siglo giraran alrededor de una serie de tensiones como podrían ser:

Entre las concepciones tradicionales y las emergentes.

Entre posiciones que demandan una mayor funcionalidad frente al aparato productivo y las que reclaman un mayor compromiso de la educación en términos sociales;

Entre una visión pragmática y profesionalizante de los saberes y otra que promueve el valor intrínseco del conocimiento y su avance que confronta la pregunta, para que sirve, con otra, que señala es eso verdad.

Entre un sentido utilitario a la enseñanza y la investigación y la utopía de una educación democrática – emancipadora.

Entre el adscribirse a la tendencia externa que intentan marcar la pauta a las instituciones educativas y la capacidad inherente de las mismas para preguntarse sobre sí y criticar su propio carácter institucional.

Entre el individualismo, la competencia y el utilitarismo de los actores educativos y las finalidades sustantivas asociadas con las labores de las escuelas que implican la construcción y compromiso colectivo con el conocimiento.

En síntesis, la discusión girara en torno a sí las modificaciones que se están imponiendo a la educación superior suponen su desplazamiento como referente cultural básico de la sociedad o si se adquiere, en adelante el estatuto menor que poseen el resto de las organizaciones que le prestan servicio en el mercado, es decir

Finalmente es conveniente hacer el señalamiento que todo lo anteriormente citado, resultaría benéfico de una u otra manera para efectuar los cambios que necesita el sistema educativo mexicano. Sin embargo en la actualidad se manifiestan otras tendencias que es importante analizarlas sobre todo en las instituciones educativas como son Institutos Tecnológicos y Universidades Tecnológicas siendo las siguientes;

Primeramente citaremos el presupuesto que la federación les otorga a los estados, para llevar a cabo sus planes y programas de desarrollo, ya que en muchos de los casos dicho presupuesto otorgado no es el que se había solicitado, repercutiendo en la disminución de proyectos que en un momento dado ya se tenían proyectados.

No se han respetados los convenios de colaboración y apoyo financiero que para la creación y operación de estas instituciones educativas celebraron el gobierno federal y el estatal.

Políticas de austeridad implementadas por la Secretaria de Finanzas y Administración y la Secretaria de desarrollo, Evaluación y Control de la Administración Publica, impuestas a través de los Consejos o Juntas Directivas.

El sindicalismo

Subsidio reducido y en ocasiones a destiempo., tanto del gobierno federal como estatal.

Los matices políticos de los funcionarios

La sobre población de Instituciones Educativas de Educación Superior.

La creación de carreras sin previo estudio de factibilidad.

La creación de Instituciones Educativas Autosuficientes.

La poca participación de los diferentes sectores sociales.

La deserción escolar

Las estructuras organizacionales de las Diversidades Tecnológicas y Tecnológicos son diferentes

RUBEN TORIZ MORALES

MAYO 10 DE 2006