Mucho tiempo ha pasado desde que se firmó en 1953 en Ucureña el decreto-ley 3464, más conocido como decreto de reforma agraria. Desde entonces, en Bolivia han aparecido los minifundios, se ha abierto la frontera agrícola en las zonas de colonización, se ha desarrollado la agricultura comercial en el oriente y se han puesto en marcha diversas iniciativas agroindustriales; ha habido nuevas formas de concentración de la tierra, la producción se ha especializado y la agricultura ha establecido importantes conexiones con el mercado exterior.
Pero también se han registrado crisis económicas rurales, migraciones a las ciudades y proletarización; imposición y resistencia cultural, emergencias étnicas; pauperización y terciarización de la economía, protestas, movilizaciones sociales y presiones políticas. La tierra ha representado el bien de interés común en todos estos procesos.
Casi medio siglo después de implantarse la reforma agraria es necesario realizar un balance y proponer medidas destinadas a ordenar la propiedad de la tierra y dar renovado vigor a las actividades del sector agropecuario. La ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria o ley INRA, ha sido llamada una segunda reforma agraria.
La entrega de tierras se ha hecho por afectación de ex haciendas o por dotación de colonización. A fines de los años ochenta, las propiedades pequeñas (el 80 %), poseían sólo el 2,5 % de la tierra; las medianas (el 18,1%), el 12,1 %, y las grandes (el 1,8 %), el 85,3 %. Después de que las tierras de las haciendas fueran afectadas y entregadas a los campesinos, ha habido un proceso de dotación por medio del cual la mayor parte de la tierra ha ido a parar a manos de medianos y especialmente de grandes propietarios
Sólo una pequeña fracción de la tierra que es propiedad de medianos y grandes propietarios es utilizada por éstos para el fin oficialmente asignado (agricultura o ganadería).
Generalmente, estos propietarios mantienen la tierra sin explotarla, dejando simplemente que se valorice con el transcurso del tiempo. Por consiguiente, la especulación es su uso económico principal. Frente a esta actitud, la ley INRA detiene el proceso indiscriminado de entrega de tierras, establece un sistema de adjudicación mediante pago por concurso público y fija causas y procedimientos para la reversión de tierras.
Los aspectos negativos o ambiguos de la ley
La ley crea un único órgano encargado de la administración de la tierra.
Antes de la promulgación de la ley, dos instituciones estaban habilitadas para distribuir tierras: el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) y el Instituto Nacional de Colonización (INC). Aunque en principio el SNRA se concentraba en la titulación de las tierras afectadas a las ex haciendas y el INC en la dotación de tierras para colonización en zonas tropicales, en la práctica existía una dualidad de funciones de ambas entidades, poca coordinación entre ellas y a menudo objetivos de política distintos.
La ley creó el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), órgano especializado en la administración de tierras, superando de esta manera la duplicidad antes existente. Entre las atribuciones del INRA figura una preocupación cierta por la equidad en la distribución de la tierra.
La ley impedirá la plena constitución de un mercado de tierras en todo el país.
El derecho de propiedad sobre un bien hace de su dueño la única persona que puede atribuirse la propiedad sobre dicho bien; tal derecho excluye a otros de su disfrute, y da al propietario la prerrogativa de venderlo, según los procedimientos de transferencia legalmente establecidos y en vigencia, y de hacer valer su derecho indefinidamente, de forma que ninguna otra persona pueda apropiarse del bien sin su consentimiento. Los derechos plenos de propiedad son una condición esencial para el desarrollo de la actividad económica.
La ley INRA perfecciona los derechos de propiedad del mediano y gran propietario. Estos últimos podrán vender y comprar tierras, excluir a otros del disfrute de su propiedad, usar la tierra como garantía hipotecaria en cualquier operación comercial, y en fin hacer valer su derecho propietario.
En cambio, el pequeño productor deberá hacer frente a una serie de limitaciones. Los derechos de propiedad del campesino y del indígena no están bien establecidos. Los pequeños propietarios, indígenas y comunarios no podrán comprar, vender, alquilar, hipotecar y disponer libremente de su tierra, lo que ocasionará un grave perjuicio para ellos y para el país en su conjunto.
Este enfoque es recogido y complementado por la ley INRA, que dispone que ambos se rigen por el Código de Familia. La ley no prohíbe la venta de la pequeña propiedad campesina o de las tierras comunales o indígenas, pero establece que estas tierras se distribuirán de acuerdo con las normas y costumbres de las comunidades . Hay, de este modo, una limitación indirecta al desarrollo de la compra y venta de tierras.
La ley limita la formación de un mercado de capitales, especialmente en la zona donde se practica la agricultura tradicional.
La pequeña propiedad campesina no podrá ser utilizada como hipoteca, lo que limita mucho la formación de un mercado de capitales y especialmente la generalización del crédito rural. Actualmente el campesino tiene acceso a poquísimas fuentes de crédito; en estas últimas se arriesgan fondos basándose en garantías prendarias inseguras (como la cosecha) y en ellas la capacidad de operaciones es limitada.
El campesino, que sin duda tiene necesidad del crédito, termina recurriendo al prestamista local, que le impone intereses altísimos y condiciones extremas, entre las que puede estar la pérdida de la tierra.
La ley INRA dispone que el Estado otorgará créditos de fomento y desarrollo a pequeños propietarios y comunidades indígenas .Es obvio que el Estado podrá canalizar algunos fondos hacia estos productores, pero el principal suministrador de fondos -el capital financiero privado- se mantendrá apartado ya que la ley hace que el mundo campesino sea automáticamente un ambiente de alto riesgo para la colocación de créditos comerciales. Naturalmente, los más perjudicados serán los pequeños productores.
La ley rebaja artificialmente el precio de la tierra.
En un mercado sin grandes distorsiones, el precio de los factores de producción refleja más o menos adecuadamente su valor. En una economía de mercado es importante que los factores sean transados a sus precios reales, para que el precio actúe como un impulso para la eficiencia. Mientras más alto sea el precio de un factor, mayor será el esfuerzo necesario para recuperar la inversión realizada para su compra.
En un mercado segmentado y distorsionado como el que consolidará la ley INRA, el precio de la tierra no reflejará su verdadero valor, por las siguientes razones:
en las zonas tradicionales especialmente, las transacciones estarán limitadas;
en las zonas no tradicionales donde haya posibilidades de ampliar la frontera del precio de mercado.
Naturalmente, estos factores causarán una rebaja de los precios, y aumentarán la demanda de tierras.
La exención de impuestos de que goza el pequeño propietario incentivará la ineficiencia. La ley INRA da un tratamiento impositivo desigual a la propiedad mediana y grande respecto de la pequeña propiedad campesina e indígena: esta última no pagará impuestos.
Si bien la exención de impuestos puede ser el reconocimiento de una situación de pobreza, esta franquicia es un error:
el pago de un impuesto valoriza la tierra;
las propiedades grandes pueden ser subdivididas (y aparecer como pequeñas) para no pagar impuestos;
el pago de impuestos consolidaría un sentido de propiedad sobre la tierra;
muchas pequeñas propiedades campesinas generan un producto con un alto valor (por ejemplo las plantaciones de coca del Chapare y las de hortalizas en los valles bajos de Cochabamba).
Por consiguiente, el pequeño propietario también debería pagar impuestos. Naturalmente, el costo de cobrar el impuesto puede ser alto. Pero si existen 2 500 000 pequeñas propiedades y cada una pagase tan sólo 10 dólares EE. UU. al año, se podrían recaudar por lo menos 25 millones de dólares, una cifra no despreciable. Los municipios podrían encargarse de una recaudación que podría realizarse durante un mes al año, para reducir al mínimo el costo de recolección del impuesto.
Por otra parte, se debería considerar que el pago de impuestos sobre la tierra podría reforzar el sentido de ciudadanía, aspecto extremadamente deseable en un país donde los campesinos e indígenas sufren segregaciones de distinta índole.
La ley favorece la depredación de los recursos naturales.
La ley establece que las comunidades campesinas e indígenas podrán beneficiarse de dotaciones de tierras, es decir de entregas de tierra en forma gratuita. Los particulares que deseen obtener tierras podrán adjudicárselas mediante un pago al Estado (Art. 42). Este mecanismo es redistributivo: entrega tierras gratuitamente a los pobres y las cobra a los pudientes; pero el aspecto negativo de la dotación es que es un poderoso incentivo para la ineficiencia y para la destrucción de los bosques.
En efecto, una comunidad determinada (de altiplano o valles) tendrá dos opciones: intensificar el uso de la tierra que ya posee (invirtiendo más, introduciendo innovaciones de tecnología, siendo más eficiente en el uso de su recurso), o bien pedirle al Estado que le entregue nuevas tierras.
Se sabe que las tierras agrícolas en el altiplano y en los valles pasan por períodos de barbecho sumamente largos; la capacidad de carga de los pastizales ya ha sido excedida; las prácticas de manejo de ganado son inadecuadas; hía realizarse durante un mes al año, para reducir al mínimo el costo de recolección del impuesto.
Por otra parte, se debería considerar que el pago de impuestos sobre la tierra podría reforzar el sentido de ciudadanía, aspecto extremadamente deseable en un país donde los campesinos e indígenas sufren segregaciones de distinta índole.
La ley favorece la depredación de los recursos naturales
. La ley establece que las comunidades campesinas o comunidades, pero los efectos negativos finales de estas entregas serán los mismos, ya que las comunidades redistribuirán la tierra entre sus miembros. Donde hubiere superposición o conflicto de derechos, prevalecerá el derecho de propiedad agrícola y ganadero (o de la comunidad campesina o pueblo) sobre las concesiones, contratos o autorizaciones de aprovechamiento forestal
Si se considera que esta superposición de derechos se generalizará en(de altiplano o valles) tendrá dos opciones: intensificar el uso de la tierra que ya posee (invirtiendo más, introduciendo innovaciones de tecnología, siendo más eficiente [ en el uso de su recurso), o bien pedirle al Estado que le entregue nuevas tierras. Se sabe que las tierras agrícolas en el altiplano y en los valles pasan por períodos de barbecho sumamente largos; la capacidad de carga de los pastizales ya ha sido excedida; las prácticas de manejo de ganado son inadecuadas; h casi todo el país, se advertirá que la ley INRA pone los bosques bolivianos a merced de las motosierras de los campesinos e indígenas, anulando los esfuerzos de conservación que se han hecho gracias a otras leyes.
Cuando se pretende financiar la ineficiencia y la destrucción del bosque, es preciso decir que no debe haber más dotaciones de tierras, ni en beneficio de comunidades ni de particulares. Quien quiera tener tierras debe pagar por ellas.
La tierra es un factor escaso, no un los esfuerzos necesarios para incrementar la eficiencia en las labores de la parcela que ya posee. En virtud de la dotación de tierras, el productor tendrá la oportunidad de «repetir» su ineficiencia en un nuevo contexto.
Además de financiar la ineficiencia, la dotación de tierras constituye una gran amenaza para los bosques, especialmente los tropicales. Es preciso reconocer que no hay tierras agrícolas para distribuir, a no ser que el Estado las expropie y que revierta grandes cantidades de tierras a los medianos y grandes propietarios, lo cual no parece posible. Las tierras que han recibido los actuales medianos y grandes propietarios no son de vocación agrícola; las que se distribuirán mediante dotación estarán normalmente situadas en bosques o cerca de ellos. Quienes se beneficien con las dotaciones aplicarán de inmediato el sistema de roza, corta y quema, que acelerará el ritmo de la deforestación.
La ley ha previsto que no se dotará de tierras a individuos sino a comunidades, pero los efectos negativos finales de estas entregas serán los mismos, ya que las comunidades redistribuirán la tierra entre sus miembros. Donde hubiere superposición o conflicto de derechos, prevalecerá el derecho de propiedad agrícola y ganadero (o de la comunidad campesina o pueblo) sobre las concesiones, contratos o autorizaciones de aprovechamiento forestal .
Si se considera que esta superposición de derechos se generalizará en casi todo el país, se advertirá que la ley INRA pone los bosques bolivianos a merced de las motosierras de los campesinos e indígenas, anulando los esfuerzos de conservación que se han hecho gracias a otras leyes.
Cuando se pretende financiar la ineficiencia y la destrucción del bosque, es preciso decir que no debe haber más dotaciones de tierras, ni en beneficio de comunidades ni de particulares. Quien quiera tener tierras debe pagar por ellas.
La tierra es un factor escaso, no un bien infinito, y su precio debe reflejar todos sus costos de oportunidad. Los precios reales del factor obligarán a los compradores a invertir e introducir innovaciones tecnológicas para obtener un beneficio; en cambio, la aplicación de bajos precios a la tierra equivaldrá al uso de subsidios.
La ley limita las inversiones extranjeras en la agricultura.
La ley establece severas limitaciones a las inversiones extranjeras:
Según la constitución, los extranjeros no podrán poseer tierras dentro de los 50 km de las fronteras (Art. 46).
Los extranjeros no podrán ser dotados con tierras (a título gratuito) ni recibirlas por adjudicación (a título oneroso). (Sin embargo, la ley permite a quien ha recibido tierras a título gratuito su venta a terceros -extranjeros o nacionales-, con lo cual la renta de la tierra, en lugar de quedar en manos del Estado, quedará en manos de un privado
Para tener derecho a adquirir tierras, los extranjeros deberán residir en el país (si son personas naturales) o estar habilitados para realizar actividades agropecuarias (si son personas jurídicas) (Sin embargo, el legislador no define lo que se ha de entender por «estar habilitado».)
Los bolivianos pueden suscribir contratos «de riesgo compartido» con extranjeros, excepto si éstos provienen de países limítrofes (En otras palabras, la ley autoriza a estipular un contrato con un danés o un tibetano, pero no con un peruano o un argentino, con quienes la asociación sería más lógica ) Además, al boliviano le está prohibido transferir o arrendar tierras a extranjeros, bajo sanción de nulidad y reversión.
Estas medidas, que descansan en un concepto bastante mezquino de la soberanía, limitan inmensamente tanto las inversiones externas como las internas. Imponen un gran costo de oportunidad en términos de empleo e ingresos perdidos y limitan la generalización de nuevas tecnologías.
Cabría preguntarse cuál habría sido, por ejemplo, el desarrollo de la agricultura y ganadería argentinas si, hacia 1930, se hubiera prohibido a los extranjeros la inversión en las tierras de la pampa húmeda.
La ley genera un aparato burocrático extenso, complicado, de funciones sobrepuestas y potencialmente ineficiente. El proyecto desarrolla el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), cuya creación está prevista en la Constitución Política del Estado (Art. 175).
El INRA expropia tierras y la Superintendencia Agraria las revierte. ¿Cuál es la diferencia efectiva entre ambas funciones y la razón de que éstas tengan lugar en dos instituciones diferentes?
Tanto la CAN (Comisión Agraria Nacional) como el INRA proponen políticas para asentamientos humanos.
Cuatro funciones de la CAN a nivel nacional se repiten en las de las CAN a nivel departamental: ejercer control sobre el abandono de tierras, recibir y canalizar peticiones, coordinar y concertar actuaciones con otras instituciones, y proponer nombres de directores.
Las prefecturas y los municipios, dos organizaciones que podrían jugar un papel clave en relación con la planificación del uso de la tierra, no han sido incorporadas en la gestión de las tierras. De lo anterior se desprende que el aparato a crear es sumamente grande, sus funciones no están bien distribuidas y en buena parte se repiten. Se trata, por lo tanto, de un esquema ineficiente.
De acuerdo con un criterio moderno, lo esencial es que haya una distinción clara entre el organismo que elabora una norma, el que la aplica, el que fiscaliza su cumplimiento y el que administra justicia.
Este criterio no es respetado por la ley, que por el contrario crea una estructura en la que la duplicación de funciones es abundante, y en la que la CAN y el Presidente de la República sobran totalmente. Además, no se debería dejar de considerar el costo que supondrá el mantenimiento de todo este aparato: una razón más para cobrar impuestos a todos los propietarios de tierras.
La ley propone un difícil saneamiento de la propiedad de la tierra.
La ley introduce el saneamiento de la propiedad, proceso que debería perfeccionar los derechos propietarios ;genas participarán en el saneamiento (Art. 72). Es preciso hacer las siguientes observaciones:
Debería existir un solo tipo de catastro, con independencia del tipo de propietario.
Los propietarios (aunque fueran comunidades o pueblos indígenas) no deberían ser partícipes del catastro. Si éste tiene por objeto aclarar los derechos de propiedad, lo menos que se podría exigir es que las partes conserven su condición de tales y no ejerzan también como dirimidores.
Sería conveniente elevar los títulos ejecutoriales actualmente existentes al rango de títulos de propiedad plenos, que confieren un derecho de propiedad absoluto. Si existieran conflictos, los propietarios o pretendidos propietarios tendrían que resolver sus diferencias mediante la justicia o la compra y venta.
Conclusiones
Se ha intentado hacer en este artículo un balance de los aspectos positivos y negativos más importantes de la ley INRA. ¿Es esta ley, como se pretende, una segunda reforma agraria? Los argumentos presentados parecieran indicar que no lo es.
Por un lado, la ley pone un límite a la concentración de las tierras en las grandes propiedades, mejora parcialmente la administración del recurso tierra y la aplicación de la justicia: estos son méritos indudables.
Por otro, la ley impedirá la constitución plena de un mercado de tierras en todo el país, obstaculizará la formación de un mercado de capitales, frenará el desarrollo de la agricultura tradicional, rebajará el precio de la tierra produciendo una demanda excesiva, incentivará la ineficiencia en las zonas agrícolas tradicionales, fomentará la destrucción de los bosques, limitará las inversiones extranjeras, y generará un aparato burocrático complicado y potencialmente ineficiente.
El desarrollo rural y el desarrollo de los sectores agrícola, ganadero, pesquero y forestal es una necesidad urgente. Un prerrequisito clave es el buen funcionamiento del mercado de tierras y la adopción de una legislación moderna. Ambas cosas son posibles sustituyendo la ley INRA por otra ley que corrija sus falencias, pero que mantenga las limitaciones impuestas por la CPE. Por lo tanto, primero habría que modificar la CPE, y luego promulgar una nueva ley.
Estas acciones implicarían necesariamente la ruptura definitiva con una visión romántica del campesinado y del mundo étnico. En el estado actual de desarrollo de
Bolivia, ya existen las condiciones para que esa ruptura sea posible.
1. La ley número 1715, o ley INRA: que se le da popularmente se refiere al Instituto Nacional de Reforma Agraria que fue creado por dicho texto.
2. Comisión Nacional de la Reforma Agraria/ Instituto Nacional de Colonización: datos de 1984. En la fecha en que se escribió este artículo, el INRA estaba consolidando la información estadística correspondiente a 1995.
3. análisis de F. Ellis. 1994. Peasant economics. (sobre la reforma agraria)
4. "la fuerza histórica del campesinado" F. Calderón y J. Dandler. 1984. Bolivia. Cochabamba, CERES.
Por:
Jhonny Eduardo Dipp A.